Avvocato libero foro per ADER: quando il ricorso è nullo

La Corte di Cassazione ha dichiarato inammissibile il ricorso dell’Agenzia delle Entrate-Riscossione perché rappresentata da un avvocato del libero foro senza una specifica e motivata delibera. La Corte ha stabilito che la nomina di un legale privato è un’eccezione alla regola del patrocinio dell’Avvocatura dello Stato e la sua mancanza rende nulla la procura, invalidando l’atto processuale.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 2 dicembre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Patrocinio ADER: Ricorso Nullo se l’Avvocato del Libero Foro non è Giustificato

L’Agenzia delle Entrate-Riscossione (ADER) deve, di norma, essere rappresentata in giudizio dall’Avvocatura dello Stato. La scelta di un avvocato del libero foro rappresenta un’eccezione che deve essere rigorosamente motivata, pena la nullità della procura e l’inammissibilità del ricorso. È quanto ha stabilito la Corte di Cassazione, Sezione Tributaria, con la recente ordinanza n. 18392 del 2024, che ha sanzionato l’assenza di una specifica delibera motivata da parte dell’ente.

I Fatti di Causa

Una società contribuente impugnava un avviso di intimazione di pagamento, lamentando la mancata notifica della cartella esattoriale presupposta. Sia la Commissione Tributaria Provinciale che quella Regionale accoglievano le ragioni della società, ritenendo nulla la notifica della cartella in quanto l’Agente della Riscossione non aveva provato l’invio della raccomandata informativa di avvenuto deposito dell’atto presso la casa comunale.

L’Agente della Riscossione, non rassegnandosi alla doppia sconfitta, proponeva ricorso per cassazione, affidando la propria difesa a un avvocato del libero foro. La società contribuente resisteva con controricorso. Tuttavia, la Corte Suprema non è mai entrata nel merito della questione relativa alla notifica, fermandosi a un vizio preliminare e assorbente: l’irregolarità della costituzione in giudizio dell’ente ricorrente.

La Rappresentanza in Giudizio dell’Ente e l’uso dell’avvocato del libero foro

La questione centrale affrontata dalla Corte non riguarda la notifica della cartella, ma le regole che disciplinano la rappresentanza legale dell’Agenzia delle Entrate-Riscossione. La normativa di riferimento, consolidata da un’ormai costante giurisprudenza, stabilisce una chiara gerarchia nella scelta del difensore.

La regola generale prevede che l’ADER si avvalga del patrocinio dell’Avvocatura dello Stato. Il ricorso a un avvocato del libero foro è configurato come un’ipotesi residuale ed eccezionale. Questa eccezione non è libera, ma subordinata a precise condizioni.

Le Motivazioni della Corte di Cassazione

La Cassazione ha dichiarato il ricorso inammissibile, rilevando d’ufficio la nullità della procura alle liti conferita al legale privato. I giudici hanno ribadito che, per poter validamente incaricare un avvocato del libero foro, l’ente deve dimostrare la sussistenza di due elementi congiunti:

1. Un atto organizzativo generale: deve esistere un regolamento interno che definisca i criteri specifici e legittimanti per il ricorso a legali esterni.
2. Una delibera specifica e motivata: per il singolo caso, l’ente deve adottare una delibera, da sottoporre agli organi di vigilanza, che indichi le ragioni concrete che giustificano la scelta di un avvocato privato in alternativa all’Avvocatura dello Stato.

Nel caso di specie, l’Agenzia delle Entrate-Riscossione si era limitata a depositare la sola procura speciale, senza allegare né l’atto organizzativo generale né la delibera motivata. La mancanza di questa documentazione, che costituisce la fonte del potere rappresentativo del legale esterno, determina la nullità insanabile del mandato difensivo. Tale nullità, ha precisato la Corte, comporta l’inammissibilità della costituzione in giudizio e, di conseguenza, dell’intero ricorso, senza possibilità di esaminare i motivi di merito.

Conclusioni

La decisione riafferma un principio fondamentale: la difesa in giudizio degli enti pubblici non è una scelta discrezionale. L’Agenzia delle Entrate-Riscossione ha l’obbligo primario di avvalersi dell’Avvocatura dello Stato. La deroga a questa regola, mediante l’incarico a un avvocato del libero foro, è un’eventualità eccezionale che richiede un percorso formale trasparente e motivato. L’assenza di tale giustificazione formale rende gli atti processuali compiuti dal legale privato radicalmente nulli, con conseguente inammissibilità dell’azione giudiziaria e condanna dell’ente al pagamento delle spese processuali, secondo il principio della soccombenza.

L’Agenzia delle Entrate-Riscossione può sempre farsi rappresentare da un avvocato del libero foro?
No. La regola generale è che l’Agenzia debba avvalersi del patrocinio dell’Avvocatura dello Stato. Il ricorso a un avvocato privato è un’ipotesi residuale ed eccezionale, subordinata a specifiche e motivate deliberazioni dell’ente.

Cosa succede se l’Agenzia nomina un avvocato privato senza seguire la procedura corretta?
La mancanza di una specifica e motivata delibera che giustifichi la scelta di un legale esterno determina la nullità del mandato alle liti. Di conseguenza, la costituzione in giudizio è inammissibile e il ricorso viene dichiarato tale senza essere esaminato nel merito.

Chi paga le spese legali se il ricorso dell’Agenzia viene dichiarato inammissibile per questo motivo?
Le spese seguono la soccombenza. L’Agenzia delle Entrate-Riscossione, in quanto parte il cui ricorso è stato dichiarato inammissibile, viene condannata a pagare le spese processuali sostenute dalla controparte.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 18392 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 5 Num. 18392 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME FILIPPO

Data pubblicazione: 05/07/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 33704/2018 R.G. proposto da:

RAGIONE_SOCIALE (C.F. CODICE_FISCALE), in persona del Direttore pro tempore , rappresentata e difesa dall’AVV_NOTAIO (C.F. CODICE_FISCALE) in virtù di procura speciale in calce al ricorso, elettivamente domiciliata in Roma, INDIRIZZO

– ricorrente –

contro

RAGIONE_SOCIALE (C.F. CODICE_FISCALE), in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’AVV_NOTAIO (C.D. CODICE_FISCALE) in virtù di

Oggetto: tributi –RAGIONE_SOCIALE riscossione giudizio di cassazione – avvocato libero foro

procura in calce al controricorso, elettivamente domiciliata presso il suo indirizzo EMAIL

-controricorrente – avverso la sentenza della Commissione tributaria regionale della Puglia, n. 1328/13/18 depositata in data 20 aprile 2018 Udita la relazione svolta dal Consigliere NOME COGNOME nella camera di consiglio del 26 giugno 2024.

RILEVATO CHE

La società contribuente RAGIONE_SOCIALE ha impugnato un avviso di intimazione di pagamento e la cartella ad essa sottesa, deducendo nullità dell’intimazione per essere stata omessa la notifica della cartella.

La CTP di Bari ha accolto il ricorso.

La CTR della Puglia, con sentenza qui impugnata, ha rigettato l’appello dell’Agente della riscossione. Ha ritenuto il giudice di appello che la notificazione della cartella sottesa è nulla per non avere il concessionario della riscossione provato di avere inviato la raccomandata di attestazione della giacenza dell’atto notificato con deposito presso la Casa comunale.

Propone ricorso per cassazione l’Agente della Riscossione, affidato a un unico motivo; la società contribuente ha resistito con controricorso, ulteriormente illustrato da memoria.

CONSIDERATO CHE

Con l’unico motivo l’Agente della riscossione deduce, in relazione all’art. 360, primo comma, n. 3 cod. proc. civ., violazione e falsa applicazione dell’art. 26 d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, dell’art. 60 d.P.R. 29 settembre 1973, n. 600, nonché dell’art. 140 cod. proc. civ ., per avere la sentenza impugnata ritenuto nulla la notifica dell’atto di intimazione presso la casa comunale, per non essere stato spedito al destinatario l’avviso di deposito . Deduce parte ricorrente che la cartella

è stata ritualmente notificata mediante deposito presso la Casa comunale a termini dell’art. 60 d.P.R. n. 600/1973 per irreperibilità assoluta del destinatario.

2. Il ricorso è inammissibile per essere lo stesso proposto da avvocato del libero foro. L’Agente della Riscossione, ove si costituisca formalmente in giudizio deve avvalersi del patrocinio dell’Avvocatura dello Stato a pena di nullità del mandato difensivo, salvo che alleghi le fonti del potere di rappresentanza ed assistenza dell’avvocato del libero foro prescelto, fonti che devono essere congiuntamente individuate sia in un atto organizzativo generale contenente gli specifici criteri legittimanti il ricorso ad avvocati del libero foro, sia in un’apposita delibera, da sottoporre agli organi di vigilanza, la quale indichi le ragioni che, nel caso concreto, giustificano tale ricorso alternativo ai sensi dell’art. 43 del r.d. n. 1611/1933 (Cass., Sez. V, 8 gennaio 2024, n. 601; Cass., Sez. V, 9 novembre 2018, n. 28741).
3. Diversamente, deve ritenersi l’invalidità della procura speciale ad litem « alla stregua del principio di diritto enunciato dalle Sezioni Unite di questa Corte (sentenza n. 30008 del 19/11/2019) secondo cui ‘ai fini della rappresentanza e difesa in giudizio, l’RAGIONE_SOCIALE si avvale: a) dell’Avvocatura dello Stato nei casi previsti come riservati ad essa dalla Convenzione intervenuta (fatte salve le ipotesi di conflitto e, ai sensi dell’art. 43, comma 4, r.d. n. 1611 del 1933, di apposita motivata delibera da adottare in casi speciali e da sottoporre all’organo di vigilanza), oppure ove vengano in rilievo questioni di massima o aventi notevoli riflessi economici; b) di avvocati del libero foro, senza bisogno di formalità, né della delibera prevista dall’art. 43, comma 4, r. d. cit. – nel rispetto degli articoli 4 e 17 del d.lgs. n. 50 del 2016 e dei criteri di cui agli atti di carattere generale adottati ai sensi dell’art. 1, comma 5 del d.l. 193 del 2016, conv. in l. n. 225 del 2016 – in tutti gli altri casi ed in quelli in cui, pure riservati
convenzionalmente all’Avvocatura erariale, questa non sia disponibile ad assumere il patrocinio ‘» (Cass., Sez. V, 14 novembre 2023, n. 31616). E ciò in coerenza con il fatto che « il nuovo assetto normativo ha prescritto, per il patrocinio di RAGIONE_SOCIALE nel giudizio di legittimità, un rapporto di regola ad eccezione tra la difesa pubblica dell’Avvocatura dello Stato e la difesa svolta da avvocati del libero foro » (Cass., Sez. U., n. 30008/2019).

L’avvalimento di avvocati del libero foro è, pertanto, ipotesi residuale, subordinata alla preventiva adozione di una specifica e motivata deliberazione dell’ente, la cui mancanza determina la nullità del mandato alle liti (Cass., n. 31616/2023, cit.; Cass., Sez. VI, 19 aprile 2019, n. 11130). In difetto di ciò il giudice, anche di ufficio, rileva la nullità della procura alle liti e l’inammissibilità della costituzione (Cass., Sez. Lav., 8 marzo 2023, n. 6931; Cass., Sez. III, 20 ottobre 2020, n. 26531), come nel caso di specie, essendovi agli atti la sola procura speciale.
Il ricorso va, pertanto, dichiarato inammissibile. Le spese seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.

P. Q. M.

La Corte dichiara inammissibile il ricorso; condanna il ricorrente al pagamento RAGIONE_SOCIALE spese processuali in favore del controricorrente, che liquida in complessivi € 3.0 00,00, oltre € 200,00 per esborsi, 15% per rimborso forfetario e accessori di legge, da distrarsi in favore del procuratore dichiaratosi antistatario.

Così deciso in Roma, in data 26 giugno 2024

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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