Avviso di pagamento: l'impugnazione è una facoltà

La Corte di Cassazione ha stabilito che l’impugnazione di un avviso di pagamento per contributi consortili è una facoltà e non un obbligo per il contribuente. La mancata impugnazione di tale atto preliminare non impedisce di contestare la successiva e formale ingiunzione di pagamento. Il caso riguardava una contribuente che aveva ricevuto un avviso di pagamento e, successivamente, un’ingiunzione. La Corte ha chiarito che il contribuente può legittimamente attendere la notifica dell’atto formale, previsto dalla legge come obbligatoriamente impugnabile, per far valere le proprie ragioni, senza decadere dal proprio diritto di difesa.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 12 febbraio 2026 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Avviso di pagamento: quando l’impugnazione è una facoltà e non un obbligo

Ricevere un avviso di pagamento da un ente impositore, come un consorzio di bonifica, può generare dubbi e preoccupazioni. La domanda principale che sorge è: devo agire subito e impugnare questo atto o posso attendere? Una recente ordinanza della Corte di Cassazione fa chiarezza su questo punto cruciale, stabilendo un principio fondamentale a tutela del contribuente: l’impugnazione dell’avviso di pagamento è una facoltà, non un onere.

I Fatti del Caso

Una contribuente riceveva un avviso di pagamento relativo a contributi consortili per l’anno 2014. Non procedendo al versamento, le veniva notificata una successiva ingiunzione di pagamento da parte della società di riscossione. La contribuente decideva di impugnare quest’ultimo atto, l’ingiunzione, sollevando contestazioni sul merito della pretesa.

La Commissione Tributaria Regionale, in riforma della decisione di primo grado, dichiarava inammissibile il ricorso. Secondo i giudici d’appello, la contribuente avrebbe dovuto impugnare il primo atto ricevuto, ovvero l’avviso di pagamento, che ritenevano un atto impositivo autonomamente impugnabile. Non avendolo fatto, secondo la corte territoriale, aveva perso il diritto di contestare la pretesa.

La questione dell’impugnazione dell’avviso di pagamento

Il cuore della controversia risiede nella natura giuridica dell’avviso di pagamento e nelle conseguenze della sua mancata impugnazione. È un atto la cui contestazione è obbligatoria per non perdere il diritto di difendersi, oppure è un mero invito bonario al pagamento che può essere ignorato in attesa di un atto formale?

La contribuente, ricorrendo in Cassazione, ha sostenuto che l’avviso non conteneva tutti gli elementi necessari per essere considerato un atto impositivo pienamente valido (come la motivazione della pretesa, il termine e l’autorità a cui ricorrere), e che quindi aveva legittimamente atteso l’ingiunzione, atto espressamente previsto dalla legge come impugnabile, per far valere le sue ragioni.

Le Motivazioni della Corte di Cassazione

La Suprema Corte ha accolto il ricorso della contribuente, cassando la sentenza regionale e riaffermando un principio consolidato in materia.

I giudici hanno spiegato che l’elenco degli atti impugnabili, contenuto nell’articolo 19 del D.Lgs. 546/1992, pur essendo tassativo, ammette un’interpretazione estensiva. Ciò significa che il contribuente ha la facoltà di impugnare anche atti non espressamente elencati (definiti ‘atipici’), come l’avviso di pagamento, a condizione che questi portino a sua conoscenza una pretesa tributaria ben definita.

Tuttavia, questa possibilità è una mera facoltà, non un onere. Il contribuente non è obbligato a impugnare l’atto preliminare. Il mancato esercizio di questa facoltà non produce alcuna conseguenza negativa, come la decadenza dal diritto di difesa o la ‘cristallizzazione’ della pretesa tributaria.

Il contribuente può, quindi, legittimamente scegliere di attendere la notifica di un atto formale e tipico, come la cartella di pagamento o l’ingiunzione, per contestare nel merito la pretesa dell’ente impositore. La Corte ha definito la prassi di inviare avvisi bonari come un modo per gli enti di evitare le spese di notifica degli atti esattoriali, ma ha ribadito che ciò non può trasformare una facoltà del contribuente in un obbligo a suo carico.

Conclusioni

La decisione della Corte di Cassazione offre un’importante garanzia per tutti i contribuenti. Viene chiarito in modo inequivocabile che la strategia difensiva è una scelta del cittadino. Non è necessario attivarsi legalmente alla ricezione di un semplice avviso di pagamento. Si può attendere l’atto successivo, formalmente previsto dalla legge come impugnabile, per presentare le proprie contestazioni davanti al giudice tributario. Questo principio rafforza il diritto di difesa e assicura che il contribuente non perda la possibilità di far valere le proprie ragioni a causa di complesse distinzioni sulla natura degli atti preliminari della riscossione.

È obbligatorio impugnare un avviso di pagamento per contributi consortili?
No. Secondo la Corte di Cassazione, l’impugnazione di un avviso di pagamento è una mera facoltà per il contribuente, non un obbligo. La mancata impugnazione non preclude la possibilità di contestare la pretesa in un momento successivo.

Cosa succede se non impugno un avviso di pagamento e ricevo poi un’ingiunzione?
Non si perde alcun diritto. Si può legittimamente impugnare la successiva ingiunzione di pagamento (o cartella esattoriale), sollevando tutte le contestazioni relative al merito della pretesa tributaria, proprio come se l’avviso preliminare non fosse mai stato notificato.

Perché l’impugnazione dell’avviso di pagamento è considerata solo facoltativa?
Perché l’avviso di pagamento è spesso un atto ‘atipico’, non espressamente incluso nell’elenco degli atti che la legge (art. 19 del D.Lgs. 546/1992) definisce come obbligatoriamente impugnabili per far valere le proprie ragioni. Il diritto di difesa del contribuente è pienamente garantito consentendogli di attendere un atto formale e tipico prima di avviare un contenzioso.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 2497 Anno 2026

Civile Ord. Sez. 5 Num. 2497 Anno 2026

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 05/02/2026

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al numero 5397 del Ruolo Generale dell’anno 2023, proposto

COGNOME NOME , rappresentata e difesa dall’AVV_NOTAIO, come in atti domiciliata,

RICORRENTE

CONTRO

RAGIONE_SOCIALE, ora RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentante pro tempore ,

INTIMATO

RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentante pro tempore ,

INTIMATA

avverso la sentenza numero 2093/22 della Commissione Tributaria Regionale della Puglia, Sezione Distaccata di Lecce, pubblicata in data 28 luglio 2022.

Udita la relazione svolta dal Consigliere designato, AVV_NOTAIO NOME COGNOME, nella camera di consiglio del 3 dicembre 2025.

FATTI DI CAUSA

Con sentenza numero 2093/22, pubblicata in data 28 luglio 2022, la Commissione Tributaria Regionale della Puglia, Sezione Distaccata di Lecce, accoglieva l’appello proposto dal RAGIONE_SOCIALE -ora RAGIONE_SOCIALE Pugliaavverso la sentenza numero 3807/17 della Commissione Tributaria Provinciale di Lecce, con la quale era stato accolto il ricorso proposto da COGNOME NOME avverso l’ingiunzione di pagamento numero 0181401 del 17 giugno 2016, con la quale la RAGIONE_SOCIALE -dopo averle già in precedenza notificato un avviso di pagamento- le aveva intimato il versamento della somma di euro 5.814,44, di cui euro 5.371,00 a titolo di sorta capitale, dovuta quale contributo di bonifica in favore del RAGIONE_SOCIALE per l’anno 2014.
COGNOME NOME proponeva ricorso per cassazione avverso la suddetta sentenza, affidandone l’accoglimento ad un unico motivo di gravame.

Il RAGIONE_SOCIALE e la RAGIONE_SOCIALE non si costituivano in giudizio, rimanendo intimati.

La causa, nella camera di consiglio del 3 dicembre 2025, udita la relazione del Consigliere designato, AVV_NOTAIO. NOME AVV_NOTAIO, veniva decisa.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Il ricorso è fondato e, in quanto tale, merita accoglimento.

Con l’unico motivo adAVV_NOTAIOo a sostegno del gravame la ricorrente ha denunciato, ai sensi dell’articolo 360, comma 1,

numero 3, del codice di procedura civile, la violazione o falsa applicazione dell’articolo 19 del decreto legislativo numero 546 del 1992, dell’articolo 7 della legge numero 212 del 2000, dell’articolo 3 della legge numero 241 del 1990 e degli articoli 2 e 3 del regio decreto numero 639 del 1910, per avere l’autorità giudiziaria adita in secondo grado ritenuto che un avviso di pagamento, contenente tutti gli elementi caratterizzanti la cartella, costituisse -come nella vicenda in esame- un atto avente natura impositiva, integrando una vera e propria liquidazione del tributo dovuto e, quindi, autonomamente impugnabile, con la conseguenza di rendere inammissibile l’impugnazione della successiva ingiunzione di pagamento, con riferimento alle censure di merito con essa articolate. L’avviso di pagamento, tuttavia, non conteneva la motivazione sottesa alla pretesa tributaria esercitata, né l’indicazione del termine per impugnare l’atto e l’autorità giudiziaria davanti alla quale farlo, essendo menzionati solamente l’ente creditore, il totale da pagare e la descrizione del tributo, per cui era possibile ritenere che la consorziata fosse tenuta ad impugnare, ai sensi dell’articolo 3 del regio decreto numero 639 del 1910, esclusivamente l’ingiunzione di pagamento e non anche il prodromico avviso, impugnabile, tutt’al più, facoltativamente.
3. Il motivo è fondato.

3.1. E’ stato recentemente osservato, con riferimento ai contributi consortili, come si sia diffusa la prassi degli enti impositori di inviare ai contribuenti iscritti nei ruoli dei consorzi di bonifica preventivi ‘avvisi di pagamento’, con valore di bonari inviti al versamento del dovuto, in modo da evitare, tra

l’altro, di sostenere le spese per la notifica delle cartelle di pagamento (cfr. Cass. n. 16122/23).

Il graduale consolidamento di tale prassi ha posto la questione dell’impugnabilità degli avvisi di pagamento -atti atipici- davanti al giudice tributario e della eventualità della contemporanea pendenza delle impugnazioni relative agli avvisi di pagamento ed alle cartelle di pagamento per i contributi consortili dovuti per le medesime annualità.

3.2. Secondo un consolidato orientamento di legittimità, in tema di contenzioso tributario, l’elencazione degli atti impugnabili contenuta nell’articolo 19 del decreto legislativo numero 546 del 1992 ha natura tassativa, ma non preclude la facoltà di impugnare anche altri atti, ove con gli stessi l’amministrazione finanziaria porti a conoscenza del contribuente una ben individuata pretesa tributaria, esplicitandone le ragioni fattuali e giuridiche, essendo possibile un’interpretazione estensiva delle norme al riguardo dettate dalla legge in ossequio ai principi costituzionali di tutela del contribuente (articoli 24 e 53 della Costituzione) e di buon andamento dell’amministrazione (articolo 97 della Costituzione), tenuto conto anche dell’ampliamento dell’ambito della giurisdizione tributaria operato con la legge numero 448 del 2001 (cfr. Cass. n. 11929/14, Cass. n. 13963/17, Cass. n. 2144/20, Cass. n. 31259/21, Cass. n. 3347/22 e Cass. n. 11481/22).
È stata riconosciuta, in particolare, la facoltà di ricorrere al giudice tributario avverso tutti gli atti aAVV_NOTAIOati dall’ente impositore che, esplicitando le concrete ragioni fattuali e giuridiche ad essa sottese, portino a conoscenza del contribuente una ben individuata pretesa tributaria, senza la

necessità di attendere che la stessa, ove non sia raggiunto lo scopo dello spontaneo adempimento cui è naturaliter preordinata, rivesta la forma autoritativa di uno degli atti dichiarati espressamente impugnabili dall’articolo 19 del decreto legislativo numero 546 del 1992: sorge, infatti, in capo al contribuente destinatario, già al momento della ricezione della notizia, l’interesse, ai sensi dell’articolo 100 del codice di procedura civile, a chiarire, tramite pronuncia idonea ad acquisire effetti non più modificabili, la sua posizione in ordine alla pretesa tributaria e, quindi, ad invocare una tutela giurisdizionale volta al controllo della legittimità sostanziale della stessa (cfr. Cass. n. 17010/12, Cass., sez. un., n. 3773/14 , Cass. n. 11397/17, Cass. n. Cass. 12150/19, Cass. n. 3347/22 e Cass. n. 11481/22).
3.3. Il contribuente, quindi, ha la mera facoltà -e non l’onere – di impugnare atti diversi da quelli specificamente indicati nell’articolo 19 del decreto legislativo numero 546 del 1992 (come, per l’appunto, l’avviso di pagamento del contributo consortile), il cui mancato esercizio non determina alcuna conseguenza sfavorevole in ordine alla possibilità di contestare la pretesa tributaria in un secondo momento, giacché la mancata impugnazione di un atto non espressamente indicato tra quelli impugnabili non determina, in ogni caso, la non impugnabilità (ossia la cristallizzazione) della pretesa tributaria, che può essere successivamente reiterata con uno degli atti tipici previsti dal suddetto articolo 19 (cfr. Cass. n. 21045/07, Cass. n. 2616/15, Cass. n. 12150/19, Cass. n. 1230/20, Cass. n. 31259/22 ) .
Al fine di far valere le doglianze relative all’ an ed al quantum del contributo consortile, dunque, il consorziato può optare per

l’impugnazione della successiva cartella (o ingiunzione) di pagamento senza incorrere in alcuna decadenza per l’omessa impugnazione del preventivo invito di pagamento, che è meramente facoltativa (cfr. Cass. n. 11303/25 e, nello stesso senso, Cass. n. 17120/25).

3.4. Nel caso di specie, la corte regionale pugliese, in contrasto con i principi poc’anzi menzionati, ha reputato inammissibile l’impugnazione avverso l’ingiunzione di pagamento per omessa impugnazione, da parte della contribuente, del preventivo sollecito di pagamento (cfr. la sentenza impugnata, alle pagine 3 e 4).

Alla luce, pertanto, delle osservazioni fin qui esposte, il ricorso deve essere accolto e, per l’effetto, deve essere cassata la sentenza impugnata, con rinvio alla Corte di Giustizia Tributaria di Secondo Grado della Puglia, in diversa composizione, affinché effettui un nuovo giudizio ed attenda, altresì, alla regolamentazione delle spese del giudizio di legittimità.

P.Q.M.

La Corte accoglie il ricorso e, per l’effetto, cassa la sentenza impugnata; rinvia alla Corte di Giustizia Tributaria di Secondo Grado della Puglia, in diversa composizione, affinché effettui un nuovo giudizio ed attenda, altresì, alla regolamentazione delle spese del giudizio di legittimità .

Roma, 3 dicembre 2025

Il Presidente NOME COGNOME

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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