Avviso di accertamento: sostanza vince sulla forma

Una società di riscossione emette un avviso di accertamento per il canone di occupazione di suolo pubblico (COSAP) a una concessionaria autostradale. Quest’ultima vince in appello sostenendo la nullità dell’atto per mancata notifica di una preventiva ‘diffida ad adempiere’, come previsto dal regolamento comunale. La Corte di Cassazione ribalta la decisione, affermando che la sostanza prevale sulla forma: se l’avviso di accertamento contiene tutti gli elementi di una richiesta di pagamento, inclusa l’intimazione ad adempiere, la mancanza di un atto formalmente separato non ne causa l’illegittimità. Il caso viene rinviato alla Corte d’Appello per un esame nel merito.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

Prenota un appuntamento

Per una consulenza legale o per valutare una possibile strategia difensiva prenota un appuntamento.

La consultazione può avvenire in studio a Milano, Pesaro, Benevento, oppure in videoconferenza.

PRENOTA

02.37901052

8:00 – 20:00
(Lun - Sab)

Pubblicato il 11 novembre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Avviso di Accertamento: Quando la Sostanza Prevale sulla Forma

L’emissione di un avviso di accertamento da parte di un ente pubblico rappresenta un momento cruciale nel rapporto tra Fisco e contribuente. Ma cosa succede se la procedura di riscossione prevista da un regolamento locale richiede un passo preliminare, come una ‘diffida ad adempiere’, e questo viene omesso? Una recente ordinanza della Corte di Cassazione fa luce su questo punto, stabilendo un principio fondamentale: la sostanza dell’atto prevale sulla sua denominazione formale.

I Fatti del Caso: Una Richiesta di Pagamento per un Ponte Autostradale

La vicenda trae origine da una richiesta di pagamento del COSAP (Canone per l’Occupazione di Spazi ed Aree Pubbliche) per l’anno 2012. Una società di riscossione, per conto di un Comune, emetteva un avviso di accertamento nei confronti di una società concessionaria autostradale. L’oggetto della pretesa era l’occupazione del soprassuolo pubblico con un ponte autostradale e del suolo con i relativi piloni di sostegno.

La società autostradale impugnava l’atto, e la Corte d’Appello le dava ragione. Il motivo? Il regolamento comunale per la riscossione del COSAP prevedeva, come atto prodromico, la notifica di una ‘diffida ad adempiere’ finalizzata a instaurare un contraddittorio con il contribuente. Secondo i giudici di secondo grado, l’assenza di questo passaggio intermedio rendeva illegittimo il successivo avviso di accertamento, assorbendo ogni altra questione sul merito della pretesa.

La Questione Giuridica: Formalismo contro Sostanzialismo

La società di riscossione non si arrendeva e ricorreva in Cassazione, sostenendo che la Corte d’Appello avesse adottato un approccio eccessivamente formalistico. La tesi difensiva si basava su un concetto semplice ma potente: l’avviso di accertamento notificato, pur avendo un nome diverso, conteneva in sé tutti gli elementi sostanziali di una diffida. Contestava infatti un mancato pagamento, ne specificava l’importo e intimava di saldare il dovuto, offrendo al contempo la possibilità di impugnazione.

In sostanza, perché considerare nullo un atto che, nella pratica, raggiunge lo stesso scopo di quello formalmente richiesto dalla procedura? Era questo il dilemma che la Suprema Corte è stata chiamata a risolvere.

Le motivazioni della Cassazione: il principio di prevalenza della sostanza sull’avviso di accertamento

La Corte di Cassazione ha accolto il ricorso, cassando la sentenza d’appello e affermando il principio della prevalenza della sostanza sulla forma. I giudici supremi hanno evidenziato come la stessa terminologia del regolamento comunale, che parlava di ‘Diffida ad adempiere/ingiunzione di pagamento’, suggerisse un’alternatività e desse più importanza al contenuto che al nome dell’atto.

L’errore della Corte d’Appello, secondo la Cassazione, è stato quello di fermarsi a una valutazione ‘asettica’ e nominalistica, senza verificare se, nel concreto, l’avviso di accertamento inviato contenesse una formale intimazione a procedere al pagamento. Un avviso che contesta un debito, ne indica l’ammontare e le sanzioni, e sollecita il versamento entro un termine, svolge di fatto la funzione di una diffida. Esso contesta la violazione e permette al contribuente di difendersi, garantendo così il diritto al contraddittorio.

L’approccio dei giudici di secondo grado è stato definito ‘sostanzialmente mutilo’, perché non ha governato adeguatamente le normative applicabili, traducendosi in una decisione errata. Invece di annullare l’atto per un vizio puramente formale, la Corte avrebbe dovuto analizzarne il contenuto per valutarne l’effettiva idoneità a raggiungere lo scopo previsto dalla norma.

Le conclusioni: implicazioni pratiche della sentenza

Questa ordinanza rafforza un orientamento pragmatico e antiformalistico nel diritto tributario. Le conclusioni che possiamo trarre sono significative:

1. Centralità del Contenuto: Non è il ‘nomen iuris’ (il nome giuridico) di un atto a determinarne la validità, ma la sua capacità di assolvere alla funzione che la legge gli assegna. Un avviso di accertamento completo e chiaro può validamente sostituire una diffida se ne possiede i requisiti sostanziali.
2. Efficienza dell’Azione Amministrativa: Si evita che i contribuenti possano eludere le pretese fiscali legittime appellandosi a cavilli procedurali e a vizi puramente formali, promuovendo al contempo l’efficienza dell’azione di riscossione.
3. Garanzia per il Contribuente: Il diritto alla difesa e al contraddittorio è comunque tutelato, poiché ciò che conta è che il contribuente sia messo in condizione di comprendere la pretesa e di contestarla, facoltà garantita dall’impugnazione dell’avviso stesso.

In definitiva, la Corte di Cassazione invita i giudici di merito a guardare oltre l’etichetta degli atti fiscali, per concentrarsi sulla loro reale portata e sugli effetti che producono, assicurando un giusto equilibrio tra le esigenze di riscossione dell’ente e i diritti del contribuente.

Un avviso di accertamento è nullo se non è preceduto da una diffida ad adempiere prevista da un regolamento locale?
No, non necessariamente. Secondo la Corte di Cassazione, se l’avviso di accertamento contiene in sé tutti gli elementi sostanziali di una diffida (come l’indicazione del debito e l’intimazione al pagamento entro un termine), la sua validità non può essere negata solo per la mancata notifica di un atto separato e formalmente intitolato ‘diffida’.

Cosa conta di più in un atto fiscale: il suo nome formale o il suo contenuto effettivo?
Il contenuto effettivo è preponderante. La sentenza stabilisce chiaramente il principio della prevalenza della sostanza sulla forma. L’analisi del giudice non deve fermarsi all’intestazione del documento, ma deve verificare se l’atto, a prescindere dal nome, realizza lo scopo previsto dalla legge, ovvero informare il contribuente e sollecitarne il pagamento.

Qual era la funzione della ‘diffida ad adempiere’ secondo il regolamento comunale nel caso esaminato?
La diffida era intesa come un atto preliminare per ‘provocare il successivo contraddittorio tra la PA ed il contribuente’. La Corte ha ritenuto che anche l’avviso di accertamento, contestando il mancato versamento e sollecitando il pagamento, svolge questa funzione, poiché permette al contribuente di contestare la pretesa impugnando l’avviso stesso.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 28879 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 1 Num. 28879 Anno 2025

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME COGNOME NOME

Data pubblicazione: 31/10/2025

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 22740/2024 R.G. proposto

RAGIONE_SOCIALE , in persona del legale rappresentante pro tempore ed elettivamente domiciliata in INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato COGNOME NOME che la rappresenta e difende

-ricorrente –

contro

RAGIONE_SOCIALE

RAGIONE_SOCIALE , in persona del legale rappresentante pro tempore ed elettivamente domiciliata in INDIRIZZO, presso lo

Oggetto:

Canone per l’occupazione

di spazi e aree pubbliche

(COSAP) – Presupposti –

R.G.N. NUMERO_DOCUMENTO

Ud. 18/09/2025 CC

studio dell’avvocato COGNOME NOME che la rappresenta e difende unitamente all’avvocato COGNOME

-controricorrente –

nonché contro

RAGIONE_SOCIALE DI RAGIONE_SOCIALE

-intimato – avverso la sentenza della CORTE D’APPELLO TORINO n. 716/2024 depositata il 26/07/2024.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del giorno 18/09/2025 dal Consigliere AVV_NOTAIO. NOME AVV_NOTAIONOME COGNOME;

RITENUTO IN FATTO

Con sentenza n. 716/2024, pubblicata in data 26 luglio 2024, la Corte d’appello di Torino, nella regolare costituzione dell’appellata RAGIONE_SOCIALE e nella contumacia dell’altro appellato RAGIONE_SOCIALE, ha accolto l’appello proposto da RAGIONE_SOCIALE avverso la sentenza del Tribunale di Torino n. 498/2922, pubblicata in data 9 febbraio 2022 e, per l’effetto, ha dichiarato la illegittimità dell’avviso di accertamento n. 54 per l’anno 2012, emesso da RAGIONE_SOCIALE in nome e per conto del RAGIONE_SOCIALE DI RAGIONE_SOCIALE ed avente ad oggetto la somma di € 82.573,00 richiesta a titolo di COSAP per l’occupazione del soprassuolo ‘Ponte Autostradale’ di mq 1.779 e per l’occupazione del suolo ‘Piloni’ di mq 19.
La Corte territoriale, in particolare, ha accolto il motivo di gravame con il quale l’odierna controricorrente veniva a reiterare le proprie deduzioni concernenti la violazione dell’art. 28 del Regolamento Comunale del RAGIONE_SOCIALE DI RAGIONE_SOCIALE n. 154/2005 -adottato ai sensi

dell’art. 40, D. Lgs. n. 507/1993 sostenendo la illegittimità dell’avviso di accertamento in quanto non preceduto dalla notifica di una diffida ad adempiere.

La Corte d’appello, infatti, ha evidenziato che il Regolamento disciplinava le modalità di riscossione della tassa per l’occupazione, delineando un procedimento amministrativo avente come atto prodromico, una diffida ad adempiere, ‘quale presupposto per provocare il successivo contraddittorio tra la PA ed il contribuente’ , ed ha quindi concluso che, in assenza della previa notifica di tale atto, l’immediata notifica dell’avviso di accertamento comportava l’illegittimità dell’avviso medesimo, risultando in t al modo assorbiti gli altri motivi di gravame.
Per la cassazione della sentenza della Corte d’appello di Torino ricorre RAGIONE_SOCIALE

Resiste con controricorso RAGIONE_SOCIALE

È rimasto intimato il RAGIONE_SOCIALE DI RAGIONE_SOCIALE.

La trattazione del ricorso è stata fissata in camera di consiglio, a norma degli artt. 375, secondo comma, e 380bis .1, c.p.c.

Le parti hanno depositato memorie.

CONSIDERATO IN DIRITTO

Il ricorso è affidato a tre motivi.

1.1. Con il primo motivo il ricorso deduce, in relazione all’art. 360, n. 3, c.p.c., la violazione dell’art. 63, commi 1 e 2, D. Lgs. n. 446/1997, nella versione vigente ratione temporis ; la falsa applicazione dell’art. 40, D. Lgs. n. 507/1993; la violazione degli artt. 52, comma 5, D. Lgs. n. 446/1997 nonché 28 e 29 del Regolamento COSAP del Comune di Rivoli.

Il ricorso, in primo luogo, censura la decisione della Corte territoriale nella parte in cui la stessa ha affermato l’applicabilità dell’art. 40, D. Lgs. n. 507/1993 ed argomenta , in contrario, che ad essere applicabili sarebbero gli artt. 63, commi 1 e 2, e 52, comma 5, D. Lgs. n. 446/1997

Operata tale premessa l’odierna ricorrente, evidenzia che secondo la disciplina vigente ratione temporis -la formazione del titolo esecutivo avveniva solo con l’emissione dell’ingiunzione di pagamento, con la conseguenza che anche nel caso in esame sarebbe stata comunque necessaria la successiva emissione dell’ingiunzione di pagamento, ovvero la formazione di un titolo esecutivo giudiziale.

Ne consegue -conclude la ricorrente -che ‘ al di là della diversa denominazione formale dell’atto previamente notificato a cura dell’odierna ricorrente (<> piuttosto che <>), non era quindi pretendibile dal giudice del merito che fosse notificato un ulteriore atto (la richiesta diffida ad adempiere)’ .

1.2. Con il secondo motivo il ricorso deduce, in relazione all’art. 360, n. 5, c.p.c., omesso esame di un fatto decisivo per il giudizio che è stato oggetto di discussione tra le parti, consistente nella ‘sostanziale equiparabilità dell’avviso di accertamento notificato dall’esponente alla diffida ad adempiere di cui all’articolo 28 del Regolamento comunale COSAP in quanto dotato delle stesse caratteristiche e degli stessi requisiti previsti da quest’ultima norma per la diffida ad adempiere’ .
1.3. Con il terzo motivo il ricorso deduce, in relazione all’art. 360, n. 4, c.p.c., la nullità della sentenza per violazione degli artt. 112; 276, comma 2; 277, comma 1, c.p.c.

Si censura la decisione impugnata in quanto la stessa non avrebbe statuito sull’ulteriore domanda formulata dall’odierna controricorrente

nella citazione originaria, e cioè sulla domanda con la quale si contestava an e quantum della richiesta di corresponsione del COSAP al di là delle precedenti contestazioni concernenti la ritualità dell’avviso di accertamento.

1.4. Il ricorso contiene poi un paragrafo recante n. 4 – rubricato ‘Le questioni rimaste assorbite nella decisione qui impugnata (Cass. Civ., Sez. Unite 21.03.2019, n.7940). La decisione della causa nel merito ai sensi dell’articolo 384, comma 2, ultima parte, c.p.c.’ -nel quale la ricorrente, non articola veri e propri motivi di censura ma ripropone questioni che la Corte territoriale ha ritenuto assorbite, chiedendo a questa Corte di definire la causa nel merito ex art. 384 c.p.c.

Il primo motivo di ricorso è fondato.

Vi è da osservare, in primo luogo, che la Corte torinese, nel richiamare, a fondamento della propria decisione, l’art. 28 del Regolamento del Comune di Rivoli, ha omesso di considerare l’indicazione semantica costituita dal reiterato riferimento -contenuto sia nella rubrica sia nel testo della previsione -alla ‘ Diffida ad adempiere/ingiunzione di pagamento ‘ , con impiego di una locuzione alternativa che valeva ad evidenziare come il passaggio intermedio per la riscossione del canone fosse un atto il cui contenuto -al di là dell’intestazione formale doveva comunque sostanziarsi nella sollecitazione rivolta al soggetto passivo a procedere al pagamento spontaneo del canone, precedentemente non versato, e delle relative sanzioni.
Tanto avrebbe dovuto indurre la Corte torinese ad operare una valutazione non ancorata asetticamente alla tesi della imprescindibilità dell’invio di un atto sacramentalmente intestato ‘diffida ad adempiere’, dando invece prevalenza al contenuto sostanziale dell’atto inviato, e quindi alla presenza nel medesimo dei contenuti di una intimazione a

procedere al pagamento delle somme ritenute dovute dall’RAGIONE_SOCIALE comunale.

Una simile impostazione avrebbe quindi dovuto indurre la Corte d’appello a verificare nel concreto la presenza nell’avviso di accertamento emesso dall’odierna ricorrente per conto del RAGIONE_SOCIALE DI RAGIONE_SOCIALE appunto della formale intimazione a procedere al pagamento, cioè di una diffida ad adempiere.

Diffida che costituisce uno dei contenuti dell’avviso di accertamento, dal momento che funzione di quest’ultimo anche prima delle modifiche apportate dall’art. 1, comma 792, Legge n. 160/2019 e quindi della diretta attribuzione della qualità di titolo esecutivo -è, appunto, quella di contestare il mancato versamento delle somme dovute, indicare l’entità di queste ultime e delle relative sanzioni e sollecitare il soggetto passivo a procedere al pagamento entro un certo termine, salva facoltà di impugnazio ne dell’avviso medesimo.
Conclusivamente, l’approdo cui è giunta la decisione impugnata avrebbe potuto ritenersi corretto solo ove si fosse constatata nel concreto -procedendo al relativo scrutinio l’assenza nell’avviso di accertamento di una intimazione a procedere al pagamento entro un determinato termine -e cioè il contenuto concreto della diffida ad adempiere – laddove il percorso decisionale – non semplicemente formalistico ma sostanzialmente mutilo -seguito dalla Corte territoriale si è tradotto in un inadeguato governo delle previsioni di cui agli artt. 63, commi 1 e 2, D. Lgs. n. 446/1997; 52, comma 5, D. Lgs. n. 446/1997; 28 e 29 del Regolamento COSAP del Comune di Rivoli e comporta, pertanto, l’accoglimento del motivo di ricorso.
Restano assorbiti gli ulteriori motivi di ricorso.

Il ricorso va accolto in relazione al primo motivo, con assorbimento degli ulteriori due, e la decisione impugnata deve essere cassata con rinvio alla Corte d’appello di Torino, in diversa composizione, la quale provvederà a regolare le spese anche del presente giudizio di legittimità.

P. Q. M.

La Corte accoglie il primo motivo di ricorso, assorbiti gli altri, cassa l’impugnata sentenza e rinvia, anche per le spese del giudizio di cassazione, a lla Corte d’appello di Torino, in diversa composizione Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Sezione Prima Civile della Corte Suprema di Cassazione, il giorno 18 settembre 2025.

Il Presidente NOME COGNOME

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

Desideri approfondire l'argomento ed avere una consulenza legale?

Prenota un appuntamento. La consultazione può avvenire in studio a Milano, Pesaro, Benevento, oppure in videoconferenza / conference call e si svolge in tre fasi.

Prima dell'appuntamento: analisi del caso prospettato. Si tratta della fase più delicata, perché dalla esatta comprensione del caso sottoposto dipendono il corretto inquadramento giuridico dello stesso, la ricerca del materiale e la soluzione finale.

Durante l’appuntamento: disponibilità all’ascolto e capacità a tenere distinti i dati essenziali del caso dalle componenti psicologiche ed emozionali.

Al termine dell’appuntamento: ti verranno forniti gli elementi di valutazione necessari e i suggerimenti opportuni al fine di porre in essere azioni consapevoli a seguito di un apprezzamento riflessivo di rischi e vantaggi. Il contenuto della prestazione di consulenza stragiudiziale comprende, difatti, il preciso dovere di informare compiutamente il cliente di ogni rischio di causa. A detto obbligo di informazione, si accompagnano specifici doveri di dissuasione e di sollecitazione.

Il costo della consulenza legale è di € 150,00.