Atti impugnabili: la richiesta di documenti è diniego?

Una società finanziaria, dopo aver acquisito un credito IRPEG, ne chiedeva il rimborso. L’Amministrazione Finanziaria rispondeva con ripetute richieste di integrazione documentale. La Corte di Cassazione ha stabilito che tali richieste, se manifestano la volontà di non procedere al rimborso, non sono meri atti interlocutori ma veri e propri atti impugnabili, in quanto configurano un diniego sostanziale del diritto del contribuente, superando una lettura restrittiva della normativa.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 4 gennaio 2026 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Atti impugnabili: quando la richiesta di documenti del Fisco equivale a un diniego?

La linea di confine tra un atto preparatorio e un vero e proprio diniego da parte dell’Amministrazione Finanziaria può essere sottile, ma le conseguenze per il contribuente sono enormi. Una recente sentenza della Corte di Cassazione ha chiarito che non bisogna fermarsi alla forma dell’atto, ma analizzarne la sostanza. Se una richiesta di integrazione documentale, di fatto, blocca un rimborso, essa rientra a pieno titolo tra gli atti impugnabili, garantendo al cittadino il diritto di difendersi in giudizio.

I Fatti di Causa

Una società finanziaria aveva acquisito un credito d’imposta (IRPEG per l’anno 1996) da un’altra società in amministrazione straordinaria. Dopo aver notificato la cessione del credito, la società finanziaria presentava un’istanza di rimborso. In risposta, l’Amministrazione finanziaria prima richiedeva un’integrazione documentale per verificare l’esistenza del credito, poi, con una seconda comunicazione, ribadiva che la documentazione fornita non era sufficiente, chiedendo ulteriori prove. La società, ritenendo queste comunicazioni un vero e proprio diniego al rimborso, decideva di impugnarle davanti alla Commissione Tributaria Provinciale.

La Decisione dei Giudici di Merito

Sia in primo che in secondo grado, i giudici davano torto alla società. Le commissioni tributarie ritenevano che le comunicazioni dell’ente impositore avessero una natura meramente interlocutoria, non essendo né un diniego esplicito né un silenzio-diniego. Di conseguenza, il ricorso veniva dichiarato inammissibile, poiché gli atti contestati non rientravano, a loro avviso, nell’elenco degli atti impugnabili previsto dall’articolo 19 del D.Lgs. 546/1992.

L’interpretazione estensiva degli atti impugnabili

La Corte di Cassazione ha ribaltato completamente la prospettiva. Gli Ermellini hanno ricordato un principio consolidato: l’elenco degli atti impugnabili contenuto nella legge deve essere interpretato in senso estensivo. Questa interpretazione è necessaria per garantire i principi costituzionali di tutela del contribuente (artt. 24 e 53 Cost.) e di buon andamento della pubblica amministrazione (art. 97 Cost.).

Le motivazioni

Secondo la Suprema Corte, sono autonomamente impugnabili tutti quegli atti che, pur non avendo la forma di un provvedimento autoritativo classico, manifestano in modo chiaro una pretesa impositiva o, come in questo caso, la volontà di negare un diritto. Se un atto, una volta portato a conoscenza del contribuente, è idoneo a incidere sulla sua sfera giuridica, deve essere consentito al contribuente di agire in giudizio per tutelare i propri interessi.

Nel caso specifico, la seconda richiesta di documentazione, notificata dopo una prima integrazione, manifestava chiaramente la volontà dell’Ufficio di non procedere al rimborso richiesto. Andando oltre il nomen iuris (il nome dato all’atto) e il suo contenuto asseritamente interlocutorio, la Corte ha riconosciuto che tali comunicazioni avevano la natura sostanziale di un diniego. Un provvedimento che sospende a tempo indeterminato una procedura di rimborso, di fatto, si traduce in un rifiuto. Di conseguenza, tali comunicazioni sono state considerate a tutti gli effetti atti impugnabili ai sensi dell’art. 19, comma 1, lett. g), del D.Lgs. n. 546/1992.

Le conclusioni

La Corte di Cassazione ha accolto il ricorso della società, cassando la sentenza precedente e rinviando la causa alla Corte di Giustizia Tributaria di secondo grado per un nuovo esame. Questa decisione rafforza un principio fondamentale: la tutela giurisdizionale del contribuente non può essere ostacolata da formalismi. Qualsiasi atto dell’Amministrazione che leda concretamente un diritto del cittadino, manifestando una volontà definita, deve poter essere sottoposto al vaglio di un giudice, indipendentemente dalla sua denominazione formale. Ciò impedisce che richieste di documenti reiterate possano trasformarsi in uno strumento per negare di fatto un rimborso dovuto.

Una richiesta di integrazione documentale da parte dell’Amministrazione finanziaria è sempre un atto non appellabile?
No, non sempre. Secondo la Corte di Cassazione, se la richiesta, specialmente se reiterata, manifesta la volontà di non procedere al rimborso e blocca indefinitamente la procedura, essa assume la natura sostanziale di un diniego e diventa un atto impugnabile.

L’elenco degli atti impugnabili previsto dalla legge (art. 19 d.lgs. 546/1992) è tassativo?
L’elenco è formalmente tassativo, ma la giurisprudenza costante, confermata da questa sentenza, ne impone un’interpretazione estensiva. Ciò significa che sono impugnabili anche atti non espressamente nominati nell’elenco, purché manifestino una pretesa tributaria definita o un diniego di un diritto del contribuente, incidendo sulla sua sfera giuridica.

Cosa succede se un giudice dichiara inammissibile un ricorso ma si pronuncia anche sul merito della questione?
La Corte di Cassazione chiarisce che, quando una pronuncia preliminare sull’ammissibilità del ricorso lo respinge, la successiva decisione sul merito è da considerarsi come mai emessa (tamquam non esset). Pertanto, quella parte della sentenza non ha effetti reali e non necessita di essere impugnata.

Testo del provvedimento

Sentenza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 31033 Anno 2025

Civile Sent. Sez. 5 Num. 31033 Anno 2025

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 27/11/2025

COGNOME–COGNOME RIMBORSO IRPEG 1996.

SENTENZA

sul ricorso iscritto al n. 22074/2023 R.G. proposto da:

RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentante protempore, rappresentata e difesa dagli AVV_NOTAIOti NOME COGNOME, NOME COGNOME e NOME COGNOME in virtù di procura speciale allegata al ricorso,

-ricorrente –

contro

RAGIONE_SOCIALE, in persona del Direttore protempore, domiciliata in Roma, INDIRIZZO, presso l’Avvocatura Generale dello Stato dalla quale è rappresentata e difesa ex lege ,

-controricorrente – avverso la sentenza della Corte di Giustizia Tributaria di secondo grado della Liguria n. 258/2023, depositata il 4 arile 2023;

udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 10 settembre 2025 dal AVV_NOTAIO NOME AVV_NOTAIO; viste le conclusioni del Pubblico Ministero, in persona del sost. proc. genAVV_NOTAIO, che ha chiesto l’accoglimento del ricorso; la ricorrente RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE s.p.a., e l’avvocato dello Stato NOME COGNOMEAVV_NOTAIOCOGNOME per l’RAGIONE_SOCIALE uditi l’AVV_NOTAIO per RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE;

FATTI DI CAUSA

La società RAGIONE_SOCIALE in Amministrazione Straordinaria presentava, in data 26 giugno 1997, la dichiarazione annuale NUMERO_DOCUMENTO, con la quale evidenziava un credito per eccedenza IRPEG per l’anno 1996 di lire 39.114.000, pari ad € 20.200,70, chiedendone il rimborso.

Successivamente, con scrittura privata del 13 gennaio 2015, registrata il 16 gennaio 2015, la RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE acquistava il suddetto credito, notificando l’avvenuta cessione all’Ufficio e presentando successivamente, in data 30 marzo 2017, istanza di rimborso in via amministrativa.

In data 10 aprile 2017 l’RAGIONE_SOCIALE notificava alla società una richiesta di integrazione documentale, atta a verificare la sussistenza del credito.

Successivamente, con messaggio p.e.c. del 19 maggio 2017, l’RAGIONE_SOCIALE comunicava che la documentazione fornita non era ritenuta sufficiente a dimostrare la spettanza del rimborso, per cui richiedeva ulteriore documentazione.

Avverso tali comunicazioni la RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE s.p.a. proponeva ricorso dinanzi alla Commissione Tributaria Provinciale di Genova la quale, con sentenza n. 1435/2017, depositata il 30

novembre 2017, lo dichiarava inammissibile, ritenendo che gli atti impugnati avessero natura meramente interlocutoria, e che quindi non si fosse in presenza di un diniego esplicito e neanche tacito, con compensazione RAGIONE_SOCIALE spese di lite.

Interposto gravame dalla RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE.RAGIONE_SOCIALE., la Corte di Giustizia Tributaria di secondo grado della Liguria, con sentenza n. 258/2023, pronunciata il 16 gennaio 2023 e depositata in segreteria il 4 aprile 2023 , rigettava l’appello, confermando la sentenza di primo grado e compensando le spese di giudizio.

Avverso tale sentenza ha proposto ricorso per cassazione la RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, sulla base di quattro motivi (ricorso notificato il 3 novembre 2023).

L’RAGIONE_SOCIALE resiste con controricorso.

Con decreto del 14 aprile 2025 è stata fissata la discussione del ricorso dinanzi a questa sezione per la pubblica udienza del 10 settembre 2025.

All’udienza suddetta il Pubblico Ministero ha concluso chiedendo l’accoglimento del ricorso.

Sono comparsi i procuratori RAGIONE_SOCIALE parti, che hanno concluso come da verbale in atti.

La Corte si è riservata per la decisione.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Il ricorso in esame, come si è detto, è affidato a quattro motivi.

1.1. Con il primo motivo la RAGIONE_SOCIALE deduce violazione e falsa applicazione degli artt. 19 e 21 del d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 546 , nonché dell’art. 38 del d.P.R. 29 settembre 1973 n. 602, in relazione all’art. 360, primo comma, n. 3), c.p.c.

Rileva, in particolare, che il Giudice regionale avrebbe violato e falsamente applicato le norme coinvolte, confermando la pronuncia di primo grado di inammissibilità del ricorso, perché l’atto impugnato non aveva natura meramente interlocutoria, ma di vero e proprio diniego, come tale impugnabile avanti il Giudice tributario.

1.2. Con il secondo motivo si deduce violazione e falsa applicazione degli artt. 2935, 2938 e 2946 c.c., dell’art. 112 c.p.c., dell’art. 2 , comma 58, della l. 24 dicembre 2003, n. 350, nonché degli artt. 38 del d.P.R. n. 602/1973 e 21 del d.lgs. n. 546/1992, in relazione all’articolo 360, primo comma, n. 3), c.p.c.

Sostiene la ricorrente che il Giudice regionale avrebbe violato e falsamente applicato le norme e i principi secondo i quali l’esposizione e richiesta di rimborso in seno alla dichiarazione annuale costituisce già istanza di rimborso.

1.3. Con il terzo motivo di ricorso viene eccepita violazione e falsa applicazione dell’art. 36 -bis , comma 1, del d.P.R. 29 settembre 1973, n. 600, dell’art. 42 -bis del d.P.R. n. 602/1973, dell’art. 43 del d.P.R. n. 600/1973, nonché degli artt. 8 e 10 della l. 27 luglio 2000, n. 212 e dell’art. 2220 c.c., in relazione all’articolo 360, primo comma, n. 3) c.p.c.

Rileva, in particolare, la ricorrente che il Giudice regionale aveva violato le norme coinvolte che, nella fattispecie, comminerebbero la decadenza dell’Ufficio dal potere di negare il diritto di rimborso, e la cui applicazione si impone in ragione dei principi costituzionali e del diritto unionale, richiedendo, altresì, di sollevare questione di legittimità costituzionale dell’art. 43 d.P.R. n. 600/1973, coma interpretato dal le

pronunce RAGIONE_SOCIALE SS.UU. di questa Corte n. 21765 e 21766 del 2021, per violazione degli artt. 3, 24, 53, 97 Cost., nonché dell’art. 117, primo comma, Cost., in riferimento all’Art. 6 della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo, oltre che dei principi di proporzionalità e ragionevolezza, ovvero che fosse sollevata questione pregiudiziale dinanzi alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea in ordine alla violazione del principio di proporzionalità dei termini di accertamento.

1.4. Con il quarto motivo, infine, la ricorrente lamenta v iolazione e falsa applicazione dell’art. 2697 c.c., dell’art. 115 c.p.c., degli artt. 14, 15, 24, 25, 26, 45, 87 e ss. del d.P.R. n. 602/1973, nonché dell’art. 38 -bis del d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 633, dell’art. 28 -ter del d .P.R. n. 602/1973, dell’art. 23 del d. lgs. 18 dicembre 1997, n. 472 e dell’art. 56 legge fall. (ora in termini art. 155 c.c.i.i. ), in relazione all’articolo 360, primo comma, n. 3) c.p.c.

Sostiene che il Giudice regionale avrebbe violato le norme e i principi in tema di prova della pretesa tributaria fatta valere dall’Amministrazione , con riferimento all’esistenza di ‘carichi pendenti’ da eccepire in compensazione, senza fornire la prova dell’esistenza dei titoli in base ai quali far valere il proprio credito.

Così delineati i motivi di ricorso, la Corte osserva quanto segue.

2.1. Il primo motivo è fondato.

La RAGIONE_SOCIALE impugna due provvedimenti dell’Amministrazione finanziaria : il primo, notificato il 10 aprile 2017, con il quale vengono richieste integrazioni documentali al credito del quale si chiede il rimborso (credito IRPEG 1996

acquistato dalla procedura di amministrazione straordinaria della RAGIONE_SOCIALE), e viene comunque specificato che il rimborso non poteva avere luogo, sia perché la domanda era stata presentata oltre il termine di prescrizione decennale, e risultavano a carico della cedente somme iscritte a ruolo; il secondo, notificato il 19 maggio 2017, con il quale viene richiesta ancora documentazione comprovante il credito.

Orbene, è noto che, in tema di contenzioso tributario, l’elencazione degli ‘atti impugnabili’, contenuta nel d.lgs. n. 546 del 1992, art. 19, pur dovendosi considerare tassativa, va interpretata in senso estensivo, sia in ossequio alle norme costituzionali di tutela del contribuente (art. 24 e 53 Cost.) e di buon andamento della p.A. (art. 97 Cost.), che in conseguenza dell’allargamento della giurisdizione tributaria operato con la l. 28 dicembre 2001, n. 448. Ciò comporta la facoltà di ricorrere al giud ice tributario avverso tutti gli atti adottati dall’ente impositore che, con l’esplicitazione RAGIONE_SOCIALE concrete ragioni, fattuali e giuridiche, che la sorreggono, porti comunque a conoscenza del contribuente una ben individuata pretesa tributaria, senza necessità di attendere che la stessa, ove non sia raggiunto lo scopo dello spontaneo adempimento cui è natura/iter preordinato, si vesta della forma autoritativa di uno degli atti dichiarati espressamente impugnabili dal citato d.lgs. n. 546 del 1992, art. 19. Infatti già al momento della ricezione della notizia sorge in capo al contribuente l’interesse, ex art. 100 c.p.c., a chiarire, con pronuncia idonea ad acquisire effetti non più modificabili, la sua posizione in ordine alla stessa e quindi ad invocare una tutela giurisdizionale che assicuri il controllo della legittimità sostanziale della pretesa impositiva
e/o dei connessi accessori vantati dall’ente pubblico ( cfr. Cass. 11 febbraio 2021, n. 3466; Cass. 20 gennaio 2023, n. 1797).

Da ciò consegue quindi, innanzitutto, che l’elencazione degli atti impugnabili contenuta nell’art. 19 del d.lgs. n. 546/1992 deve essere interpretata in senso estensivo, sia in ossequio alle norme costituzionali di tutela del contribuente e di buon andamento della pubblica amministrazione, sia in conseguenza dell’allargamento della giurisdizione tributaria operat a ex lege (l. n. 448/2001) e anche in ragione dei principi in tema di ragionevole durata del processo; in secondo luogo, sono autonomamente impugnabili tutti quegli atti che si esplicitano in una chiara manifestazione di potestà impositiva – seppur non necessariamente tradotta in uno dei provvedimenti autoritativi nominati dall’art. 19 del d.lgs. n. 546/1992 -ovvero una volontà di diniego del rimborso, e che, una volta portati a conoscenza del contribuente, fanno insorgere in questi l’interesse ad agire ex art. 100 c.p.c. giusta la loro idoneità ad incidere irreversibilmente sulla sua propria sfera giuridica.
Nel caso di specie, è indubbio che – specialmente con la comunicazione notificata il 19 maggio 2017, e con l’ulteriore richiesta di documentazione comprovante il credito dopo la precedente richiesta notificata il 10 aprile 2017 -l’Ufficio abbia chiaramente, e in ogni caso, manifestato la volontà di non procedere al rimborso richiesto, ragion per cui, al di là del nomen iuris e del contenuto asseritamente interlocutorio, tali comunicazioni hanno natura sostanziale di diniego, e come tali sicuramente impugnabili ex art. 19, comma 1, lett. g), d.lgs. n. 546/1992.
A tal proposito, è stato affermato che «il provvedimento di sospensione del procedimento instaurato con l’istanza di rimborso, così qualificato dall’amministrazione finanziaria, va equiparato al rigetto dell’istanza ed è direttamente impugnabile dal contribuente, se implica il rifiuto di procedere all’accertamento del credito e lo differisce indefinitamente» (Cass. 20 novembre 2023, n. 32113).

Nella fattispecie in esame, è indubbio che l’Amministrazione abbia comunque sospeso la valutazione sull’istanza di rigetto, e tale sospensione non può che essere equiparata al diniego, in quanto, in pratica, si sostanzia in un rifiuto di procedere al pagamento del credito asseritamente vantato dal contribuente.

Il ricorso originariamente proposto dalla RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, quindi, deve ritenersi ammissibile.

2.2. Gli altri motivi devono ritenersi assorbiti.

In particolare, per quel che riguarda la questione relativa alla prescrizione e decadenza dal diritto al rimborso rilevata dalla Corte regionale, deve rilevarsi che, quando una pronunzia contenga decisioni di natura preliminare, sulla stessa ammissibilità del ricorso, la successiva decisione di merito è tamquam non esset . Sicché, la pronunzia della Corte di Giustizia Tributaria di secondo grado – che dopo avere confermato la non impugnabilità degli atti impugnati, ha anche affermato la decadenza/prescrizione della pretesa di rimborso, la possibilità, per l’Amministrazion e, di contestare il credito indicato nella dichiarazione annuale del contribuente anche oltre gli ordinari termini di accertamento, e la possibilità di subordinare il rimborso all’assolvimento dei carichi tributari della società
cedente RAGIONE_SOCIALE – è una pronunzia che non ha reali effetti, di cui non si imponeva l’impugnazione.

Da ciò deriva, inoltre, l ‘assorbimento degli altri motivi di ricorso, che dovranno essere riesaminati in sede di rinvio, all’esito della ritenuta ammissibilità del ricorso in primo grado.

La sentenza impugnata deve quindi essere cassata, con rinvio, per nuovo giudizio, alla Corte di Giustizia Tributaria di secondo grado della Liguria, in diversa composizione, la quale provvederà anche alla regolamentazione RAGIONE_SOCIALE spese del giudizio di legittimità.

P.Q.M.

La Corte accoglie il primo motivo di ricorso, e dichiara assorbiti gli altri motivi.

Cassa la sentenza impugnata e rinvia, per nuovo giudizio, alla Corte di Giustizia Tributaria di secondo grado della Liguria, in diversa composizione, anche per la regolamentazione RAGIONE_SOCIALE spese del giudizio di legittimità.

Così deciso in Roma, il 10 settembre 2025.

Il Consigliere est. Il Presidente

(AVV_NOTAIO. NOME COGNOME) (AVV_NOTAIO. NOME COGNOME)

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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