Assimilazione rifiuti speciali: la Cassazione decide

La Corte di Cassazione, con l’ordinanza 4423/2023, ha accolto il ricorso di tre società contro un Comune, stabilendo un principio fondamentale in materia di tassa sui rifiuti (TARSU). La Corte ha chiarito che l’assimilazione dei rifiuti speciali a quelli urbani, decisa da un regolamento comunale, è illegittima se si basa solo su un criterio qualitativo (la tipologia di rifiuto) e non prevede anche un limite quantitativo. Di conseguenza, il regolamento deve essere disapplicato dal giudice. La causa è stata rinviata alla corte territoriale per una nuova valutazione basata su questo principio, applicando la disciplina precedente che prevede l’esenzione dalla tassa per le sole superfici dove si producono esclusivamente rifiuti speciali non assimilati.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 16 febbraio 2026 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Assimilazione Rifiuti Speciali: Quando il Regolamento Comunale è Illegittimo

La gestione della tassa sui rifiuti è un tema complesso che vede spesso contrapposti Comuni e imprese. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha gettato nuova luce su un aspetto cruciale: l’assimilazione rifiuti speciali a quelli urbani. Questa decisione stabilisce che i regolamenti comunali, per essere validi, devono rispettare precisi criteri, non solo qualitativi ma anche quantitativi. Vediamo nel dettaglio cosa ha stabilito la Corte e quali sono le conseguenze pratiche per le aziende.

I Fatti del Caso: La Controversia tra Imprese e Comune

Tre società hanno ricevuto ingiunzioni di pagamento per la TARSU relativa all’anno 2012. Le aziende contestavano la legittimità della tassa, sostenendo che il regolamento del Comune fosse illegittimo. In particolare, il regolamento assimilava i rifiuti speciali prodotti dalle loro attività a quelli urbani, rendendoli tassabili, ma lo faceva basandosi unicamente sulla tipologia del rifiuto (criterio qualitativo), senza specificare una soglia massima di produzione (criterio quantitativo) oltre la quale l’assimilazione non sarebbe più stata possibile.

La Commissione Tributaria Provinciale aveva dato ragione alle società, annullando le ingiunzioni. Tuttavia, la Commissione Tributaria Regionale aveva ribaltato la decisione, accogliendo l’appello del Comune. La questione è quindi giunta dinanzi alla Corte di Cassazione.

La Decisione della Corte e l’Importanza dell’Assimilazione Rifiuti Speciali

La Corte di Cassazione ha accolto il ricorso delle società, cassando la sentenza d’appello e rinviando la causa a un nuovo giudizio. Il punto centrale della decisione è che un regolamento comunale che prevede l’assimilazione dei rifiuti speciali a quelli urbani è illegittimo se si limita a un criterio puramente qualitativo.

Il Principio del Doppio Criterio: Qualità e Quantità

I giudici hanno affermato che, ai sensi della normativa vigente (in particolare il D.Lgs. 22/1997), i Comuni hanno la facoltà di assimilare i rifiuti speciali, ma devono farlo stabilendo criteri sia qualitativi (basati sulla tipologia e composizione merceologica) sia quantitativi. Il criterio quantitativo è essenziale perché il servizio pubblico di raccolta è dimensionato per gestire quantità tipiche dei rifiuti urbani. Assimilare senza limiti quantitativi rifiuti prodotti da attività economiche potrebbe sovraccaricare il servizio pubblico, rendendo l’assimilazione stessa irragionevole e, quindi, illegittima.

Le Motivazioni della Cassazione

La Corte ha ricostruito il quadro normativo, sottolineando come, a partire dal 1997, il legislatore abbia attribuito ai Comuni il potere di assimilare i rifiuti derivanti da attività economiche. Tale potere, però, non è incondizionato. L’assimilazione è legittima solo se il regolamento comunale stabilisce una soglia quantitativa entro la quale è plausibile che lo smaltimento possa essere gestito dal servizio pubblico.

La Disapplicazione del Regolamento Comunale

Quando, come nel caso di specie, il regolamento manca del criterio quantitativo, esso è illegittimo. Il giudice tributario ha il potere e il dovere di disapplicare tale regolamento. La disapplicazione non annulla l’atto, ma semplicemente lo rende inefficace per il caso specifico in esame.

Le Conseguenze Pratiche: Cosa Succede Dopo la Disapplicazione

Disapplicato il regolamento, non significa che l’azienda sia automaticamente esente da ogni tributo. La Corte ha chiarito che si ritorna alla disciplina prevista dall’art. 62, comma 3, del D.Lgs. 507/1993. Secondo questa norma, non si tiene conto, ai fini del calcolo della superficie tassabile, di quella parte di essa dove si formano, in via esclusiva, rifiuti speciali non assimilati (o non legittimamente assimilati). Spetta però al contribuente l’onere di dimostrare quali superfici della propria attività siano dedicate esclusivamente alla produzione di tali rifiuti speciali.

Le Conclusioni: Implicazioni per Aziende e Comuni

Questa ordinanza rappresenta un importante punto fermo. Per le aziende, significa avere uno strumento in più per contestare richieste di pagamento basate su regolamenti incompleti. È fondamentale, tuttavia, essere in grado di provare quali aree produttive generano esclusivamente rifiuti speciali per poter beneficiare dell’esenzione. Per i Comuni, la decisione è un monito a redigere regolamenti sull’assimilazione rifiuti speciali in modo completo e conforme alla legge, includendo sempre sia il criterio qualitativo sia quello quantitativo, per evitare contenziosi e la disapplicazione dei propri atti.

Un Comune può assimilare i rifiuti speciali a quelli urbani solo in base alla loro tipologia (criterio qualitativo)?
No. Secondo la Corte di Cassazione, il regolamento comunale è illegittimo se prevede l’assimilazione sulla base del solo criterio qualitativo. È indispensabile che venga fissato anche un criterio quantitativo, ovvero una soglia massima di produzione oltre la quale il rifiuto speciale non può essere considerato urbano.

Cosa succede se un giudice ritiene illegittimo il regolamento comunale sulla tassa rifiuti?
Il giudice deve disapplicare il regolamento. Questo significa che, per il caso specifico in esame, il regolamento non produce effetti. La controversia viene quindi decisa applicando la normativa di rango superiore o quella precedente che disciplina la materia, come l’art. 62 del D.Lgs. n. 507/1993.

Se il regolamento comunale sull’assimilazione è illegittimo, un’azienda non deve più pagare la tassa rifiuti?
Non necessariamente. La disapplicazione del regolamento non comporta un’esenzione totale automatica. La tassa rimane dovuta, ma non si tiene conto, nel calcolo, delle superfici dove si producono esclusivamente rifiuti speciali non assimilati. L’azienda ha però l’onere di provare quali sono queste aree e la loro estensione.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 4423 Anno 2023

Civile Ord. Sez. 5 Num. 4423 Anno 2023

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 13/02/2023

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 33465/2019 R.G. proposto da: RAGIONE_SOCIALE, RAGIONE_SOCIALE, RAGIONE_SOCIALE, domiciliato ex lege in ROMA, INDIRIZZO presso la CANCELLERIA della CORTE di CASSAZIONE, rappresentato e difeso dagli avvocati COGNOME NOME (CODICE_FISCALE), COGNOME NOME NOMECODICE_FISCALE)

-ricorrente-

contro

RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliato in INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE) che lo rappresenta e difende unitamente all’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE)

avverso SENTENZA di COMM.TRIB.REG.SEZ.DIST. BRESCIA n. 2334/2019 depositata il 27/05/2019.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 02/02/2023 dal Consigliere NOME COGNOME.

Premesso che:

1. con la sentenza in epigrafe, la CTR del Lombardia ha accolto l’appello del Comune di Calvenzano avverso la decisione della CTP di Bergamo con cui erano state annullate le tre ingiunzioni di pagamento della Tarsu per l’anno 2012 emesse nei confronti della RAGIONE_SOCIALE, della RAGIONE_SOCIALE e della RAGIONE_SOCIALE, in relazione alla produzione di rifiuti speciali assimilati, con regolamento comunale, ai rifiuti urbani;

2. in particolare la CTP aveva annullato le ingiunzioni dichiarando il regolamento comunale di assimilazione illegittimo perché privo dei parametri quantitativi di assimilazione. La CTR ha ribaltato la decisione sul richiamo alla ordinanza di questa Corte n. 17268/2017 (‘la fattispecie che ci occupa va risolta alla luce della ordinanza della Suprema Corte di Cassazione Sezione Tributaria n.17268/2017 … nella quale viene chiarito che, per effetto dell’art.17, comma 3, della l. n.128 del 1998, è venuta meno l’assimilazione automatica ai rifiuti urbani di quelli provenienti dalle attività artigianali, commerciali e di servizi, aventi una composizione merceologica analoga a quella urbana, con piena operatività della normativa contenuta nel d.lgs. 22/1997 che, in particolare con disposto ex art. 21, comma 2, lett. g), attribuisce ai Comuni la facoltà di assimilare o meno ai rifiuti urbani quelli derivanti dalle attività economiche, stabilendo che, a partire dall’annualità d’imposta 1997, assumono decisivo rilievo le indicazioni proprie dei regolamenti comunali circa l’assimilazione
dei rifiuti provenienti dalle attività economiche ai rifiuti urbani’);

avverso la sentenza della CTR ricorrono le tre società. Il Comune resiste con controricorso;

le contribuenti hanno depositato ‘note di udienza’ in data 23 gennaio 2023. Il Comune si è opposto deducendo trattarsi di note contenenti un indebito allargamento del thema decidendum in quanto facenti riferimento alle modifiche apportate in tema di qualificazione dei rifiuti urbani e speciali e in tema di smaltimento dei rifiuti speciali, al d.lgs. 1512/2006 dal d.lgs. 116 del 2020 (non menzionato nel ricorso);

considerato che:

con il primo motivo di ricorso viene lamentata la violazione dell’art.21, comma 2 lett.g) del d.lgs.22/1997 per avere la CTR ritenuto valido il regolamento del Comune malgrado non indicasse i limiti quantitativi di assimilazione tra i rifiuti speciali (quai quelli prodotti dalle ricorrenti) e i rifiuti urbani;

con il secondo motivo di ricorso vengono lamentati ‘omesso esame circa un fatto decisivo per la controversia e violazione degli art.67 del d.lgs. 507/93’ per avere la CTR ritenuto il regolamento comunale di assimilazione dei rifiuti ‘un titolo per la riscossione della tassa nei confronti dei soggetti che producono rifiuti nel territorio comunale a prescindere dall’affidamento da parte del contribuente a terzi per lo smaltimento’ e ciò omettendo di ‘esaminare le circostanze riguardanti l’affidamento per intero da parte dei contribuenti a terzi’;
i due motivi di ricorso possono essere esaminati in modo congiunto e sono fondati. Non ha alcuna incidenza la sopravvenienza normativa citata nelle ‘note di udienza’ dei ricorrenti in data 23 gennaio 2023, alla luce del fatto, assorbente, rispetto ad ogni considerazione sulla fondatezza delle tesi che da tale sopravvenienza normativa i ricorrenti pretendono di tratte, che si tratta di norma entrata in vigore il 26 settembre 2020 e, per

quanto riguarda la nuova distinzione tra rifiuti urbani e speciali, destinata ad operare dal 1 gennaio 2021 (v. art.6, d.lgs. 116/2000) e quindi di norma inapplicabile al caso di specie ratione temporis. Le ragioni della fondatezza dei due motivi di ricorso sono altre e, precisamente, quelle che seguono.

3.1. La TARSU è stata introdotta dal d.lgs. n.507 del 1993. E’ stata sostituita dalla TIA 1 (tariffa di igiene ambientale), introdotta dall’art. 49 del d.lgs. n. 22 del 1997 (Decreto Ronchi), la quale è stata a sua volta sostituta dalla TIA 2 (tariffa integrata ambientale), di cui all’art. 238 del d.lgs. n. 152 del 2006 (Codice dell’Ambiente). Peraltro l’art.238 del d.lgs. n. 152 del 2006 ha poi previsto, al comma 1, che “La tariffa di cui all’articolo 49 del decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22, è soppressa a decorrere dall’entrata in vigore del presente articolo, salvo quanto previsto dal comma 11”, il quale recita che “Sino alla emanazione del regolamento di cui al comma 6 e fino al compimento degli adempimenti per l’applicazione della tariffa continuano ad applicarsi le discipline regolamentari vigenti.” Poiché tale regolamento ministeriale non è stato adottato (entro il prorogato termine del 30 giugno 2010), sono rimaste in vigore, ed applicate dai Comuni nei rispettivi territori sia la TARSU che la TIA 1, prevista dal d.lgs. n. 22 del 1997, alla quale, per effetto dei commi 183 e 184 della l. n. 296 del 2006 (Finanziaria 2007), sono stati estesi i criteri di determinazione della TARSU. L’art. 5, comma 2 quater, del d.l. n. 208 del 2008, conv. dalla I. n. 13 del 2009, ha infine disposto che, “Ove il regolamento di cui al comma 6 dell’articolo 238 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, non sia adottato dal Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare (entro il 30 giugno 2010), i comuni che intendano adottare la tariffa integrata ambientale (TIA) possono farlo ai sensi delle disposizioni legislative e regolamentari vigenti.” Dunque, inutilmente decorso il termine del 30 giugno 2010, è stata prevista la facoltà per gli enti locali di
adottare delibere di passaggio dalla TARSU alla TIA 2, con effetto dal 10 gennaio 2011.

3.2. Così ricostruito il quadro normativo di riferimento, quanto alle diverse tipologie di rifiuti oggetto di tassazione, questa Corte ha già statuito che per effetto dell’art. 17, comma 3, della legge 24 aprile 1998 n. 128, che ha abrogato l’art. 39 della legge 26 febbraio 1994 n. 146, è venuta meno l’assimilazione “ope legis” ai rifiuti urbani di quelli provenienti dalle attività artigianali, commerciali e di servizi, purché aventi una composizione merceologica analoga a quella urbana, secondo i dettagli tecnici contenuti nella deliberazione CIPE del 27 luglio 1984, con la conseguenza che è divenuto pienamente operante l’art. 21, comma 2, lett. g), del d.lgs. 5 febbraio 1997, n. 22, che ha attribuito ai Comuni la facoltà di assimilare o meno ai rifiuti urbani quelli derivanti dalle attività economiche. Con riferimento alle annualità di imposta dal 1997 in poi, assumono quindi decisivo rilievo le indicazioni dei regolamenti comunali circa l’assimilazione dei rifiuti provenienti dalle attività economiche ai rifiuti urbani ordinari (Vedi Cass. n. 21342 del 2008; Cass n. 14816 del 2010 e Cass. n. 22223 del 2016; Cass. 18988/2019), in quanto con l’entrata in vigore del d.lgs. n. 22 del 1997 è stato restituito ai Comuni (cfr. Cass. n. 18303 e n. 18382 del 2004) il potere di assimilare ai rifiuti urbani ordinari alcune categorie di rifiuti speciali, fra cui quelli prodotti da ditte commerciali, anche “per qualità e quantità” (art. 21, comma 2, lett. g). Il d.lgs. n. 22 del 1997, emanato in attuazione delle Direttive 91/156/CEE sui rifiuti, 91/689/CEE sui rifiuti pericolosi e 94/62/CE sugli imballaggi e sui rifiuti di imballaggio, ha previsto, nel Titolo I (“Gestione dei rifiuti”), che: a) la gestione dei rifiuti costituisce attività di pubblico interesse ed è disciplinata al fine di assicurare un’elevata protezione dell’ambiente e controlli efficaci; i rifiuti devono essere recuperati o smaltiti senza pericolo per la salute dell’uomo e senza usare procedimenti o metodi che potrebbero recare pregiudizio
all’ambiente (art. 2, commi 1 e 2); b) le autorità competenti favoriscono il recupero dei rifiuti, nelle varie forme previste (reimpiego, riciclaggio, ecc.), allo scopo di ridurre lo smaltimento dei rifiuti, che costituisce la fase residuale della “gestione” degli stessi, la quale comprende le operazioni di raccolta, trasporto, recupero e smaltimento (artt. 4 e 5 e art. 6, comma 1, lett. d); c) sono rifiuti “urbani”, tra l’altro, quelli non pericolosi provenienti da locali e luoghi adibiti ad usi diversi da quello di civile abitazione, assimilati ai rifiuti urbani per qualità e quantità, ai sensi dell’art. 21, comma 2, lett. g), mentre sono rifiuti “speciali”, tra l’altro, quelli “da attività commerciali” (art. 7, comma 2, lett. b e comma 3, lett. e); d) i comuni “effettuano la gestione dei rifiuti urbani e dei rifiuti assimilati avviati allo smaltimento in regime di privativa”; con appositi regolamenti stabiliscono, fra l’altro, “le disposizioni necessarie a ottimizzare le forme di conferimento, raccolta e trasporto dei rifiuti primari di imballaggio”, nonché “l’assimilazione per qualità e quantità dei rifiuti speciali non pericolosi ai rifiuti urbani ai fini della raccolta e dello smaltimento”; la privativa suddetta “non si applica (….) alle attività di recupero dei rifiuti assimilati” (dal 1 gennaio 2003, “alle attività di recupero dei rifiuti urbani o assimilati”, ai sensi della L. n. 179 del 2002, art. 23) (art. 21, comma 1, comma 2, lett. e) e g) e comma 7).
3.3. Dalla lettura organica di tali disposizioni si evince che costituisce regola generale quella secondo cui la privativa comunale opera sempre in presenza di rifiuti urbani e assimilati.

3.4. L’art. 62, comma 3 del d.lgs. 507/1993 prevede la riduzione della superficie tassabile per il solo caso di produzione di rifiuti speciali (non assimilabili o non assimilati).

3.5. Ai fini dell’assimilazione dei rifiuti speciali non pericolosi ai rifiuti urbani, occorre che i Comuni indichino un criterio qualitativo e quindi la tipologia del rifiuto assimilabile in base ad una delle tipologie di cui alla deliberazione CIPE del 27 luglio 1984 e un

criterio quantitativo ossia una soglia entro la quale è almeno astrattamente possibile uno smaltimento degli stessi ad opera del servizio pubblico di raccolta.

3.6. Ove, come nel caso di specie, il regolamento comunale preveda l’assimilazione del rifiuto sulla base del solo criterio qualitativo e non anche di quello quantitativo, il regolamento è illegittimo e va disapplicato.

Su questo la Corte si è già pronunciata più volta (vedasi Cass. Sez. 5, n. 30719 del 2011; Cass. Sez. 5 n. 9631 del 2012; Cass. Sez. 6 -5, n. 18018 del 2013 nonché Cass. 11035/2019, con la quale è stata anche dissolta l’apparenza di contrasto segnato da Cass. Sez 5 n. 9214 del 2018, secondo cui, ai sensi degli artt. 7, 10 e 21 del d.lgs. n. 22 del 1997, sono soggetti a tassazione i rifiuti speciali non pericolosi, se assimilati ai rifiuti solidi urbani da una delibera comunale, e ciò anche nell’ipotesi in cui la stessa non ne individui le caratteristiche quantitative e qualitative, spettando al contribuente solo una riduzione tariffaria in base a criteri di proporzionalità, nel caso in cui dimostri una riduzione della superficie tassabile ovvero che i rifiuti speciali siano avviati a recupero direttamente dal produttore, purché il servizio pubblico di raccolta e smaltimento sia istituito e sussista la possibilità per l’istante di avvalersene).
La Corte ha concluso che nell’ipotesi in cui l’assimilazione non sia stata legittimamente disposta dall’ente locale, per violazione del criterio qualitativo, o anche per l’omessa previsione dell’ulteriore criterio quantitativo, previa disapplicazione della delibera comunale illegittima per contrasto con l’art. 21, comma 2, lett. g), del d.lgs. n. 22 del 1997, dovrà trovare applicazione solo la pregressa disciplina che in tema di rifiuti speciali prevedeva all’art. 62, comma 3, del d.lgs. n. 507 del 1993 la possibilità di una esenzione o riduzione delle superfici tassabili.
3.7. Nel caso di specie la CTR ha errato nel non confermare la

decisione di primo grado con cui era stato disapplicato il regolamento comunale privo di limiti quantitativi di assimilazione.

3.8. Disapplicata la delibera, l’esercizio illegittimo del potere di assimilazione è equiparato al mancato esercizio del potere di assimilazione dei rifiuti speciali ai rifiuti solidi urbani da parte del Comune, rispetto al quale è già stato affermato da questa Corte che esso “non comporta che detti rifiuti siano, di per sé, esenti dalla tassa, in quanto essi sono soggetti alla disciplina stabilita per i rifiuti speciali dall’art. 62, comma 3, del d.lgs. n. 507 del 1993 (applicabile ratione temporis), che rapporta la stessa alle superfici dei locali occupati o detenuti, con la sola esclusione della parte della superficie in cui, per struttura e destinazione, si formano esclusivamente i rifiuti speciali non assimilati’ (Cass. Sez. 5, n. 1975/2018).
3.9. L’art. 62, comma 3, del d.lgs. n. 507 del 1993 prevede che “nella determinazione della superficie tassabile non si tiene conto di quella parte di essa ove per specifiche caratteristiche strutturali e per destinazione si formano, di regola, rifiuti speciali, tossici o nocivi, allo smaltimento dei quali sono tenuti a provvedere a proprie spese i produttori stessi in base alle norme vigenti. Ai fini della determinazione della predetta superficie non tassabile il Comune può individuare nel regolamento categorie di attività produttive di rifiuti speciali tossici o nocivi alle quali applicare una percentuale di riduzione rispetto alla intera superficie su cui l’attività viene svolta”.
3.10. L’esonero da tassazione previsto dal citato art. 62, comma 3, per le superfici di formazione di rifiuti speciali smaltiti in proprio integra comunque un’eccezione i cui presupposti spetta al contribuente allegare e provare (Cass. Sez. 6 -5, ordinanza n.17622 del 05/09/2016; Cass. 9 marzo 2004, n. 4766; Cass. 14 gennaio 2011, n. 775; Cass. 31 luglio 2015, n. 16235).

3.11. Va infine ricordato che ‘In tema di TARSU, i rifiuti degli

imballaggi terziari non possono essere assimilati dai Comuni a quelli urbani perché sono oggetto di un regime speciale fondato sul divieto di immissione nel normale circuito di raccolta dei rifiuti urbani, sicché, essendo previsto per gli imballaggi secondari l’esonero dalla privativa comunale ove sia provato l’avviamento a recupero (art. 21, comma 7, del d.lgs. n. 22 del 1997, applicabile “ratione temporis”), l’operatore economico ha l’onere di dimostrare il conferimento degli stessi ai soggetti autorizzati giovandosi, in tal caso, non già della riduzione della superfice tassabile, prevista dall’art. 62, comma 3, del d.lgs. n. 507 del 1993, per il solo caso di produzione di rifiuti speciali, bensì del diritto alla riduzione tariffaria determinata in concreto, a consuntivo, in base a criteri di proporzionalità rispetto alla quantità effettivamente avviata al recupero (Cass. Sez.5 -,s sentenza. 703 del 15/01/2019).
4. in conclusione i due motivi del ricorso vanno accolti, la sentenza impugnata deve essere cassata e la causa deve essere rinviata alla corte territoriale, in diversa composizione, per rideterminazione, secondo i principi di cui ai punti 3.1 -3.10, dei tributi dovuti nonché per le spese;

PQM

la Corte accoglie i motivi del ricorso, cassa la sentenza impugnata e rinvia, anche per le spese, alla corte di giustizia tributaria di secondo grado della Lombardia, in diversa composizione.

Così deciso in Roma il 2 febbraio 2023, mediante modalità da

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