Area Fabbricabile ICI: quando scatta l'imposta

La Corte di Cassazione, con l’ordinanza n. 23757/2024, ha stabilito che un’area è da considerarsi fabbricabile ai fini ICI dal momento dell’adozione del piano regolatore generale, indipendentemente dall’approvazione o da strumenti attuativi. I vincoli urbanistici non escludono la tassabilità, ma incidono sulla determinazione del valore. La Corte ha inoltre confermato la validità della motivazione dell’avviso di accertamento che rinvia a documenti esterni specifici, anche se non allegati, purché conoscibili dal contribuente.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 15 dicembre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Area Fabbricabile ICI: Tassabilità dall’Adozione del PRG e Validità della Motivazione ‘per Relationem’

La Corte di Cassazione, con una recente ordinanza, torna a fare chiarezza su due temi cruciali in materia di imposte immobiliari: la definizione di area fabbricabile ICI e i requisiti di validità della motivazione di un avviso di accertamento. La decisione sottolinea che la qualifica di ‘fabbricabile’ scatta con la semplice adozione del piano regolatore e che il rinvio a documenti esterni, se ben identificati, non invalida l’atto impositivo. Analizziamo i dettagli di questa importante pronuncia.

I Fatti di Causa

Una società immobiliare si vedeva recapitare un avviso di accertamento ICI relativo all’anno 2011 per un importo di oltre 34.000 euro. L’atto riguardava otto unità immobiliari che il Comune considerava aree fabbricabili. La società impugnava l’avviso e la Corte di giustizia tributaria di secondo grado le dava ragione, annullando la pretesa del Comune. Secondo i giudici d’appello, l’avviso era nullo per difetto di motivazione, poiché non indicava elementi essenziali come l’indice di edificabilità, la volumetria e il valore di mercato di immobili simili. Inoltre, la Corte regionale riteneva che le aree in questione fossero prive di effettiva potenzialità edificatoria, come confermato da un certificato di destinazione urbanistica.

Contro questa decisione, il Comune proponeva ricorso per Cassazione, basandosi su due motivi principali: la violazione delle norme sulla motivazione degli atti tributari e l’errata interpretazione del concetto di area fabbricabile ai fini fiscali.

La Nozione di Area Fabbricabile ICI ai Fini Fiscali

Il cuore della questione giuridica risiede nella corretta interpretazione di quando un terreno possa essere legalmente classificato come area fabbricabile ICI. La Corte di Cassazione ha ribadito il suo consolidato orientamento, basato sull’interpretazione autentica fornita dal legislatore.

Secondo la Suprema Corte, l’edificabilità di un’area, ai fini dell’applicazione dell’ICI (e delle altre imposte immobiliari), deve essere desunta dalla qualificazione attribuita all’area stessa nel piano regolatore generale adottato dal Comune. Questo significa che la tassabilità non è subordinata né all’approvazione del piano da parte della Regione, né all’adozione di strumenti urbanistici attuativi. L’inizio del procedimento di trasformazione urbanistica è sufficiente a far lievitare il valore venale dell’immobile, giustificando così l’imposizione fiscale basata su tale valore.

I giudici hanno chiarito che eventuali vincoli (come la destinazione a servizi pubblici, verde o fasce di rispetto stradale) non escludono l’oggettivo carattere edificabile dell’area. Tali limiti, infatti, incidono sulla determinazione del valore venale e, di conseguenza, sulla base imponibile, ma non sottraggono il terreno al regime tributario delle aree edificabili. Solo un divieto assoluto di edificazione (ad esempio per aree situate interamente in fasce di rispetto fluviale o ferroviario) può escludere la tassabilità.

La Validità della Motivazione dell’Avviso di Accertamento

Il secondo punto affrontato dalla Corte riguarda la validità dell’avviso di accertamento, che il giudice di secondo grado aveva ritenuto nullo per carenza di motivazione. L’avviso del Comune, infatti, non conteneva al suo interno tutti i dettagli del calcolo, ma operava un rinvio esplicito a una nota tecnica esterna, identificata con data e numero di protocollo, che conteneva tutti i parametri utilizzati (indici, valori OMI, ecc.).

La Cassazione ha accolto il motivo di ricorso del Comune, affermando che la cosiddetta motivazione ‘per relationem’ è pienamente legittima. L’obbligo di allegare gli atti richiamati è limitato solo a quelli che non sono conosciuti o altrimenti conoscibili dal contribuente. Un documento come una nota tecnica, specificamente identificata, si presume conoscibile, in quanto il contribuente è posto nelle condizioni di richiederne l’accesso e acquisirne conoscenza. Pertanto, il semplice rinvio a tale documento è sufficiente a soddisfare l’obbligo di motivazione, consentendo al contribuente di comprendere l’iter logico-giuridico seguito dall’ufficio per la determinazione dell’imposta.

Le Motivazioni della Cassazione

La Corte ha cassato la sentenza impugnata con rinvio, basando la sua decisione su principi di diritto ormai consolidati. Sul primo motivo, ha affermato che il giudice regionale ha errato nel ritenere l’avviso privo di motivazione, non considerando che il rinvio a una nota tecnica specifica e identificabile assolveva all’obbligo di legge. L’indicazione di data e protocollo permette al contribuente di esercitare il proprio diritto di accesso agli atti e di difesa. Sul secondo motivo, la Corte ha ribadito che la nozione di area fabbricabile ai fini ICI è ampia e prescinde dall’effettiva e immediata edificabilità. La classificazione nel piano regolatore generale adottato è il presupposto sufficiente per la tassazione. I vincoli urbanistici non negano tale natura, ma devono essere considerati nella stima del valore venale, che costituisce la base imponibile. La sentenza di secondo grado è stata quindi annullata perché non si è attenuta a questi principi.

Le Conclusioni

L’ordinanza in esame offre due importanti conclusioni pratiche. In primo luogo, consolida il principio secondo cui la tassazione di un’area come fabbricabile sorge già con l’adozione del PRG, e i vincoli urbanistici successivi o preesistenti sono rilevanti solo ai fini della quantificazione del valore e non dell’esclusione dall’imposta. In secondo luogo, conferma la legittimità degli avvisi di accertamento che motivano ‘per relationem’, a condizione che i documenti esterni richiamati siano chiaramente identificati, mettendo il contribuente in condizione di conoscerne il contenuto. Questo rafforza gli strumenti a disposizione degli enti impositori, ma al contempo garantisce il diritto di difesa del contribuente, che sa esattamente quali atti consultare per comprendere la pretesa fiscale.

Un avviso di accertamento è valido se non allega i documenti a cui fa riferimento per la motivazione?
Sì, è valido. Secondo la Corte, l’obbligo di allegazione è limitato agli atti non conosciuti o non altrimenti conoscibili dal contribuente. Se l’avviso rinvia a un documento esterno (come una nota tecnica) indicandone con precisione gli estremi (data e numero di protocollo), la motivazione è sufficiente perché il contribuente è messo nelle condizioni di acquisirne conoscenza.

A partire da quale momento un’area si considera ‘fabbricabile’ ai fini ICI?
Un’area è considerata fabbricabile dal momento in cui viene qualificata come tale nel piano regolatore generale (PRG) adottato dal Comune. Non è necessario attendere l’approvazione del PRG da parte della Regione o l’adozione di piani attuativi. La semplice adozione dello strumento urbanistico generale è il presupposto per la tassabilità.

I vincoli urbanistici (es. destinazione a verde pubblico, fasce di rispetto) escludono la tassabilità di un’area come fabbricabile?
No, di regola non la escludono. La Corte ha chiarito che tali vincoli non fanno venir meno la natura edificabile dell’area, ma incidono sulla determinazione del suo valore venale, e quindi sulla base imponibile. Solo un divieto di edificabilità assoluto, e non una semplice limitazione, può escludere l’area dal regime fiscale dei suoli edificabili.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 23757 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 5 Num. 23757 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: CANDIA COGNOME

Data pubblicazione: 04/09/2024

ICI MOTIVAZIONE AVVISO – AREA FABBRICABILE

sul ricorso iscritto al n. 10442/2023 del ruolo generale, proposto

il RAGIONE_SOCIALE . (codice fiscale CODICE_FISCALE), in persona del suo legale rappresentante pro tempore , dr. NOME AVV_NOTAIO, nella qualità di Commissario, giusta decreto del Presidente della Repubblica n. 28291 del 13 ottobre 2022, rappresentato e difeso, in virtù di procura speciale e nomina poste in calce al ricorso, congiuntamente e disgiuntamente, dall’AVV_NOTAIO (codice fiscale CODICE_FISCALE) e dall’AVV_NOTAIO. NOME COGNOME (codice fiscale CODICE_FISCALE) dell’RAGIONE_SOCIALE.
– RICORRENTE –

CONTRO

RAGIONE_SOCIALE (codice fiscale CODICE_FISCALE), con sede in Latina, alla INDIRIZZO, in persona del legale rappresentante pro-tempore, NOME COGNOME, rappresentata e difesa, in forza di procura speciale e

nomina poste in calce al controricorso, dall’AVV_NOTAIO (CODICE_FISCALE).

– CONTRORICORRENTE – per la cassazione della sentenza n. 4962/18/2022 della Corte di giustizia tributaria di II grado del Lazio, depositata l’8 novembre 2022, non notificata;

UDITA la relazione svolta all’udienza camerale del 15 maggio 2024 dal Consigliere NOME COGNOME;

RILEVATO CHE:

oggetto di controversia è l’avviso di accertamento Ici emesso per l’anno 2011, con cui il RAGIONE_SOCIALE recuperava a tassazione la predetta imposta non versata nella misura complessiva di 34.347,00 € in relazione ad otto unità immobiliari, in possesso della contribuente, considerate aree fabbricabili;

la Corte di giustizia tributaria di II grado del Lazio accoglieva l’appello proposto dalla società sulla base della seguente motivazione:

« Il Collegio rileva che l’Ente non ha indicato l’indice di edificabilità di ogni particella né la volumetria né gli oneri gravanti su ogni singola area né altri immobili similari richiamati ai fini dell’individuazione del valore di mercato»;

-«Va aggiunto che nell’avviso non sono indicati gli indici di riferimento ma sussiste soltanto una tabella con i valori al mq prestabiliti senza riportare alcun criterio di stima»;

«La Commissione rileva inoltre che alla luce degli atti le particelle erano prive di potenzialità edificatoria come del resto confermato dal certificato di destinazione urbanistica rilasciato dal comune di Latina»;

-«Il Collegio, in merito all’area ritiene che la stessa non può essere qualificata come fabbricabile sicché il possesso della stessa non può essere considerato presupposto dell’imposta comunale»;

il RAGIONE_SOCIALE di Latina proponeva ricorso per cassazione avverso la predetta pronuncia, con atto notificato tramite posta elettronica in data 5 maggio 2023, sulla base di due motivi;

RAGIONE_SOCIALE ha resistito con controricorso depositato in data 9 giugno 2023, versando in atti in data 2 maggio 2024 memoria ex art. 380bis. 1. cod. proc. civ.;

CONSIDERATO CHE

con il primo motivo di impugnazione, il RAGIONE_SOCIALE ha eccepito, con riferimento all’art. 360, primo comma, num. 3, cod. proc. civ., la violazione e falsa applicazione dell’art. 1, comma 161 e 162, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, nonché degli artt. 7 della legge 27 luglio 2000, n. 212 e 5 d.lgs. 30 dicembre d.lgs. 1992, n. 504;

1.1. il ricorrente ha, in particolare, evidenziato che l’avviso impugnato era stato sufficientemente motivato, richiamando i parametri vincolanti e tassativi indicati dall’art. 5 d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 504, operando un esplicito rinvio alla « ‘nota prot. n. 133858 del 6 ottobre 2017 trasmessa da tecnici all’uopo incaricati’, contenente ‘i valori, da riferire all’anno 2011, atti a definire la base imponibile utilizzabile per ciascuna zona», nonché alla tabella n. 124927 del 21 settembre 2017, che indicava « tutti i parametri utilizzati dal tecnico comunale per la definizione del valore accertato, tra cui quelli (indice di edificabilità, ecc.) indicati dal Collegio giudicante cosi come richiesti dall’art. 5 d.lgs. 504/92, consentendo al contribuente/destinatario dell’atto di comprendere l’iter matematico ovvero il criterio di stima del valore seguito dall’ufficio» (cfr. pagina n. 11 del ricorso);
L’istante ha poi aggiunto che «Ad ulteriore ausilio del contribuente al fine di ricostruire il criterio logico giuridico seguito dall’amministrazione, nella motivazione dell’Atto di accertamento si trova l’indicazione del procedimento analitico-matematico adottato per la stima dei valori relativi al 2011» (così a pagina n. 12 del ricorso), tramite il riferimento alla predetta tabella per le aree edificabili riferite all’anno 2017, attualizzate in base ai valori OMI del primo trimestre dell’anno 2011;
con la seconda censura il RAGIONE_SOCIALE ha dedotto, con riguardo all’art. 360, primo comma, num. 3, cod. proc. civ., la violazione degli artt. 2 e 5 d.lgs. 15 novembre 1992, n. 504 e 36, comma 2, d.l. 4 luglio 2006, n. 223, ponendo in rilievo che detta ultima disposizione ha fornito una interpretazione autentica dell’art. 2, comma primo, lettera b ), d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 504, stabilendo che la qualificazione di area fabbricabile, ai fini delle imposte dirette ed indirette, è subordinata alla sola adozione dello strumento urbanistico generale da parte del RAGIONE_SOCIALE, risultando invece irrilevanti sia la sua approvazione da parte della Regione sia l’adozione di strumenti attuativi dello stesso, come poi più volte affermato dal Giudice di legittimità, senza che possa incidere su detta qualifica la maggiore o minor potenzialità edificatoria dell’area, che non si esaurisce nell’edilizia abitativa;
2.1. per tale via, la difesa dell’ente territoriale ha censurato la sentenza in esame nella parte in cui ha ritenuto che i terreni oggetto di accertamento non fossero edificabili poiché privi di ‘potenzialità edificatorie’ e laddove, a sostegno della motivazione, ha richiamato il certificato di destinazione urbanistica rilasciato dal RAGIONE_SOCIALE, che invece tale qualifica conferma per concludere che dalla motivazione della sentenza impugnata non si evince la ragione per cui non viene condivisa la stima effettuata dal RAGIONE_SOCIALE.
il ricorso risulta fondato, subito archiviando l’eccezione di inammissibilità dello stesso avanzata dalla difesa della società, risultando le doglianze proposte dal RAGIONE_SOCIALE specifiche nell’individuazione delle norme violate e compiutamente articolate nella rappresentazione delle relative ragioni, come si desume dall’illustrato riepilogo delle stesse, dando conto, ai fini dell’autosufficienza del primo motivo, anche del contenuto rilevante dell’avviso di accertamento impugnato (v. pagina n. 12 del ricorso);
va accolto il primo motivo con cui il RAGIONE_SOCIALE ha lamentato che il Giudice regionale avesse, nei fatti, ritenuto sussistere un vizio di motivazione dell’avviso per la mancata indicazione dei sopra citati elementi, senza considerare che gli stessi erano stati indicati nella nota

prot. NUMERO_DOCUMENTO del 6 ottobre 2017, alla quale l’avviso aveva operato esplicito rinvio;

4.1. la stessa difesa della società ha dato atto che il Giudice di merito aveva constatato che nell’avviso erano «richiamati due atti sconosciuti e mai pubblicati», assumendo sul punto che sono esclusi dall’obbligo dell’allegazione solo gli atti giuridicamente noti perché soggetti a pubblicità legale;

4.2. tale ultimo ordine di idee non può essere condiviso, avendo questa Corte chiarito che l’obbligo di « allegazione è limitato agli atti richiamati nella motivazione che non siano conosciuti o altrimenti conoscibili dal contribuente, ma non anche gli atti generali come le delibere del consiglio comunale che, essendo soggette a pubblicità legale, si presumono conoscibili (cfr. Cass. nn. 14723/2020, 2254/2016, 13105/2012)» (così Cass., Sez. T, 16 febbraio 2023, n. 4939, nonché, nello stesso senso, tra le tante, Cass., 21 novembre 2018, n. 30052; Cass., 3 novembre 2016, n. 22254; Cass., 13 giugno 2012, n. 9601; Cass., 16 marzo 2005, n. 5755, Cass., Sez. T, 25 novembre 2022, n. 34879; Cass., Sez. T, 11 giugno 2021, n. 16681 citate, Cass., Sez. T., 11 agosto 2023, nn. 24589, 24554);
4.3. in tale direzione ad escludere l’allegazione non è solo il regime di pubblicità legale, ma anche la conoscibilità da parte del contribuente dell’atto richiamato nell’avviso mediante gli ordinari strumenti informativi ed in tale prospettiva si ritiene che l’indicazione di una specifica nota tecnica, identificata per data e numero di protocollo, abbia posto la contribuente nelle condizioni di acquisirne agevole conoscenza;

anche il secondo motivo va accolto;

5 .1. la Corte di giustizia tributaria di II grado ha ritenuto che le particelle oggetto di tassazione fossero prive di potenzialità edificatoria, traendone conferma dal certificato di destinazione urbanistica, di cui non ha riportato il contenuto;

5.2. la difesa del società ha chiarito e documentato (con il certificato di destinazione urbanistico prodotto) che talune particelle (aree censite al

foglio 171, 3039, 3040, 3042) sono destinate a fasce di rispetto, in relazione alle quali la società assume l’esonero dall’imposta stante il divieto assoluto di edificabilità, mentre altre (are censite l folio 171 particelle 1695 e 3041) sono destinate a fascia di rispetto stradale di PRG e parzialmente con destinazione a zona di espansione, a verde pubblico, pista ciclabile, viabilità esistente e strada di progetto ed altre ancora (aree censite al foglio 171, p.lle 2212, 2217 e 2224) ricadono in zona di espansione con presenza di servizi generali, in ordine alle quali nemmeno la contribuente nega in toto la natura di area fabbricabile, contestando solo il valore attribuito con riferimento, in particolare, alle superficie destinate a parcheggi e viabilità;
5.3. in tale variegato contesto va, allora, ribadito che:

– «In tema di ICI, a seguito dell’entrata in vigore dell’art. 11quaterdecies , comma sedicesimo, del decreto legge 30 settembre 2005, n. 203, convertito con modificazioni dalla legge 2 dicembre 2005, n. 248, e dell’art. 36, comma secondo, del decreto legge 4 luglio 2006, n. 223, convertito con modificazioni dalla legge 4 agosto 2006, n. 248, che hanno fornito l’interpretazione autentica dell’art. 2, comma primo, lettera b ), del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 504, l’edificabilità di un’area, ai fini dell’applicabilità del criterio di determinazione della base imponibile fondato sul valore venale, dev’essere desunta dalla qualificazione ad essa attribuita nel piano regolatore generale adottato dal RAGIONE_SOCIALE, indipendentemente dall’approvazione dello stesso da parte della Regione e dall’adozione di strumenti urbanistici attuativi. L’inizio del procedimento di trasformazione urbanistica è infatti sufficiente a far lievitare il valore venale dell’immobile, le cui eventuali oscillazioni, in dipendenza dell’andamento del mercato, dello stato di attuazione delle procedure incidenti sullo ius aedificandi o di modifiche del piano regolatore che si traducano in una diversa classificazione del suolo, possono giustificare soltanto una variazione del prelievo nel periodo d’imposta, conformemente alla natura periodica del tributo in questione, senza che ciò comporti il diritto al rimborso per gli anni pregressi, a meno che il RAGIONE_SOCIALE non ritenga di riconoscerlo, ai sensi dell’art. 59, comma primo, lettera f ), del d.lgs. 15 dicembre 1997, n. 446. L’inapplicabilità del criterio
fondato sul valore catastale dell’immobile impone peraltro di tener conto, nella determinazione della base imponibile, della maggiore o minore attualità delle sue potenzialità edificatorie, nonché della possibile incidenza degli ulteriori oneri di urbanizzazione sul valore dello stesso in RAGIONE_SOCIALE commercio» (cfr. tre tante, Cass., Sez. T, 27 giugno 2023, n. 1838, che richiama Cass., Sez. Un., 30 novembre 2006, n. 25506);

in tema d’imposta comunale sugli immobili (ICI), l’inclusione di un’area in una zona destinata dal piano regolatore generale a servizi pubblici o di interesse pubblico incide senz’altro nella determinazione del valore venale dell’immobile, da valutare in base alla maggiore o minore attualità delle sue potenzialità edificatorie, ma non ne esclude l’oggettivo carattere edificabile ex art. 2 del d.lgs. n. 504 del 1992, atteso che i vincoli d’inedificabilità assoluta, stabiliti in via generale e preventiva nel piano regolatore generale, vanno tenuti distinti dai vincoli di destinazione che non fanno venire meno l’originaria natura edificabile (v., ex multis , Cass., Sez. T, 7 aprile 2023, n.9529);
-se alla stregua del Piano Regolatore Generale l’area è edificatoria, la presenza di vincoli più o meno limitanti la potenzialità edificatoria non sottrae la stessa al regime tributario delle aree edificabili (v., tra le tante, Cass., Sez. T, 7 aprile 2023, n.9529) ;

-« solo le aree situate completamente nella fascia di rispetto (dei corsi d’acqua o ferroviario di cui all’art. 49 del d.P.R. n. 753 del 1980) non sono assoggettate ad ICI, in quanto sottoposte ad un divieto assoluto di edificazione; diversamente, per le aree incluse solo in parte sulla detta fascia il vincolo incide solo sulla determinazione del valore delle stesse e, quindi, sulla base imponibile (Sez. 5, Sentenza n. 23211 del 18/09/2019» . (così Cass. Sez. T. 7 aprile 2023, n. 9529);
«in tema di imposta comunale sugli immobili (ICI), la nozione di area edificabile di cui all’art. 2, comma 1, lett. b), del d.lgs. n. 504 del 1992 non può essere esclusa dalla ricorrenza di vincoli o destinazioni urbanistiche che condizionino, in concreto, l’edificabilità del suolo, giacchè tali limiti, incidendo sulle facoltà dominicali, connesse alla possibilità di trasformazione urbanistico-edilizia del suolo, ne presuppongono la

vocazione edificatoria, sicchè la presenza di tali vincoli non sottrae le aree su cui insistono al regime fiscale proprio dei suoli edificabili, ma incide soltanto sulla concreta valutazione del relativo valore venale e, conseguentemente, sulla base imponibile (Sez. 5, Sentenza n. 9510 del 11/04/2008; conf. Sez. 5, Sentenza n. 9778 del 23/04/2010, Sez. 5, Sentenza n. 5161 del 05/03/2014, Sez. 5, Ordinanza n. 11853 del 12/05/2017, Sez. 6 – 5, Ordinanza n. 12377 del 15/06/2016)» (così, Cass., Sez. T., 6 aprile 2023, 9523);
la sentenza impugnata va, allora, cassata con rinvio alla Corte di giustizia tributaria di secondo grado del Lazio -in diversa composizione che procederà a rinnovare il giudizio alla stregua dei richiamati principi, nonché a liquidare le spese del giudizio di legittimità.

P.Q.M.

la Corte accoglie il ricorso, cassa la sentenza impugnata e rinvia alla Corte di giustizia tributaria di secondo grado del Lazio -in diversa composizione – per il nuovo esame, nonché per la liquidazione le spese del giudizio di legittimità.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 15 maggio 2024.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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