Aiuti di Stato: sisma e rimborso, la Cassazione

La Corte di Cassazione ha annullato la decisione di una corte territoriale che aveva concesso un rimborso fiscale a un professionista colpito da un terremoto. Il rimborso è stato qualificato come potenziale forma di illeciti aiuti di Stato. La Suprema Corte ha stabilito che i giudici di merito hanno l’obbligo di verificare la conformità di tali agevolazioni con le normative europee, in particolare con il regolamento “de minimis”, prima di poterle concedere a imprese o professionisti. Il caso è stato rinviato per effettuare questa specifica verifica.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 9 gennaio 2026 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Aiuti di Stato: la Cassazione sui rimborsi fiscali post-sisma

Un’agevolazione fiscale concessa a un professionista a seguito di una calamità naturale può configurarsi come un aiuto di Stato? Con l’ordinanza n. 29102/2024, la Corte di Cassazione torna su questo tema cruciale, ribadendo la necessità di una rigorosa verifica di compatibilità con il diritto dell’Unione Europea. La pronuncia chiarisce che anche i benefici individuali, come un rimborso IRPEF, devono superare il vaglio delle norme sulla concorrenza, pena l’illegittimità.

I Fatti di Causa

Il caso nasce dalla richiesta di un medico convenzionato con il Servizio Sanitario Nazionale di ottenere il rimborso del 90% dell’IRPEF versata per gli anni 1990, 1991 e 1992. La richiesta si basava sulla normativa nazionale di sostegno per i soggetti colpiti dal sisma che aveva interessato alcune province siciliane nel dicembre 1990.
Sia la Commissione Tributaria Provinciale che quella Regionale avevano dato ragione al contribuente, riconoscendo il suo diritto al rimborso. L’Agenzia delle Entrate, tuttavia, ha impugnato la decisione davanti alla Corte di Cassazione, sostenendo che i giudici di merito avessero omesso una valutazione fondamentale: la compatibilità dell’agevolazione con la disciplina europea sugli aiuti di Stato.

La Questione Giuridica: Rimborsi Fiscali e Aiuti di Stato

Il cuore della controversia risiede nel potenziale conflitto tra la normativa nazionale di emergenza e i principi del mercato unico europeo. Secondo il diritto UE, qualsiasi vantaggio economico selettivo concesso da un’autorità pubblica a un’impresa è considerato un aiuto di Stato, potenzialmente lesivo della concorrenza e quindi vietato.

La nozione di “impresa” nel diritto europeo

La Corte ribadisce un principio consolidato: la nozione di “impresa” ai fini del diritto UE è molto ampia. Comprende qualsiasi entità che esercita un’attività economica, indipendentemente dalla sua forma giuridica o dal suo scopo di lucro. Di conseguenza, anche un libero professionista, come un medico convenzionato che offre servizi sul mercato, rientra in questa categoria. Pertanto, il rimborso fiscale non è un semplice indennizzo, ma un vantaggio economico soggetto alle regole sulla concorrenza.

Il ruolo del regolamento “de minimis”

La normativa UE prevede un’eccezione importante: la regola “de minimis”. Questa stabilisce una soglia al di sotto della quale gli aiuti sono considerati di importo talmente esiguo da non incidere sulla concorrenza. L’Agenzia delle Entrate ha lamentato che la Commissione Tributaria Regionale non avesse verificato se l’aiuto richiesto dal contribuente, sommato ad altri eventuali benefici ricevuti, rientrasse in tale soglia. Questa omissione, secondo la ricorrente, rendeva la sentenza illegittima.

La Decisione della Cassazione e le Motivazioni

La Suprema Corte ha accolto il ricorso dell’Agenzia delle Entrate, cassando la sentenza impugnata e rinviando la causa alla Commissione Tributaria Regionale per un nuovo esame.

Le motivazioni della Corte si fondano su un’interpretazione rigorosa del rapporto tra diritto nazionale e diritto europeo. I giudici hanno chiarito che, a seguito di una decisione della Commissione Europea del 2015 che ha dichiarato illegittimi diversi regimi di aiuti italiani per le calamità naturali, il giudice nazionale ha l’obbligo di disapplicare la norma interna contrastante e di verificare se il singolo aiuto possa essere “salvato” in quanto compatibile con le eccezioni previste, come quella “de minimis”.

Il giudice di merito, pertanto, non può limitarsi a riconoscere il diritto al rimborso sulla base della legge nazionale. Deve invece svolgere un’indagine approfondita per accertare in concreto:
1. Che il richiedente svolga un’attività economica, rientrando così nella nozione di impresa.
2. Che l’importo totale degli aiuti ricevuti dal beneficiario nell’arco di tre esercizi finanziari non superi la soglia “de minimis”.

La Corte ha sottolineato che l’onere di provare la sussistenza di tali condizioni spetta al contribuente che richiede il beneficio. Nel caso di specie, la Commissione Tributaria Regionale aveva omesso completamente questa verifica, rendendo la sua decisione viziata.

Conclusioni: Le Implicazioni Pratiche della Sentenza

L’ordinanza n. 29102/2024 rafforza un principio fondamentale: le agevolazioni fiscali nazionali, anche se nate per scopi lodevoli come il sostegno alle vittime di calamità, non possono derogare ai principi cardine del diritto dell’Unione Europea in materia di concorrenza. Qualsiasi soggetto che opera sul mercato, sia esso una grande società o un singolo professionista, è tenuto al rispetto delle norme sugli aiuti di Stato. Per i giudici tributari, ciò si traduce in un dovere imprescindibile di verifica caso per caso, assicurando che i benefici concessi non si trasformino in vantaggi indebiti che alterano il corretto funzionamento del mercato interno. Per i contribuenti, emerge la consapevolezza che l’accesso a tali aiuti è subordinato alla dimostrazione del rispetto dei limiti quantitativi e qualitativi imposti da Bruxelles.

Un rimborso fiscale per calamità naturale è sempre legittimo?
No, non automaticamente. Se il beneficiario è un professionista o un’impresa, il rimborso è considerato un potenziale aiuto di Stato. Il giudice deve quindi verificare che l’importo totale degli aiuti ricevuti non superi le soglie previste dalla normativa europea, in particolare la regola “de minimis”.

Un medico convenzionato è considerato un’impresa ai fini degli aiuti di Stato?
Sì. Secondo la giurisprudenza costante, chiunque eserciti un’attività economica offrendo beni o servizi su un mercato è considerato un'”impresa” ai fini del diritto UE. Questo include i liberi professionisti, anche se operano in convenzione con il sistema sanitario pubblico.

Cosa deve fare il giudice per decidere su un rimborso fiscale di questo tipo?
Il giudice ha l’obbligo di accertare in concreto se il beneficio richiesto, sommato ad altri eventuali aiuti ricevuti dal contribuente in un arco temporale di tre anni, rientri nei limiti del regolamento “de minimis”. Se la soglia è superata, il beneficio deve essere negato nella sua interezza, a meno che non rientri in altre specifiche eccezioni previste dalla normativa europea.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 29102 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 5 Num. 29102 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 12/11/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 29295/2018 R.G. proposto da :

RAGIONE_SOCIALE, domiciliata ex lege in INDIRIZZO, presso l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO (P_IVAP_IVA che la rappresenta e difende

-ricorrente-

contro

NOME COGNOME, rappresentato e difeso dall’avvocato NOME COGNOME (CODICE_FISCALE), con domicilio digitale presso l’indirizzo PEC EMAIL -controricorrente- avverso SENTENZA di COMM.TRIB.REG. SICILIA n. 2431/2018 depositata il 08/06/2018.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 16/10/2024 dal Consigliere NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA

l’RAGIONE_SOCIALE ha proposto ricorso per cassazione, con due motivi, nei confronti di NOME COGNOME, avverso la sentenza della CTR della Sicilia indicata in epigrafe.

Con tale sentenza i giudici territoriali hanno rigettato l’appello dell’Amministrazione finanziaria, proposto avverso la sentenza della CTP di Ragusa che aveva accolto il ricorso del contribuente contro il silenzio-rifiuto formatosi in merito alla

richiesta di rimborso, presentata in data 9 aprile 2008, del 90% RAGIONE_SOCIALE somme versate dal contribuente, medico convenzionato con l’RAGIONE_SOCIALE, a titolo di IRPEF da lavoro autonomo per gli anni 1990, 1991 e 1992, oltre interessi, a seguito del sisma che in data 13 e 16 dicembre 1990 ha interessato le Province di Ragusa, Siracusa e Catania.

Il contribuente ha resistito con controricorso.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Con il primo motivo di ricorso l’RAGIONE_SOCIALE denuncia la violazione e falsa applicazione dell’art. 9, comma 17, della l. n. 289 del 2002, dell’art. 1, comma 665, della l. n. 190 del 2014, nonché della normativa comunitaria in materia di aiuti ‘ de minimis ‘, in relazione all’art. 360, comma 1, n. 3 cod. proc. civ., con riguardo all’omessa verifica da parte della CTR della compatibilità tra l’agevolazione in questione e il diritto dell’Unione.

Lamenta in particolare la ricorrente che la Commissione tributaria regionale, ritenendo assolto dalla parte l’onere della prova, sulla stessa incombente, riguardante la sussistenza dei presupposti per l’applicazione del regolamento ‘ de minimis ‘, avrebbe dimostrato di aver erroneamente interpretato la disciplina applicabile.

Il motivo è ammissibile, contrariamente a quanto eccepito da parte controricorrente, che ne deduce la novità, sol considerando che si pone una questione di compatibilità con la disciplina comunitaria in materia di aiuti di stato.

2.1. Il motivo è inoltre fondato, nei termini che seguono.

2.2. È ius receptum della Corte (Cass. n. 3070/18, in connessione con Cass. nn. 29905/17, 1325/18; conf., ex plurimis , Cass. nn. 10450/18 19577/18, 2208/19, 33319/19, 16769/20, 11038/21, 29503/22, 4934/23; 9089/2023), in continuità con la giurisprudenza inaugurata dalla Sezione lavoro (Cass. sez. lav., 26/09/2017 n. 22377; conf.: 27/11/2017, n. 28266 e n. 28267)

che «la Commissione UE, con la decisione del 14/08/2015, C(2015) 5549 final (che il giudice nazionale deve attuare anche mediante disapplicazione di norme contrastanti; conf. Cass. n. 22377/2017 e n. 29905/2017, cit.), stabilisce all’art. 1 che ‘Le misure di aiuto di Stato in oggetto L. 27 dicembre 2012, n. 289, art. 9, comma 17, e successive modifiche e integrazioni; L. 24 dicembre 2003, n. 350, art. 4, comma 90, e successive modifiche e integrazioni; L. 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, comma 363, e successive modifiche e integrazioni; L. 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, comma 1011, e successive modifiche e integrazioni; L. 24 dicembre 2007, n. 244, art. 2, comma 109, e successive modifiche e integrazioni; D.L. 29 novembre 2008, n. 185, art. 6, comma 4-bis e 4-ter, e successive modifiche e integrazioni; L. 12 novembre 2011, n. 183, art. 33, comma 28, e successive modifiche e integrazioni; e tutti gli atti esecutivi pertinenti previsti dalle leggi sopraccitate), che riducono tributi e contributi dovuti da imprese in aree colpite da calamità naturali in Italia dal 1990 e cui l’Italia ha dato effetto in maniera illegale in violazione dell’art. 108, par. 3, del trattato sul funzionamento dell’Unione europea, sono incompatibili con il mercato interno’. È fatta salva l’ipotesi che si tratti di un ‘aiuto individuale’ che ‘al momento della sua concessione, soddisfa le condizioni previste dal regolamento (CE) n. 1407/2013 o dal regolamento (CE) n. 717/2014’, ovvero dai regolamenti che prevedono gli aiuti c.d. de minimis (art. 2 dec. cit.), o che, ‘al momento della sua concessione, soddisfa le condizioni previste dal regolamento adottato in applicazione dell’articolo 1 del regolamento (CE) n. 994/98’ (sull’applicazione degli artt. 92 e 93 -ora 87 e 88 – del Trattato a determinate categorie di aiuti di Stato orizzontali), ‘o da ogni altro regime di aiuti approvato’, ma ‘fino a concorrenza dell’intensità massima prevista per questo tipo di aiuti’ (art. 3 dec. cit.). Secondo la Commissione UE ‘una decisione negativa in merito ad un regime di aiuti non pregiudica la
possibilità che determinati vantaggi concessi nel quadro dello stesso regime non costituiscano di per sé aiuti di Stato o configurino, interamente o in parte, aiuti compatibili con il mercato interno (ad esempio perché il beneficio individuale è concesso a soggetti che non svolgono un’attività economica e che pertanto non vanno considerati come imprese oppure perché il beneficio individuale è in linea (con) il regolamento de minimis applicabile oppure perché il beneficio individuale è concesso in conformità di un regime di aiuto approvato o di un regolamento di esenzione)’ (§ 134 dec. cit.). Peraltro, la decisione della Commissione UE, impugnata da una società siciliana (T-172/16), resta confermata dal Tribunale di primo grado UE, con sentenza del 26 gennaio 2018 Orbene, la nozione eurounitaria d’impresa include qualsiasi entità che eserciti un’attività economica a prescindere dallo status giuridico di detta entità e dalle sue modalità di finanziamento, laddove costituisce attività economica qualsiasi attività che consista nell’offrire beni o servizi su un determinato mercato (Corte giustizia: 23/04/1991, COGNOME e COGNOME; 16/11/1995, RAGIONE_SOCIALE; 11/12/1997, NOME; 16/06/1987, Commissione vs. Italia; 01/07/2008, COGNOME; 26/03/2009, RAGIONE_SOCIALE). Il che si raccorda sia con la normativa fiscale europea, laddove si stabilisce che è soggetto passivo d’imposta sul valore aggiunto ‘chiunque esercita, in modo indipendente e in qualsiasi luogo, un’attività economica, indipendentemente dallo scopo o dai risultati di detta attività’ (art. 9, § 1, Direttiva UE, n. 2006/112/CE; conf. art. 4, Direttiva UE, n. 77/388/CE), sia con la normativa europea sugli appalti pubblici, laddove si stabilisce che ‘i termini imprenditore, fornitore e prestatore di servizi designano una persona fisica o giuridica o un ente pubblico o un raggruppamento di persone e/o enti che offra sul mercato, rispettivamente la realizzazione di lavori e/o opere, prodotti e servizi (art. 1, § 8, Direttiva UE, n. 2004/18/CE). Il tutto
è implicitamente recepito dalla ridetta decisione della Commissione UE, laddove si afferma che i ‘soggetti che non svolgono attività economica (…) non vanno considerati come imprese’ (§ 134 dec. cit.). Il che significa che non importa neppure che l’attività economica possa essere una libera professione regolamentata e che le prestazioni possano essere intellettuali, tecniche o specialistiche (v. Commissione UE, 30/01/1995, n. 95/188/CE; conf. Corte giustizia, 23/04/1991, COGNOME e COGNOME, e 18/06/1998, Commissione vs. Italia)»
2.3. Si è ancora precisato in proposito che il beneficio di cui all’art. 9, comma 17, legge n. 289 del 2002 «non è applicabile in materia d’IVA atteso che, nel prevedere a beneficio RAGIONE_SOCIALE persone colpite dal terremoto che ha interessato le province di Catania, Ragusa e Siracusa una riduzione del 90 per cento di tale imposta, normalmente dovuta per gli anni 1990, 1991 e 1992, con riconoscimento del diritto al rimborso, in tale proporzione, RAGIONE_SOCIALE somme già corrisposte, non soddisfa il principio di neutralità fiscale e non consente di garantire la riscossione integrale dell’IVA dovuta nel territorio italiano, sicché si pone in contrasto con l’ordinamento comunitario, come chiarito dall’ordinanza 15 Luglio 2015 della Corte di Giustizia nella causa C-82/14» (Cass. 27/11/2019, n. 30927, Cass. 16/09/2016, n. 18205, Cass. 16/12/2015, n. 25278; di recente v. Cass. n. 15848/2023).
2.4. Nella fattispecie in esame lo svolgimento da parte del contribuente di un’attività d’impresa, nei termini eurounitari sopra indicati si evince in maniera univoca dagli atti di causa ed è stata espressamente affermata dai giudici dell’appello (si tratta di soggetto che svolge l’attività di medico convenzionato con l’RAGIONE_SOCIALE che ha dichiarato redditi di lavoro autonomo). Del resto, questa Corte ha ripetutamente affermato che, al fine del riconoscimento o meno in suo favore RAGIONE_SOCIALE agevolazioni tributarie previste dall’art. 1, comma 665, l. n. 190 del 2014, per i soggetti colpiti dal sisma del
1990 in Sicilia (ed escluse per coloro che svolgono attività d’impresa), il giudice tributario deve accertare se il reddito prodotto costituisca reddito di impresa, comprendente – secondo la nozione eurounitaria qualsiasi soggetto che eserciti un’attività economica, consistente nell’offrire beni o servizi su un determinato mercato, a prescindere dallo status giuridico e dalle modalità di finanziamento ( ex multis , Cass. nn. 32184/19, 5817/23).

2.5. Tornando alla giurisprudenza di questa Corte (cfr. Cass. n. 3070/2018, cit.), è stato anche affermato che «na volta assodato lo svolgimento di un’attività economica (commerciale o professionale che sia) da parte del contribuente, il giudice di merito è tenuto a verificare in concreto che il beneficio individuale sia in linea con il regolamento de minimis applicabile (artt. 2 e 3 dec. cit.), tenendo conto, in specie, che la regola de minimis , stabilendo una soglia di aiuto al di sotto della quale l’art. 92, n. 1 TFUE, può considerarsi inapplicabile, costituisce un’eccezione alla generale disciplina relativa agli aiuti di Stato, per modo che, quando la soglia dell’irrilevanza dovesse essere superata, il beneficio dovrà essere negato nella sua interezza (Cass. n. 22377/2017, cit.; conf. n. 29905/2017, cit.). In difetto, il giudice di merito deve valutare la sussistenza RAGIONE_SOCIALE condizioni che, secondo la ridetta decisione della Commissione UE, fanno ritenere comunque compatibili gli aiuti in esame con il mercato interno, ai sensi dell’art. 107, par. 2, lett. b), TFUE, ovvero che si tratti di ‘aiuti destinati a compensare danni causati da una calamità naturale’ (§ 150, lett. b), dec. cit.), sempre che sussista ‘un nesso chiaro e diretto tra i danni subìti dalla singola impresa in seguito alle calamità naturali in oggetto e l’aiuto di Stato concesso a norma RAGIONE_SOCIALE misure in esame’ (§ 136 dec. cit.). Il che presuppone necessariamente (ma non unicamente) che il beneficiario abbia sede operativa nell’area colpita dalla calamità naturale al momento dell’evento, e che sia evitata una sovra-compensazione rispetto ai danni subìti dalla
impresa, scorporando dal danno accertato l’importo compensato da altre fonti (assicurative o da altre misure di aiuto; § 148 dec. cit.). Inoltre, per il rispetto del principio de minimis, non basta che l’importo chiesto in rimborso ed oggetto del singolo procedimento sia inferiore alla soglia fissata del diritto dell’UE, dovendo invece la relativa prova riguardare l’ammontare massimo totale dell’aiuto rientrante nella categoria de minimis su un periodo di tre anni a decorrere dal momento del primo (Cass. 09/06/2017, n. 14465)».
In conclusione è quindi necessario, ai fini della spettanza a monte dell’agevolazione in questione, che sia accertato, in fatto, se il beneficio individuale de quo sia, o meno, in linea con il regolamento de minimis applicabile.

La CTR ha ritenuto legittimo l’aiuto ma, pur a seguito di corretta ricognizione della disciplina applicabile, ha omesso la verifica in concreto della sussistenza dei presupposti del c.d. regime de minimis , resa, invece, indispensabile dal ridetto ius superveniens , rappresentato dalla decisione della Commissione.

Con il secondo strumento di impugnazione l’Amministrazione denuncia la violazione e falsa applicazione dell’art. 1, comma 665, della l. n. 190 del 2014, come modificato all’art. 16 octies del d.l. 20 giugno 2017 n. 91, convertito dalla L. 3 agosto 2017, n. 123, in relazione all’art. 360, comma 1, n. 3 cod. proc. civ., lamentando la mancata applicazione, nel giudizio in esame, dello ius superveniens ravvisabile nelle norme richiamate.

4.1. Il motivo è infondato.

4.2. Questa Corte, con giurisprudenza costante, ha affermato che lo ius superveniens introdotto dall’art. 16-octies d.l. 20 giugno 2017 n. 91, convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2017 n. 123 ed attuato con provvedimento direttoriale – essendosi limitato a precisare che il rimborso di quanto indebitamente versato spetta ai soggetti specificamente individuati nei limiti RAGIONE_SOCIALE risorse stanziate e, in caso di eccedenza, con la riduzione percentuale sulle

somme dovute, e che, a seguito dell’esaurimento RAGIONE_SOCIALE risorse, non si procede all’effettuazione di ulteriori rimborsi – non incide sulla questione del diritto al rimborso spettante ai soggetti colpiti dal sisma del 1990, operando i limiti RAGIONE_SOCIALE risorse stanziate, e venendo in rilievo eventuali questioni sui consequenziali provvedimenti liquidatori emessi dall’RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE entrate, soltanto in fase esecutiva e/o di ottemperanza ( ex multis Cass. 22/02/2018, n. 4291; Cass. 25/03/2021, n. 8393; 22/04/ 2021, nn. 10714 e 10716; Cass. 13/11/2020, n. 25818; Cass. 30/09/2020, n. 20790; Cass. 22/02/2019, n. 5300).
4.3. A supporto ulteriore di tale conclusione, oltre al tenore letterale dello stesso complesso normativo richiamato, questa Corte ha poi rilevato che costituisce ius receptum l’affermazione che, in mancanza di disposizioni transitorie, non incide sui giudizi in corso l’introduzione, con legge sopravvenuta, di un diverso procedimento amministrativo di rimborso (Cass. 22/02/2018, n. 4291, ex plurimis , che richiama ad esempio Cass. 24/04/2015, n. 8373, in tema di Iva).

Tutto ciò premesso, il ricorso va accolto in relazione al primo motivo, rigettato il secondo, la sentenza impugnata va cassata e la causa va rinviata alla Corte di Giustizia Tributaria di secondo grado della Sicilia, in diversa composizione, per i necessari accertamenti in fatto, la quale si pronuncerà anche sulle spese del giudizio di legittimità.

P.Q.M.

accoglie il ricorso nei termini di cui in motivazione, cassa la sentenza impugnata e rinvia alla Corte di giustizia tributaria di secondo grado della Sicilia, in diversa composizione, anche per le spese del giudizio di legittimità.

Così deciso in Roma, il 16/10/2024.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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