Aiuti di Stato: il diritto UE supera il giudicato

La Corte di Cassazione ha stabilito che l’obbligo di recuperare gli Aiuti di Stato illegali, imposto dal diritto dell’Unione Europea, prevale su un precedente giudicato nazionale e sulle norme procedurali interne. Anche se una precedente sentenza o un accordo fiscale (accertamento con adesione) avevano chiuso la questione, l’Amministrazione Finanziaria ha il dovere di agire per recuperare il beneficio, disapplicando le norme nazionali in conflitto con il diritto UE.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 26 gennaio 2026 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Aiuti di Stato: Il Diritto UE Prevale sul Giudicato Nazionale

La Corte di Cassazione, con la sentenza n. 34948/2025, ha riaffermato un principio fondamentale nel rapporto tra ordinamento nazionale e diritto dell’Unione Europea: l’obbligo di recuperare gli Aiuti di Stato illegittimi prevale su qualsiasi ostacolo procedurale interno, incluso un precedente giudicato. Questa decisione chiarisce che la supremazia del diritto UE non può essere fermata da norme nazionali, neppure da quelle che garantiscono la stabilità delle decisioni giudiziarie.

I Fatti di Causa

Il caso ha origine da un avviso di recupero emesso dall’Agenzia delle Entrate nei confronti di una società per un importo di circa 70.000 euro relativo all’IRAP del 2006. La società aveva usufruito di un’agevolazione fiscale che, secondo una decisione della Commissione Europea, costituiva un aiuto di Stato illegittimo in quanto superava la soglia de minimis.

La vicenda processuale è stata complessa:
1. Un primo accertamento era stato annullato dalla stessa Amministrazione a seguito di un’istanza di adesione, con cui si riconosceva che il beneficio rientrava nel regime de minimis.
2. Un secondo accertamento, emesso successivamente, era stato annullato dalla Commissione Tributaria Provinciale con una sentenza passata in giudicato.
3. Infine, l’Agenzia delle Entrate aveva emesso un terzo e nuovo avviso, oggetto del presente giudizio, per recuperare il medesimo tributo.

La Commissione Tributaria Regionale aveva dato torto all’Agenzia, sostenendo che il giudicato formatosi sulla precedente sentenza impedisse un nuovo accertamento, anche in materia di aiuti di Stato.

La Decisione della Cassazione e la Prevalenza del Diritto UE

La Corte di Cassazione ha ribaltato la decisione di secondo grado, accogliendo il ricorso dell’Agenzia delle Entrate. Il ragionamento della Corte si fonda sulla consolidata giurisprudenza europea e nazionale che sancisce la supremazia del diritto dell’Unione Europea.

Il Principio Fondamentale sugli Aiuti di Stato

Il cuore della questione risiede nella natura stessa del recupero degli Aiuti di Stato. Non si tratta di una semplice attività di accertamento fiscale, soggetta alle normali regole procedurali interne, ma di un’attività imposta direttamente dal diritto UE per ripristinare la concorrenza nel mercato comune. Pertanto, l’esigenza di dare immediata esecuzione a un ordine di recupero emanato dalla Commissione Europea prevale sulle norme nazionali.

Inefficacia del Giudicato e delle Norme Procedurali

La Corte ha chiarito due punti cruciali:
1. Il giudicato è cedevole: Un giudicato nazionale che riconosce un diritto in contrasto con il diritto UE, specialmente in materia di aiuti di Stato, deve essere disapplicato. Questo principio, sancito dalla celebre sentenza Lucchini della Corte di Giustizia UE, vale sia quando la decisione della Commissione Europea è precedente sia quando è successiva al giudicato.
2. Le norme procedurali sono inapplicabili: Anche la norma che impedisce di modificare un accertamento definito con adesione (art. 2 del D.Lgs. 218/1997) deve essere disapplicata se ostacola il recupero di un aiuto di Stato. Questa disposizione, di carattere procedurale, non può prevalere sull’obbligo sostanziale imposto dall’ordinamento europeo.

Le Motivazioni

La Suprema Corte ha motivato la sua decisione sottolineando che il giudicato precedente, invocato dalla società e ritenuto preclusivo dalla CTR, non si era formato sul merito della questione (ovvero, se l’agevolazione rispettasse o meno il regolamento de minimis), ma su una questione puramente procedurale: l’impossibilità per l’Ufficio di emettere un nuovo atto dopo la definizione con adesione. La Corte ha spiegato che l’attività di recupero di un aiuto di Stato illegittimo non è una normale attività di accertamento fiscale, bensì un’azione imposta dal diritto UE allo Stato membro. Di conseguenza, le limitazioni procedurali previste per l’accertamento tributario non possono trovare applicazione. Qualora una norma nazionale, come quella sull’immodificabilità dell’accertamento con adesione, ostacoli l’adempimento di un obbligo comunitario, essa deve essere disapplicata dal giudice nazionale. Questo dovere di disapplicazione discende direttamente dal principio della prevalenza del diritto europeo, un pilastro dell’ordinamento giuridico dell’Unione.

Le Conclusioni

In conclusione, la sentenza stabilisce il seguente principio di diritto: la procedura di recupero di un aiuto di Stato illegittimo non è influenzata dalle norme nazionali sull’accertamento con adesione, e l’esigenza di eseguire un ordine di recupero della Commissione Europea consente di derogare anche a un giudicato formatosi su un precedente avviso. Questa pronuncia rafforza la posizione dell’Amministrazione Finanziaria nel recupero degli Aiuti di Stato e ricorda a imprese e professionisti che i benefici fiscali devono sempre essere attentamente vagliati alla luce della normativa europea, la quale prevale inesorabilmente sulle disposizioni interne.

Un precedente giudicato nazionale può impedire il recupero di Aiuti di Stato illegali?
No. Secondo la Corte di Cassazione, un giudicato nazionale che riconosca un diritto in contrasto con le norme europee sugli aiuti di Stato è ‘cedevole’ e deve essere disapplicato per dare esecuzione alla decisione della Commissione Europea che ha accertato l’illegittimità dell’aiuto.

Una norma procedurale interna, come quella sull’accertamento con adesione, può bloccare l’azione di recupero di un aiuto di Stato?
No. La Corte ha stabilito che una norma procedurale interna che impedisce la modifica di un accertamento definito con adesione deve essere disapplicata se osta all’attivazione della procedura di recupero degli aiuti di Stato, in quanto quest’ultima è imposta dal diritto dell’Unione Europea, che prevale sulle norme interne.

Qual è la differenza tra un’attività di accertamento fiscale e un’attività di recupero di aiuti di Stato?
L’attività di accertamento fiscale è una procedura regolata dal diritto nazionale per determinare il debito d’imposta. L’attività di recupero di aiuti di Stato illegittimi, invece, non è considerata un’attività di accertamento fiscale, ma un’attività imposta direttamente dal diritto dell’Unione Europea allo Stato membro per ripristinare le condizioni di concorrenza nel mercato.

Testo del provvedimento

Sentenza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 34948 Anno 2025

Civile Sent. Sez. 5 Num. 34948 Anno 2025

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: NOME

Data pubblicazione: 31/12/2025

Recupero aiuti di statoGiudicato -Accertamento adesione-RilevanzaEsclusione.

SENTENZA

sul ricorso iscritto al n. 18740/2021 R.G. proposto da:

RAGIONE_SOCIALE, in persona del Direttore pro tempore , domiciliata in Roma alla INDIRIZZO, presso l’Avvocatura Generale dello Stato che la rappresenta e difende;

-ricorrente – contro

RAGIONE_SOCIALE, in persona del l.r.p.t., rappresentata e difesa dall’AVV_NOTAIO, in forza di procura allegata al controricorso, che indica indirizzo p.e.c. in EMAIL;

-controricorrente –

avverso la sentenza della Commissione tributaria regionale della Sicilia, sezione staccata di Catania, n. 384/2021 depositata in data 15 gennaio 2021; udita la relazione della causa tenuta nella pubblica udienza del 19/11/2025 dal consigliere AVV_NOTAIO NOME COGNOME; udito il AVV_NOTAIO AVV_NOTAIO AVV_NOTAIO; Generale dello Stato; per delega dell’AVV_NOTAIO dito l’AVV_NOTAIO per l’Avvocatura udito l’AVV_NOTAIO , AVV_NOTAIO, per il controricorrente.

FATTI DI CAUSA

La Commissione tributaria regionale della Sicilia, sezione staccata di Catania, rigettò l’appello erariale contro la sentenza della Commissione tributaria provinciale di Catania che aveva accolto il ricorso di RAGIONE_SOCIALE contro l’avviso con cui era recuperato l’importo di euro 69.370,00 per Irap dell’anno 2006, che il contribuente non aveva versato fruendo della disposizione dell’art. 15 della l.r. n. 21/2013, integrante tuttavia un indebito aiuto di Stato, come accertato dalla Commissione europea con decisione del 7 febbraio 2007, avendo la contribuente superato la soglia del de minimis .
La CTR evidenziò che l’ RAGIONE_SOCIALE aveva emesso un primo accertamento, poi annullato a seguito di istanza di adesione, con cui aveva riconosciuto che il beneficio rientrasse nel regolamento de minimis; poi aveva emesso un altro accertamento, annullato dalla CTP con sentenza passata in cosa giudicata; e infine aveva emesso il nuovo avviso, oggetto di causa, avente ad oggetto il medesimo tributo; ciò esposto, evidenziò che se è vero che in tema di aiuti di Stato il diritto dell’Unione europea travolge anche il giudicato formatosi in ba se alle disposizioni interne e consente al giudice di disapplicarlo, nel caso di specie tale principio non era applicabile in quanto il suo presupposto è che la questione della compatibilità con il diritto comunitario sia
estranea rispetto a quelle decise con la pronuncia irrevocabile mentre la CTP aveva annullato l’atto impositivo pure fondato sul contrasto con il de minimis .

L ‘RAGIONE_SOCIALE ha proposto ricorso per cassazione affidato ad un motivo, cui ha resistito la società con controricorso.

La causa è stata rimessa alla pubblica udienza del 19/11/2025.

Il PM, in persona del AVV_NOTAIO, ha rassegnato conclusioni scritte, ribadite in udienza, chiedendo pronunciarsi l’accoglimento del ricorso erariale.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Con l’unico motivo, proposto ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 3, c.p.c., si deduce violazione e falsa applicazione dell’art. 2909 c.c., della sentenza della Corte di giustizia UE in data 18/07/2007 nella causa C119/2005- RAGIONE_SOCIALE, del Regolamento comunitario n. 659/1999, della decisione della Commissione della Comunità Europea n. 498 del 7/02/2007, del Regolamento della Commissione europea n. 1998/2006, in data 15/12/2006, del Regolamento della Commissione europea n. 69/2001 del 12/01/2001. La difesa erariale evidenzia che il giudicato ritenuto dalla CTR preclusivo del nuovo avviso non era sul merito della spettanza del beneficio ai sensi del regolamento de minimis ma era fondato sulla presenza di un precedente annullamento operato dall’amministrazione in sede di accertamento con adesione e sulla conseguente preclusione di cui all’art. 2 del d.lgs. n. 218 del 1997 secondo il quale l’accertamento con adesione non è integrabile o modificabile dall’u fficio che può emettere un nuovo atto impositivo solo se sopravviene la conoscenza di nuovi elementi. Così come non è preclusivo all’applicazione del diritto comunitario il giudicat o così non può ritenersi preclusiva una disposizione interna di carattere procedimentale. Inoltre, nel caso di specie si trattava di un atto diverso
consistente nel recupero del solo aiuto di Stato senza l’imposizione di sanzioni.

Il motivo è fondato nei termini che seguono.

2.1. Costituisce oggetto di giurisprudenza consolidata il principio per cui in tema di aiuti di stato, il giudicato che riconosca il diritto all’agevolazione in contrasto con l’ordinamento UE è cedevole rispetto alla decisione con cui la Commissione accerti siffatto contrasto, sia quando antecedente sia quando successivo ad essa, in quanto, nell’una come nell’altra ipotesi, emesso in violazione della disciplina, cogente per gli ordinamenti interni degli Stati membri, che attribuisce all’esclusiva competenza della Commissione la valutazione circa la compatibilità con il mercato comune di misure di aiuto o di un regime di aiuti (da ultimo Cass. 01/09/2023, n. 25633).
2.2. La censura verte però principalmente sulla effettiva esistenza di un giudicato sulla circostanza che l’agevolazione in esame rispettasse, nel caso concreto, il regolamento de minimis , costituito dalla sentenza della CTP di Catania n. 106/2013 depositata il 21/01/2013. Occorre peraltro evidenziare che la sentenza impugnata esamina solo tale aspetto ritenendolo di fatto preclusivo di ogni altra questione.

La censura espressa dalla difesa erariale è in primo luogo ammissibile in quanto l’apprezzamento dell’esistenza del giudicato può essere oggetto di ricorso per cassazione ed il giudice di legittimità può direttamente accertare l’esistenza e la portata del giudicato esterno con cognizione piena che si estende al diretto riesame degli atti del processo ed alla diretta valutazione ed interpretazione degli atti processuali, mediante indagini ed accertamenti, anche di fatto, indipendentemente dall’interpretazione data al riguardo dal giudice di merito (Cass. 07/12/2021, n. 38767; Cass. 27/08/2024, n. 23162).
2.3. Ciò premesso, l ‘assunto della CTR non appare condivisibile in quanto dalla lettura della decisione costituente il giudicato preclusivo emerge, come correttamente evidenziato dall ‘ RAGIONE_SOCIALE, che essa non reca alcun accertamento sostanziale sul merito del rispetto del regolamento de minimis ma si fonda sulla preclusione, ai sensi dell’art. 2 d.lgs. n. 218 del 1997, derivante dalla pregressa definizione in adesione di un altro avviso di accertamento e quindi su una questione pregiudiziale di carattere formale che non lascia in alcun modo ritenere decisa anche la questione meritale della spettanza dell’agevolazione.
Questa Corte peraltro ha già ritenuto, in vicenda per certi versi analoga, che la procedura di accertamento con adesione ex art. 2 del d.lgs. n. 218 del 1997 non influisce in alcun modo sulla procedura di recupero dell’aiuto di Stato illegittimo, che non è attività di accertamento fiscale ma attività imposta dal diritto UE allo Stato membro. Qualora, ipoteticamente, si dovesse ritenere che il divieto di modificazione o integrazione dell’atto di accertamento con adesione, di cui all’art. 2 del d.lgs. n. 218 del 1997, è norma ostativa alla attivazione della procedura di recupero degli aiuti di Stato imposta dal diritto comunitario, essa dovrebbe essere disapplicata in ragione del principio della prevalenza del diritto europeo sulle norme interne, principio affermato dalla consolidata giurisprudenza comunitaria e costituzionale (Cass. 4/06/2019, n. 15214).
Ciò trova conferma nella sostanziale differenza tra i due atti, il primo contenente plurime riprese di imposta, e il secondo contenente il solo recupero dell’importo Irap costituente aiuto di Stato, senza l’irrogazione RAGIONE_SOCIALE connesse sanzioni.

La CTR non si è attenuta a tali principi e il ricorso va quindi accolto dovendosi formulare il seguente principio di diritto: «la procedura di accertamento con adesione ex art. 2 del d.lgs. n. 218 del 1997 non influisce in alcun modo sulla procedura di recupero dell’aiuto

di Stato illegittimo, che non è attività di accertamento fiscale ma attività imposta dal diritto UE alla Stato membro; pertanto l’esigenza di dare immediata esecuzione all’ordine di recupero degli aiuti di stato adottato dalla Commissione europea consente di derogare al giudicato formatosi su un precedente avviso di accertamento in tema di Irap in ragione della immodificabilità della pretesa impositiva prevista dall’art. 2 d.lgs. n. 218 del 1997».

La sentenza va cassata e la causa va rinviata alla Corte di giustizia tributaria di secondo grado della Sicilia, sezione staccata di Catania, in diversa composizione, per nuovo esame e cui si demanda di provvedere sulle spese del giudizio di legittimità.

P.Q.M.

La Corte accoglie il ricorso, cassa la sentenza impugnata e rinvia alla Corte di giustizia tributaria di secondo grado della Sicilia, sezione staccata di Catania, in diversa composizione, cui demanda di provvedere sulle spese del giudizio di legittimità.

Così deciso in Roma, in data 19 novembre 2025.

Il Consigliere est.

Il Presidente

NOME COGNOME

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