Accorpamento consorzi: la Cassazione rinvia la decisione

Un contribuente ha contestato un avviso di pagamento emesso da un consorzio di bonifica, sostenendone l’inesistenza giuridica a seguito di una riforma regionale che prevedeva l’accorpamento consorzi di bonifica. Le corti di merito hanno dato ragione al contribuente, annullando l’atto. Il consorzio ha presentato ricorso in Cassazione. La Suprema Corte, data la complessità e la novità delle questioni procedurali e di merito, ha deciso di non pronunciarsi immediatamente, rinviando la causa a una pubblica udienza per una trattazione approfondita.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 10 ottobre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Accorpamento Consorzi di Bonifica: la Cassazione Prende Tempo e Rinvia a Pubblica Udienza

L’ordinanza interlocutoria n. 31393/2024 della Corte di Cassazione mette in luce una questione giuridica di vasta portata: quali sono gli effetti dell’accorpamento consorzi di bonifica sulla loro capacità di agire e riscuotere tributi? A seguito di una riforma regionale, un consorzio è stato ritenuto estinto, ma ha continuato a emettere avvisi di pagamento. La Suprema Corte, di fronte alla complessità del caso e alle sue vaste implicazioni, ha scelto la via della prudenza, rinviando la decisione a una pubblica udienza.

I Fatti della Causa: Un Avviso di Pagamento Contestato

La vicenda ha origine dalla notifica di un avviso di pagamento per oltre 25.000 euro a un contribuente da parte di un Consorzio di Bonifica siciliano, a titolo di contributi per gli anni 2015-2017. Il contribuente ha impugnato l’atto, sostenendo che il consorzio emittente non avesse più legittimazione ad agire. La Corte di giustizia tributaria di secondo grado ha accolto questa tesi, annullando l’avviso. Secondo i giudici d’appello, una legge regionale del 2014 aveva di fatto soppresso il vecchio consorzio, unificandolo in una nuova e più grande entità, il “Consorzio della Sicilia Orientale”. Questo fenomeno, assimilabile a una successione universale tra enti pubblici, avrebbe privato l’originario consorzio di ogni potere.

Le Ragioni del Ricorso: L’Accorpamento Consorzi di Bonifica secondo l’Ente

Il Consorzio, non accettando la decisione, ha proposto ricorso in Cassazione basandosi su quattro motivi principali:
1. Natura dell’atto impugnato: L’avviso di pagamento non rientrerebbe tra gli atti tipici impugnabili secondo l’art. 19 del D.Lgs. 546/1992, se non per vizi sostanziali e non meramente formali come la presunta incompetenza.
2. Violazioni procedurali: Questioni relative ai termini di impugnazione.
3. Interpretazione della riforma: Il consorzio ha sostenuto che la legge regionale non ha causato l’estinzione dei vecchi enti, ma piuttosto una loro riorganizzazione come articolazioni territoriali del nuovo macro-consorzio. Non si tratterebbe di estinzione, ma di una nuova “connotazione e missione”.
4. Qualificazione del rapporto: Il rapporto tra il nuovo macro-consorzio e il vecchio consorzio territoriale andrebbe qualificato non come una delega di poteri a un soggetto inesistente, ma come un mandato senza rappresentanza o, più correttamente, come una “delega interorganica”, ovvero un legittimo spostamento di competenze all’interno della medesima, più ampia, struttura amministrativa.

L’Eccezione Procedurale e la Posizione della Corte

Oltre alle questioni di merito, il controricorrente (il contribuente) ha sollevato un’eccezione preliminare di improcedibilità del ricorso. Il problema riguardava la notifica via PEC, la cui relata era priva dell’attestazione di conformità della procura speciale digitale all’originale cartaceo. Questo punto, apparentemente tecnico, ha aggiunto un ulteriore livello di complessità alla vicenda.

Le Motivazioni del Rinvio

La Corte di Cassazione, nell’ordinanza in esame, non entra nel merito della controversia, ma si limita a constatare la delicatezza e la rilevanza delle questioni sollevate. I giudici evidenziano che sia il tema procedurale della notifica PEC, sia le questioni sostanziali relative agli effetti dell’accorpamento consorzi di bonifica, sono nuove, di difficile interpretazione e con una “rilevante ricaduta applicativa”, dato l’elevato numero di ricorsi pendenti sulla stessa materia. Inoltre, sulla questione procedurale, si registra un’evoluzione giurisprudenziale recente, con sentenze della stessa Corte e un intervento delle Sezioni Unite. Per queste ragioni, ritenendo necessario un approfondimento per garantire una interpretazione uniforme della legge (funzione nomofilattica), la Corte ha disposto il rinvio della causa a nuovo ruolo per la trattazione in pubblica udienza.

Le Conclusioni

L’ordinanza n. 31393/2024 lascia irrisolta la disputa, ma chiarisce l’importanza della posta in gioco. La decisione finale, che arriverà dopo la pubblica udienza, avrà un impatto significativo non solo per le parti in causa, ma per tutti i contribuenti e i consorzi coinvolti nella riorganizzazione amministrativa siciliana. Si tratta di stabilire se, a seguito di una riforma di accorpamento, i vecchi enti possano continuare a operare e in che forma, e quali siano i limiti della loro potestà impositiva. La scelta della Cassazione di prendere tempo sottolinea la necessità di una pronuncia ponderata e definitiva su un tema che tocca i principi fondamentali della successione tra enti pubblici e della legittimità dell’azione amministrativa.

La Corte di Cassazione ha deciso chi ha ragione nel merito della controversia?
No, la Corte non ha deciso nel merito. Ha ritenuto le questioni troppo complesse e di rilevante impatto, rinviando la causa a una pubblica udienza per una trattazione più approfondita.

Qual era il problema principale sollevato dal contribuente?
Il contribuente sosteneva che l’avviso di pagamento fosse nullo perché emesso da un Consorzio di Bonifica che, a seguito di una legge regionale di accorpamento, non esisteva più giuridicamente, essendo stato assorbito da un nuovo ente più grande.

Perché il caso è stato considerato così importante da richiedere un rinvio a pubblica udienza?
Il caso solleva questioni giuridiche nuove e complesse sulla successione tra enti pubblici dopo una riorganizzazione, con un impatto potenziale su un numero molto elevato di ricorsi simili. Inoltre, vi era incertezza su una specifica questione procedurale legata alla notifica degli atti.

Testo del provvedimento

Ordinanza interlocutoria di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 31393 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 5 Num. 31393 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: NOME COGNOME

Data pubblicazione: 06/12/2024

NOTIFICA PEC – ATTESTAZIONE DI CONFORMITÀ DEL FILE DIGITALE ALL ‘ ORIGINALE CARTACEO DELLA PROCURA ALLA LITE -ESTINZIONE CONSORZIO – sul ricorso iscritto al n. 1515/2024 del ruolo generale, proposto

il CONSORZIO DI RAGIONE_SOCIALE ENNA (codice fiscale CODICE_FISCALE), in persona del Commissario Straordinario pro tempore , dott. NOME COGNOME, nominato con decreto assessoriale n. 23/GAB del 18 marzo 2024 dell’Assessorato Regionale dell’Agricoltura, dello sviluppo Rurale e della Pesca Mediterranea Regione Siciliana, rappresentato e difeso, come da nuova procura speciale e nomina poste in calce all’istanza di cui all’art. 380 -bis. , c.p.c., dall’avv. NOME COGNOME del Foro di Ragusa (codice fiscale MCL GPP 61R69 H163 P).
– RICORRENTE –

COGNOME (codice fiscale CODICE_FISCALE, rappresentato e difeso, in forza di procura speciale e nomina poste in calce al controricorso, dall’avv. NOME COGNOMEcodice fiscale CODICE_FISCALE.

– CONTRORICORRENTE –

per la cassazione della sentenza della Corte di giustizia tributaria di secondo grado della Sicilia -Sezione distaccata di Caltanisetta – n. 7937/7/2023, depositata il 2 ottobre 2023 e notificata il 31 ottobre 2023;

UDITA la relazione svolta dal Consigliere NOME COGNOME all’udienza camerale dell’8 ottobre 2024;

RILEVATO CHE:

oggetto di controversia è l’avviso di pagamento indicato in atti con cui il Consorzio di bonifica 6 Enna chiedeva a NOME COGNOME il pagamento della somma di 25.269,48 €, a titolo di contributo di bonifica per gli anni di imposta 2015/2017;

la Corte di giustizia tributaria di secondo grado della Sicilia -Sezione distaccata di Caltanisetta -accoglieva l’appello proposto dal contribuente contro la sentenza n. 521/2/2020 della Commissione tributaria provinciale di Enna e, in sua riforma, annullava l’atto impugnato, osservando che:

-la natura tassativa dell’elencazione degli atti impugnabili contenuta nell’art. 19 d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 546, non precludeva l’impugnazione di atti atipici idonei a portare a conoscenza la pretesa impositiva;

-ai sensi dell’art 13 della legge reg. Sicilia n. 5/2014 il Consorzio di bonifica 6 di Enna era stato accorpato ad altri

consorzi e, a seguito di detta unificazione, era stato istituito il nuovo Consorzio della Sicilia Orientale;

-la norma regionale non aveva previsto un periodo transitorio di attività dei precedenti consorzi, che era stato, invece, illegittimamente stabilito dalla deliberazione n. 8 del 30 ottobre 2017 adottata da tale neocostituito consorzio, la quale si poneva in contrasto con la suddetta norma regionale, per cui doveva essere disapplicata;

-il Consorzio della Sicilia Orientale era l’unico soggetto giuridicamente esistente, per cui il mandato senza rappresentanza da questi conferito al ricorrente era da considerarsi inesistente e non solo perché rilasciato ad un soggetto giuridico (il Consorzio di bonifica 6 Enna) non più sussistente per effetto del menzionato accorpamento/unificazione, che aveva comportato un vero e proprio fenomeno di successione universale tra enti pubblici;

-il mandato senza rappresentanza, difatti, è istituto applicabile nei rapporti privatistici ed è incompatibile con l’esercizio della pubblica funzione, laddove nella specie si era trattato di una delega di poteri conferita da un ente pubblico, determinante uno spostamento di competenza in modo illegittimo, non essendo prevista dalla legge e per l’impossibilità per un ente pubblico di delegare ad altri l’esercizio di funzioni conferite per legge;

-l’illegittimità della delega a soggetto, per giunta, inesistente comportava l’insanabile nullità dell’atto impugnato;

il Consorzio RAGIONE_SOCIALE 6 di Enna proponeva ricorso per cassazione avverso la predetta pronuncia, con atto notificato tramite posta elettronica in data 29 dicembre 2023, sulla base

di quattro motivi, depositando in data 27 settembre 2024 memoria ex art. 380bis. 1., c.p.c.;

NOME COGNOME ha resistito con controricorso depositato 23 dicembre 2023, depositando in data 27 settembre 2024 memoria ex art. 380bis. 1., c.p.c.;

con ordinanza del 25 marzo 2023 il Consigliere delegato ha proposto la definizione agevolata dell’art. 380 -bis. c.p.c.;

con istanza depositata in data 3 maggio 2024 il ricorrente ha chiesto la decisione;

CONSIDERATO CHE:

con il primo motivo di impugnazione, il Consorzio ha dedotto, in relazione all’art. 360, primo comma, n. 3, c.p.c., la violazione e/o falsa applicazione dell’art. 19 d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 546, assumendo che l’avviso di pagamento impugnato non è atto indicato nell’elencazione di cui alla predetta disposizione, per cui « avrebbe potuto essere impugnato dal contribuente al più per contestare la ‘legittimità sostanziale’ dell’obbligazione tributaria, non già per avanzare motivi di carattere meramente formali, quali quelli trattati ed accolti, in primo e secondo grado, dalle corti tributarie di merito, che avrebbero dovuto essere dichiarati come tali inammissibili» (v. pagina n. 2 del ricorso);
con la seconda censura il ricorrente ha lamentato, in relazione al canone censorio di cui all’art. 360, primo comma, n. 3, c.p.c., la violazione e/o falsa applicazione degli artt. 21 d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 546 e 2697 c.c., ponendo in rilievo l’esigenza del rispetto del suddetto termine anche per l’impugnazione facoltativa del predetto atto;

con la terza doglianza l’istante ha lamentato, sempre in ragione dell’art. 360, primo comma, n. 3, c.p.c., la violazione e/o falsa applicazione degli artt. 13 della legge 28 gennaio 2014 n. 5 della Regione Siciliana e 19, commi 7 ed 8, del regolamento di organizzazione del Consorzio di Bonifica Sicilia Orientale (adottato con Deliberazione del Commissario Straordinario n. 2 del 16 ottobre 2017 secondo lo schema tipo approvato con decreto del Presidente della Regione n. 468 del 13 settembre 2017), 97, secondo e terzo comma, 24 e 111 Cost., 100 c.p.c. e 23 e 54 d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 546, sostenendo che la predetta disposizioni regionale « non ha stabilito l’estinzione dei Consorzi di bonifica territoriale, bensì, al fine precipuo di soddisfare le nuove esigenze della moderna imprenditoria agricola siciliana (creando opportune economie di scale ed interventi improntanti all’efficienza ed efficacia), ha solamente istituito due nuovi macro Consorzi di Bonifica (Consorzio di Bonifica Sicilia Orientale e Sicilia Occidentale) unificando -sul piano degli ambiti territoriali di operatività -i comprensori dei già esistenti Consorzi territoriali», come si desume dal fatto che non è stata prevista l’apposita procedura di liquidazione di detti consorzi di bonifica territoriali, essendo stati conferiti ai medesimi « una nuova connotazione e missione, nell’ambito del complessivo impianto delineato dalla legge di riforma», creando «un’articolazione in uffici (centrali e periferici) fra il Consorzio di bonifica Sicilia Orientale ed i singoli consorzi di Bonifica territoriali accorpati (fra cui anche quello di Enna, n. 6)» (v. pagina n. 3 del ricorso);
con la quarta ed ultima ragione di contestazione il Consorzio ha denunciato, con riguardo al parametro di cui all’art. 360, primo comma, n. 3., c.p.c., la violazione e/o falsa applicazione degli artt. 1705 c.c. 97, secondo e terzo comma,

Cost., 21septies della legge 7 agosto 1990, n. 241, 13 della legge 28 gennaio 2014 n. 5 della Regione Siciliana, 19, commi 7 ed 8, del regolamento di organizzazione del Consorzio di Bonifica Sicilia Orientale (adottato con Deliberazione del Commissario Straordinario n. 2 del 16 ottobre 2017 secondo lo schema tipo approvato con Decreto del Presidente della Regione n. 468 del 13 settembre 2017) e deliberazione del Commissario straordinario n. 8 del 30 ottobre 2017, evidenziando che, a seguito della riforma avvenuta con la legge regionale n. 5/2014 e del conseguenziale c.d. regime transitorio, si è creata un’articolazione in uffici (centrali e periferici) fra il Consorzio di bonifica Sicilia Orientale ed i singoli consorzi di Bonifica territoriali accorpati (fra cui anche quello di Enna, n. 6), sulla scorta della quale il mandato senza rappresentanza di cui alla deliberazione n. 8 del 2017 del Commissario Straordinario del Consorzio di bonifica Sicilia Orientale (in forza del quale il Consorzio di RAGIONE_SOCIALE n. 6 Enna ha formalmente agito quale ‘mandatario senza rappresentanza del Consorzio di Bonifica Sicilia Orientale’), va qualificato, sul piano amministrativistico, come una vera e propria delega interorganica (istituto, questo, che ricorre quando all’interno della stessa struttura si verifica uno spostamento di competenze da un organo a un altro)» (v. pagina n. 4 del ricorso), come tale richiamata dalla menzionata deliberazione del Commissario straordinario, non suscettiva di integrare alcuna ipotesi di incompetenza assoluta;
con preliminare eccezione avanzata in sede di controricorso, cui fa fatto seguito la proposta di definizione agevolata della lite, è stato sollevato il tema dell’improcedibilità del ricorso in ragione della sua notifica tramite posta elettronica certificata, la cui relata è risultata priva dell’attestazione di conformità al file digitale dell’originale

cartaceo della procura speciale alla lite rilasciata al difensore del Consorzio;

che il predetto tema, come quelli proposti con il ricorso, pongono questioni nuove, di difficoltà interpretativa e di rilevante ricaduta applicativa, atteso l’elevato numero di ricorsi che pongono le stesse questioni, oltre che di rilievo nomofilattico, tenuto altresì conto che sulla menzionata eccezione le pronunce di questa Corte (cfr. Cass. n. 7924/2024 e Cass. n. 6318/2023) sono intervenute prima della sentenza n. 6477/2024 delle Sezioni unite;

P.Q.M.

rinvia la causa a nuovo ruolo per la sua trattazione in pubblica udienza.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio dell’8 ottobre

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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