Sanatoria edilizia: limiti in area con vincolo

La Corte di Cassazione, con la sentenza n. 20071/2025, annulla una decisione di merito che aveva dichiarato estinti reati edilizi e paesaggistici. La Corte chiarisce che la demolizione di un’opera abusiva, se ordinata dall’autorità, non è ‘spontanea’ e quindi non estingue il reato paesaggistico. Inoltre, la sanatoria edilizia è preclusa per opere in area vincolata che abbiano creato nuove superfici utili, rendendo illegittimo anche un eventuale parere favorevole di compatibilità paesaggistica rilasciato postumo.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 29 settembre 2025 in Diritto Penale, Giurisprudenza Penale

Sanatoria Edilizia in Area Vincolata: la Cassazione Fa Chiarezza

Ottenere una sanatoria edilizia per abusi commessi in aree soggette a vincolo paesaggistico è una strada complessa e piena di ostacoli. Una recente sentenza della Corte di Cassazione (n. 20071/2025) ha ribadito i rigidi paletti normativi, annullando una decisione di un tribunale di merito che aveva erroneamente dichiarato estinti i reati edilizi e paesaggistici. La pronuncia offre importanti chiarimenti sulla differenza tra demolizione spontanea e ordinata e sull’impossibilità di sanare opere che creano nuove superfici in zone protette.

Il Caso: Abusi Edilizi e Presunta Estinzione dei Reati

Il caso riguardava due persone imputate per la realizzazione di diverse opere abusive in un’area soggetta a vincolo. Le opere contestate includevano un manufatto di 60 mq, una tettoia di 16 mq e un’altra opera pertinenziale di 35 mq. Il tribunale di primo grado aveva dichiarato il non doversi procedere, ritenendo i reati estinti per due ragioni distinte:
1. Per il manufatto di 60 mq, a seguito della sua demolizione e della “rimessione in pristino” dell’area.
2. Per le altre due opere, a seguito di una presunta “intervenuta sanatoria”.

Il Procuratore Generale presso la Corte di Appello ha impugnato questa decisione, sostenendo che la valutazione del tribunale fosse giuridicamente errata su tutta la linea.

I Motivi del Ricorso: Perché la Sanatoria Edilizia era Illegittima

Il ricorso del Procuratore si basava su argomenti solidi:
* Demolizione non spontanea: La demolizione del manufatto da 60 mq non era stata un atto volontario, ma era avvenuta “in ottemperanza all’ordinanza del Comune”. La legge (art. 181, comma 1-quinquies, D.Lgs. 42/2004) prevede l’estinzione del solo reato paesaggistico solo in caso di rimessione in pristino spontanea, non coatta.
* Nessuna sanatoria edilizia: Per le altre opere non era mai stato rilasciato un permesso di costruire in sanatoria (ex art. 36 DPR 380/01). Esistevano solo delle istanze e un parere di compatibilità paesaggistica, atti insufficienti a estinguere il reato edilizio.
* Impossibilità della sanatoria paesaggistica: Le opere (una tettoia e un’altra pertinenza) avevano creato nuove “superfici utili”, una tipologia di abuso che la legge esclude esplicitamente dalla possibilità di ottenere una autorizzazione paesaggistica postuma.

La Decisione della Cassazione sulla Sanatoria Edilizia in Area Vincolata

La Corte di Cassazione ha accolto pienamente il ricorso del Procuratore, annullando la sentenza impugnata. Gli Ermellini hanno ribadito principi fondamentali in materia di abusi edilizi e paesaggistici, smontando pezzo per pezzo la decisione del primo giudice.

Le Motivazioni della Corte

La Corte ha chiarito diversi punti cruciali. Innanzitutto, la demolizione di un’opera abusiva non estingue il reato edilizio, le cui cause estintive sono tassativamente previste (condono, sanatoria). Per quanto riguarda il reato paesaggistico, l’estinzione è possibile solo se la rimessione in pristino è genuinamente spontanea e non eseguita per obbedire a un ordine amministrativo, come nel caso di specie. La demolizione coatta non ha alcuna efficacia premiale.

In secondo luogo, e con particolare enfasi, la Corte ha affrontato il tema della sanatoria edilizia in area vincolata. Il rilascio di un permesso di costruire in sanatoria è strettamente subordinato alla conformità dell’opera agli strumenti urbanistici. In un’area protetta, ciò richiede anche un’autorizzazione paesaggistica valida. Tuttavia, la legge vieta espressamente il rilascio di un’autorizzazione paesaggistica postuma per interventi che abbiano comportato la creazione di superfici utili o nuovi volumi. Di conseguenza, poiché le opere da 35 e 16 mq rientravano in questa categoria, non avrebbero mai potuto ottenere una sanatoria paesaggistica. Senza quest’ultima, anche l’eventuale rilascio di un permesso di costruire in sanatoria sarebbe stato illegittimo e inefficace. Il parere di “compatibilità paesaggistica” rilasciato dal Comune, in questo contesto, è stato ritenuto in netto contrasto con le norme vigenti, al punto da poter integrare un’ipotesi di falsità.

Conclusioni: le Implicazioni Pratiche della Sentenza

Questa sentenza riafferma un principio di rigore assoluto: la tutela del paesaggio non ammette sanatorie tardive per abusi significativi. Per i cittadini e i professionisti, le implicazioni sono chiare:
1. La demolizione di un’opera abusiva non è una scorciatoia per estinguere il reato edilizio. Anzi, se non è spontanea, non estingue neppure quello paesaggistico.
2. In area vincolata, la possibilità di ottenere una sanatoria edilizia è estremamente limitata. Qualsiasi intervento che modifichi la sagoma, crei volumi o superfici utili è di fatto insanabile.
3. Non bisogna confondere un parere di compatibilità paesaggistica con una vera e propria sanatoria. Il primo è un atto endoprocedimentale che, se rilasciato al di fuori dei casi consentiti, è privo di valore e non salva dalla demolizione e dalle conseguenze penali.

La demolizione di un’opera abusiva estingue sempre il reato edilizio e paesaggistico?
No. La demolizione può estinguere il solo reato paesaggistico, ma unicamente a condizione che sia ‘spontanea’, ovvero non eseguita a seguito di un ordine dell’autorità. Non estingue mai il reato edilizio, per il quale sono previste altre cause di estinzione come la sanatoria.

È possibile ottenere una sanatoria edilizia per un’opera abusiva costruita in un’area con vincolo paesaggistico?
È estremamente difficile e, nella maggior parte dei casi, impossibile. La sentenza ribadisce che se l’opera abusiva ha creato nuove ‘superfici utili’ o volumi, la sanatoria paesaggistica postuma è esclusa dalla legge. Senza l’autorizzazione paesaggistica, non può essere rilasciato neanche il permesso di costruire in sanatoria.

L’ottenimento di un parere di ‘compatibilità paesaggistica’ da parte del Comune equivale a una sanatoria?
No. La compatibilità paesaggistica è solo una valutazione preliminare che non sostituisce né il permesso di costruire in sanatoria né l’autorizzazione paesaggistica. Come specificato dalla Corte, se rilasciato per abusi maggiori non sanabili, questo parere è illegittimo e non produce alcun effetto estintivo dei reati.

Testo del provvedimento

Sentenza di Cassazione Penale Sez. 3 Num. 20071 Anno 2025

Penale Sent. Sez. 3 Num. 20071 Anno 2025

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME

Data Udienza: 15/05/2025

SENTENZA

sul ricorso proposto dal Procuratore Generale della Corte di appello di Perugia; nel procedimento a carico di: NOME nato a Perugia il 04/04/1950; COGNOME NOME nato a Corciano il 14/11/1948; avverso la sentenza del 05/12/2024 del tribunale di Perugia; visti gli atti, il provvedimento impugnato e il ricorso; udita la relazione svolta dal consigliere NOME COGNOME letta la requisitoria del Sost. Procuratore Generale dr. NOME COGNOME che ha chiesto l’annullamento con rinvio; NOME COGNOME che ha lette le conclusioni del difensore del ricorrente avv.to chiesto il rigetto del ricorso.

RITENUTO IN FATTO

Con sentenza di cui in epigrafe, il tribunale di Perugia dichiarava non doversi procedere nei confronti di NOME e NOME per i reati edilizi e paesaggistici loro ascritti, perché estinti per effetto della spontanea rimessione in pristino dell’area oggetto di costruzione abusiva quanto al manufatto di mq. 60 di cui alle particelle 199 – 200 e per intervenuta sanatoria quanto alle restanti opere abusive.

Avverso la predetta sentenza il Procuratore Generale della Corte di appello di Perugia ha proposto ricorso per cassazione, deducendo due motivi di impugnazione.

Si contesta, con il primo, il vizio di violazione di legge contestand ritenuta estinzione per rimessione in pristino anche in ordine al reato edilizio sussistendo per tale contravvenzione una tale causa di estinzione del reato, o l’intervenuta demolizione spontanea, valevole a date condizioni, in concreto pu insussistenti, solo per il reato paesaggistico ex art. 181 quinquies del 42/04. Aggiunge che per tutti gli abusi edilizi non sarebbe neppure intervenu permesso di costruire in sanatoria, non essendo stato depositato in atti a provvedimento in tal senso. Ma solo l’accertamento di compatibilità paesaggistic che sarebbe meramente prodromico al rilascio di un permesso di costruire in sanatoria. Permesso in sanatoria comunque non rilasciabile atteso che l’opera 60 mq. insisterebbe su area inedificabile come attestato con ordinanza comunal di rimessione in pristino del 30.9.2021.
Con il secondo motivo deduce la contraddittorietà della motivazione atteso che la stessa contrasterebbe con l’assenza in atti di ogni sanatoria aggiunge nell’ultima parte del motivo, la censura anche in relazione ai r paesaggistici, rilevandosi come neppure sussisterebbe il presupposto estinti dei medesimi, posto che l’unica forma estintiva prevista per legge al riguar quale la spontanea rimessione in pristino, non presenterebbe i necessari requi atteso che sarebbe avvenuta dopo la adozione del provvedimento amministrativo ingiuntivo dell’ordine di rimessione in pristino.

CONSIDERATO IN DIRITTO

Il ricorso è fondato. Quanto alla ritenuta estinzione del r paesaggistico nonché edilizio, inerente il manufatto di 60 mq., in ragione de relativa demolizione da parte degli imputati, come contestata dal ricorrente luce della complessiva valutazione del primo e secondo motivo, deve ribadirs preliminarmente che la fattispecie ripristinatoria di cui all’art. 181 com 1 quinquies del Dlgs. 42/04 configura una causa estintiva del solo rea paesaggistico, e solo a date condizioni appresso illustrate.

Dunque, va evidenziato, innanzitutto, che la mera demolizione dell’opera abusiva, quand’anche realizzata nei termini di legge ex art. 181 comma 1 quinquies citato, (insussistenti alla luce di quanto di seguito indicat estingue comunque il reato edilizio, le cui cause normative di estinzione so altre (sanatoria ex artt. 36 e 36 bis del DPR 380/01 e condono). Quanto profilo paesaggistico, questa Corte ha già da tempo avuto modo di precisare s che in tema di tutela penale del paesaggio l’art. 181 quinquies del D.Lgs gennaio 2004, n. 42 definisce una speciale causa estintiva del solo re
paesaggistico, sia che essa è subordinata al fatto che la rimessione in pris da parte dell’autore dell’abuso, sia spontanea e non eseguita coattivamente impulso dell’autorità amministrativa (Sez. 3, n. 3064 del 05/12/2007 Ud. (dep 21/01/2008) Rv. 238628 – 01). A tale ultimo riguardo si è altresì precisa quanto alla necessaria spontaneità del ripristino, che in tema di tutela penal paesaggio, anche la condanna non irrevocabile (nella specie irrogata in prim grado) preclude l’operatività della causa di estinzione del reato della rimess in pristino delle aree o degli immobili soggetti a vincolo prevista dall’art comma primo quinquies, del D.Lgs. 12 gennaio 2004, n. 42 (Sez. 3, Sentenza n. 37140 del 10/04/2013 Ud. (dep. 10/09/2013 ) Rv. 257680 – 01) e che la speciale causa estintiva prevista dall’art. 181, comma 1-quinquies, d.lgs. gennaio 2004, n. 42, richiede generalmente un “quid pluris” rispetto alla me demolizione delle opere abusive, in quanto, avendo funzione premiale, opera solo ove sia effettuato il tempestivo recupero dell’area sottoposta a vinc idoneo a farle riacquistare il precedente aspetto esteriore e l’originario estetico (Sez. 3, n. 18070 del 20/01/2022 Ud. (dep. 06/05/2022 ) Rv. 283132 01). E’ dunque fondato, e riscontrato dalla stessa sentenza, il ricorso, sui prima citati, quanto alla insussistente estinzione sia del reato paesaggistic edilizio commesso mediante la realizzazione del manufatto di 60 mq., atteso che dalla stessa risulta che il manufatto di 60 mq. sarebbe stato demolito ottemperanza all’ordinanza del Comune di Perugia n. 22 del 30.9.2021″ e quindi, per quanto sopra rilevato, non spontaneamente e, piuttost successivamente a un impulso dell’autorità.
2. Riguardo agli altri due manufatti che secondo la sentenza impugnata riguarderebbero reati, edilizi e paesaggistici, estinti per intervenuta sana egualmente il ricorso, secondo il quale non vi sarebbe sanatoria alcuna in ordi a tali manufatti, appare fondato. Dalla sentenza – come pure sostenuto in rico – si rileva che l’istruttoria avrebbe fatto emergere l’avvio di pratiche fina alla “”sanatoria” di altre due opere edilizie di 35 mq. e di 16 mq. e c riguardo, in particolare, vi sarebbero state “richieste di sanatoria presentate dagli odierni imputati ai sensi dell’art. 167 del Dlgs. 42/04 ai fi dell’accertamento della compatibilità paesaggistica della tettoia e dell’opera pertinenziale di 35 mq.” seguite da “documentazione attestante gli accertamenti di compatibilità paesaggistica rilasciati dal Comune”. Alla luce di tali provvedimenti, emerge con chiarezza che. è fondata la tesi in ricorso, circa assenza, innanzitutto, di ogni sanatoria edilizia, nella specie necessariament art. 36 DPR 380/01 alla luce della tipologia delle opere e’ della contestaz riguardanti interventi sine titulo. Infatti si parla solo di meri provved sopravvenuti di compatibilità paesaggistica, per cui nessuna estinzione di r
edilizi emerge in ragione di tali ultimi atti, a partire dalla assenza sopravvenuto permesso di costruire, necessario ex art. 36 DPR 380/01. In proposito, occorre ricordare che quanto ai requisiti del menzionato articolo 36, sanatoria ivi prevista può essere ottenuta quando l’opera eseguita in assenza d permesso sia conforme agli strumenti urbanistici generali e di attuazion approvati o non in contrasto con quelli adottati, tanto al momento del realizzazione dell’opera, quanto al momento della presentazione della domanda. Sulla richiesta di sanatoria il dirigente o il responsabile del competente uf comunale deve pronunciarsi – con adeguata motivazione – entro sessanta giorni, trascorsi inutilmente i quali la domanda si intende respinta. L’istan subordinata, inoltre, al pagamento di una somma a titolo di obiezione, secondo le modalità descritte nello stesso articolo. In base a quanto espressamen disposto dall’articolo 45, il rilascio della sanatoria «estingue i contravvenzionali previsti dalle norme urbanistiche vigenti», con esclusione quindi, di altri reati eventualmente concorrenti.
A ciò si aggiunga, con riferimento alla circostanza della sussistenza, nel caso specie, di area vincolata paesaggìsticamente, che, come anche di recent affermato dalla Suprema Corte, essendo la possibilità di una autorizzazion paesaggistica postuma espressamente esclusa dalla legge – ad eccezione dei casi, tassativamente individuati dall’art. 167, commi 4 e 5, e 181 comma 1 t relativi agli “abusi minori” e di quelli di cui alla novella ex art. 36 bis d 380/01 in tema di parziali difformità o variazioni essenziali abusive -, preclusione, considerato che l’autorizzazione paesaggistica è correla strettamente al rilascio del permesso di costruire, impedisce anche la sanator urbanistica ai sensi dell’art. 36 D.P.R. 380/01, ove l’opera abusiva insista, ripete, in area di rilievo paesaggistico; e l’eventuale emissione della pre autorizzazione paesaggistica in spregio a tale principio di esclusione, oltre a produrre alcun effetto estintivo dei reati nel quadro del citato art. 36 impedisce neppure l’emissione dell’ordine di rimessione in pristino ( motivazione Cass. Sez. III n. 544 del 11 gennaio 2023; Sez. 3, n. 190 de 12/11/2020 – dep. 07/01/2021, Rv. 281131 – 01).
Si tratta di un orientamento che questo collegio intende ribadire (Sez. 3, n. 5 del 02/02/2023, Pmt, Rv. 284314 – 01). In proposito, a sostegno dello stesso osserva, per la migliore comprensione della tematica, quanto segue: in caso d abusi in area vincolata, il reato ex art. 44 lett. c) DPR 380/01 richiede l’as del titolo edilizio e della autorizzazione paesaggistica e, in caso di rilascio, dell’edificazione, del solo permesso di costruire, in assenza comunque del autorizzazione paesaggistica, tale ultima circostanza determina l’inefficacia titolo edilizio rilasciato, il quale, in altri termini, non è in grado, in tale caso, di spiegare di per sé alcun effetto giuridico, nemmeno nel limitato ambi
del solo profilo edilizio che, nella fattispecie in esame, è strettamente connesso, lo si ripete, al profilo paesaggistico. Consegue che nel caso, ulteriore, ma certamente correlato sotto il profilo della logica giuridica, di avvio, in presenza di opera abusiva già realizzata, di una procedura di sanatoria ex art. 36 del DPR 380/01, in zona vincolata, il rilascio postumo del permesso di costruire, in assenza di autorizzazione paesaggistica (la quale ultima, per quanto prima osservato non può adottarsi legittimamente in via successiva al fatto, salvo casi eccezionali) non può sanare neppure il limitato profilo urbanistico dell’intervento già posto in essere. Pena, in caso contrario, il paradosso (inammissibile) per cui, in caso di rilascio, ab origine, ovvero prima dell’edificazione poi contestata, di un permesso di costruire tuttavia non accompagnato dalla preventiva autorizzazione paesaggistica, ricorrerebbero, come è stabilmente acclarato, tanto il reato ex art. 44 lett. c) del DPR 380/01 che il reato paesaggistico ex art. 181 del Dlgs. 42/04. Mentre, nel caso certamente più grave, in cui si costruisca già senza alcun previo titolo, neppure edilizio, e tuttavia si ottenga, solo successivamente, il solo permesso di costruire, si verrebbe quantomeno a “sanare” il reato edilizio ex art. 44 lett. c) citato.
Quanto al caso, qui di specifico interesse, del sopravvenire del solo nulla osta paesaggistico rispetto ad opera abusiva in zona vincolata, va osservato che la tipologia delle opere su cui tale nulla osta può sopravvenire, ovvero interventi di norma marginali, essenzialmente non richiedenti sul piano edilizio il permesso di costruire (cfr. l’elenco appresso riportato ex art. 181 comma 1 ter e 167 del Dlgs. 42/04), fa sì che già solo per la tipologia degli interventi non si pone tendenzialmente una problematica di sanatoria ex art. 36 citato di opere abusive in zona vincolata. In quanto, lo si ripete, i tipi di opere abusive in area vincolata integranti reati ex art. 44 lett. c) DPR 380/01 si sottraggono alla previsione di cui all’art. 181 comma 1 ter citato e appresso riportato, in ordine ad eventuali nulla osta sopravvenuti.
Vanno poi formulate talune precisazioni circa la ratio e il conseguente ambito di operatività dei casi eccezionali di rilascio postumo di autorizzazione paesaggistica, ai sensi dell’art. 181 comma 1 ter del Dlgs. 42/04, secondo il quale “ferma restando l’applicazione delle sanzioni amministrative pecuniarie di cui all’articolo 167, qualora l’autorità amministrativa competente accerti la compatibilità paesaggistica secondo le procedure di cui al comma 1-quater, la disposizione di cui al comma 1 non si applica:
a) per i lavori, realizzati in assenza o difformità dall’autorizzazione paesaggistica, che non abbiano determinato creazione di superfici utili o volumi ovvero aumento di quelli legittimamente realizzati;

b) per l’impiego di materiali in difformità dall’autorizzazione paesaggistica;

c) per i lavori configurabili quali interventi di manutenzione ordinaria o straordinaria ai sensi dell’articolo 3 del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380″.

Deve specificarsi, con particolare riferimento ai caso concreto e quindi al tema della sussistenza o meno, a fronte di un manufatto di 35 mq. e di una tettoia di 16 mq., di superfici utili ex art. 181 comma 1 ter citato, lett. a), che tra gli interventi che il legislatore non consente di qualificare neppure ex post – cioè alla luce della concreta valutazione del loro effettivo impatto – come compatibili con l’ambiente, è inclusa la creazione di “superfici utili”. Se è vero che il legislatore non fornisce, contestualmente, una definizione del concetto di “superfici utili” in modo espresso, questa Suprema Corte ha precisato (cfr. in motivazione Sez. 3, n. 44189 del 19/09/2013 Rv. 257527 – 01) che alla luce della ratio normativa di preservazione dello status quo ambientale e mediante, altresì, una logica contestualizzazione – in quanto ogni concetto giuridico è pragmaticamente relativo al contesto in cui opera -, il suo significato è agevolmente identificabile in una immutazione stabile dell’assetto territoriale, attuata a discapito della vincolata conformazione originaria, dalla quale nettamente prescinde, non integrandone alcuna specie di manutenzione. Cosicchè, la nozione di superficie utile, va “individuata, in mancanza di specifica definizione, con riferimento alla finalità della disposizione che la contempla e, per quanto riguarda la disciplina paesaggistica, (va individuata ndr) … considerando l’impatto dell’intervento sull’originario assetto paesaggistico del territorio” tale da “determinare una compromissione ambientale” (cfr. Cass. sez. 3, 29 novembre 2011-13 gennaio 2012 n. 889). Nè occorre, peraltro, accertare che la “superficie utile” realizzata, per essere qualificabile come tale, debba inferire un concreto pregiudizio all’assetto territoriale in cui viene inserita, poiché il concetto deve essere rapportato alla natura del reato di cui circoscrive la sanatoria postuma, e il D.Lgs. n. 42 del 2004, art. 181, comma 1, è un reato di pericolo (Cass. sez. 3, 20 ottobre 2009-22 gennaio 2010 n. 2903; Cass. sez. 6, 3 aprile 2006 n. 19733). Corte di Cassazione – copia non ufficiale
I rilievi da ultimo esposti, in uno con la già rilevata assenza di una spontanea demolizione di opere abusive secondo legge (art. 181 cit.), evidenziano, da una parte, che a rigore non sussiste alcun tipo di sanatoria neppure dei reati paesaggistici consumati attraverso i due manufatti di 35nnq. e 16 mq. prima citati, come tale erroneamente ritenuta esistente dal giudice ; dall’altra, giudizio di compatibilità paesaggistica espresso dall’organo comunale rispetto tali ultimi due manufatti, appare in netto contrasto con i requisiti te normativi prima specificati, così da potere integrare a buon diritto un ipote falsità, nel quadro di una illegittimo esercizio del potere di discrezionalità t degli organi comunali.
3. Sulla base delle considerazioni che precedono, la Corte ritiene pertanto che la sentenza impugnata debba essere annullata con rinvio per nuovo giudizio

al tribunale di Perugia in diversa persona fisica.

P.Q.M.

annulla la sentenza con rinvio per nuovo giudizio al tribunale di Perugia in diversa persona fisica.

Così deciso in Roma, il 15 maggio 2025.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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