Ordine di demolizione: sanzione penale o no? Cassazione

La Corte di Cassazione conferma che l’ordine di demolizione per abusi edilizi ha natura di sanzione amministrativa e non penale. Pertanto, non è soggetto alla prescrizione prevista per le pene detentive o pecuniarie. La sua finalità è ripristinare il territorio e non punire il reo, rendendolo un’obbligazione reale che non si estingue nel tempo.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 12 novembre 2025 in Diritto Penale, Giurisprudenza Penale

Ordine di Demolizione: La Cassazione Ribadisce la Sua Natura Amministrativa e l’Imprescrittibilità

Con una recente sentenza, la Corte di Cassazione è tornata a pronunciarsi su un tema di grande rilevanza nel diritto urbanistico e penale: la natura giuridica dell’ordine di demolizione di un manufatto abusivo. La Suprema Corte ha riaffermato un principio consolidato, chiarendo che tale ordine, anche se emesso da un giudice penale, costituisce una sanzione amministrativa e non una pena. Questa distinzione ha conseguenze pratiche fondamentali, prima fra tutte l’inapplicabilità della prescrizione.

I Fatti del Caso: La Richiesta di Revoca di un’Ingiunzione a Demolire

Il caso trae origine dal ricorso presentato da due cittadini contro un’ordinanza della Corte di Appello di Roma. I ricorrenti avevano chiesto la revoca di un’ingiunzione a demolire un’opera abusiva, ingiunzione conseguente a una loro condanna del 2012, divenuta irrevocabile nel 2013. La loro tesi si fondava sull’idea che l’ordine di demolizione dovesse essere equiparato a una sanzione penale e, come tale, soggetto all’estinzione per decorso del tempo (prescrizione), richiamando anche la giurisprudenza della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo (CEDU).

La Decisione della Corte di Cassazione sull’Ordine di Demolizione

La Corte di Cassazione ha dichiarato il ricorso manifestamente infondato, rigettando completamente la tesi dei ricorrenti. Gli Ermellini hanno ribadito, in linea con il proprio orientamento costante, che l’ordine di demolizione del manufatto abusivo non ha natura di sanzione penale. Si tratta, invece, di una sanzione amministrativa con una funzione specifica: ripristinare il bene giuridico leso, ovvero l’integrità del territorio. Di conseguenza, non si applicano le norme sulla prescrizione delle pene.

Le Motivazioni

La sentenza articola in modo chiaro e dettagliato le ragioni giuridiche alla base della decisione, distinguendo nettamente la demolizione dalle pene principali previste dal codice penale.

Natura Ripristinatoria e Non Punitiva

Il punto centrale della motivazione risiede nella finalità della misura. Mentre le sanzioni penali (come la reclusione o la multa) hanno uno scopo punitivo e rieducativo per il reo, l’ordine di demolizione persegue un obiettivo ripristinatorio. Il suo scopo non è punire il responsabile dell’abuso, ma eliminare le conseguenze dell’illecito, restituendo al territorio il suo assetto originario. Questa funzione lo qualifica come sanzione amministrativa, anche quando viene disposto dal giudice penale per ragioni di celerità ed effettività.

Il Carattere Reale della Sanzione

Un’altra caratteristica fondamentale evidenziata dalla Corte è il “carattere reale” della demolizione. Ciò significa che la sanzione non è legata alla persona del colpevole, ma al bene immobile abusivo. L’obbligo di demolire si trasferisce con la proprietà del bene e grava su chiunque si trovi in rapporto con esso, anche se non è l’autore materiale dell’abuso. Questo lo differenzia nettamente dalle pene penali, che sono strettamente personali.

L’Assenza di Prescrizione

La conseguenza diretta di questa qualificazione giuridica è l’inapplicabilità della prescrizione. L’art. 173 del codice penale, che disciplina l’estinzione delle pene per decorso del tempo, si riferisce esclusivamente alle pene principali (arresto e ammenda). Non può essere esteso per analogia a una sanzione amministrativa come la demolizione, poiché manca la “eadem ratio”, ovvero lo stesso fondamento logico. La prescrizione penale è legata alla progressiva attenuazione dell’esigenza rieducativa; un’esigenza che è del tutto estranea alla finalità ripristinatoria della demolizione, la quale risponde a un interesse pubblico (la tutela del territorio) che non si affievolisce con il passare del tempo.

Le Conclusioni

La sentenza in esame consolida un principio cardine in materia di abusivismo edilizio: l’ordine di demolizione è uno strumento imprescrittibile a tutela del territorio. Le implicazioni pratiche sono significative: chi realizza un’opera abusiva non può sperare che il decorso del tempo estingua l’obbligo di demolire. La natura amministrativa e reale della sanzione la rende un’obbligazione duratura, finalizzata a sanare una ferita inferta all’ambiente e all’ordinato sviluppo urbanistico. Questa pronuncia riafferma la preminenza dell’interesse collettivo alla tutela del paesaggio rispetto alle esigenze individuali legate all’oblio per il tempo trascorso.

L’ordine di demolizione di un immobile abusivo si prescrive?
No, secondo la Corte di Cassazione, l’ordine di demolizione non si prescrive. Essendo una sanzione amministrativa con finalità ripristinatoria e non una pena, non è soggetto ai termini di prescrizione previsti per i reati o le pene penali.

Qual è la natura giuridica dell’ordine di demolizione emesso dal giudice penale?
L’ordine di demolizione, anche se emesso dal giudice penale contestualmente a una condanna per abuso edilizio, mantiene la sua natura di sanzione amministrativa. La sua finalità non è punire il reo, ma ripristinare l’assetto del territorio violato.

L’ordine di demolizione può essere revocato?
Sì, a differenza delle sanzioni penali che diventano irretrattabili, l’ordine giudiziale di demolizione è suscettibile di revoca. Questo può accadere se, ad esempio, l’ordine diventa incompatibile con successivi provvedimenti amministrativi, come il rilascio di un permesso di costruire in sanatoria.

Testo del provvedimento

Sentenza di Cassazione Penale Sez. 3 Num. 32607 Anno 2025

Penale Sent. Sez. 3 Num. 32607 Anno 2025

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data Udienza: 11/09/2025

SENTENZA

sui ricorsi proposti da NOME COGNOME, nata a Roma DATA_NASCITA NOME COGNOME, nato a Monteconnpatri (Roma) il DATA_NASCITA

avverso l’ordinanza del 15/4/2025 della Corte di appello di Roma; visti gli atti, il provvedimento impugnato ed i ricorsi; sentita la relazione svolta dal consigliere NOME COGNOME; lette le conclusioni del Pubblico Ministero, in persona del AVV_NOTAIO NOME AVV_NOTAIO, che ha chiesto dichiarare inammissibili i ricorsi

RITENUTO IN FATTO

Con ordinanza del 15/4/2025, la Corte di appello di Roma rigettava l’istanza con la quale NOME COGNOME e NOME COGNOME avevano chiesto la revoca dell’ingiunzione a demolire emessa con riguardo alla sentenza pronunciata dalla stessa Corte il 27/4/2012, irrevocabile il 1°/3/2013.

Propongono congiunto ricorso per cassazione i due istanti, deducendo con unico motivo – la mancanza, la manifesta illogicità e la contraddittorietà della motivazione. L’ordinanza sarebbe sostenuta da un argomento errato, qual è la

natura amministrativa dell’ordine di demolizione, in luogo di quella penale che, invece, risulterebbe evidente alla luce della portata sanzionatoria della misura, come peraltro già affermato dalla giurisprudenza della CEDU.

CONSIDERATO IN DIRITTO

I ricorsi risultano manifestamente infondati.

La giurisprudenza di questa Corte, ben consapevole di quella formulata dalla CEDU, ha ripetutamente affermato (tra le ultime, Sez. 3, n. 34415 del 28/6/2024, COGNOME), con indirizzo qui da ribadire, che l’ordine di demolizione del manufatto abusivo disposto con la sentenza di condanna ha natura di sanzione amministrativa che assolve ad una funzione ripristinatoria del bene leso, non ha finalità punitive ed ha carattere reale, con effetti sul soggetto che si trova i rapporto con il bene, anche se non è l’autore dell’abuso, con la conseguenza che non può ricondursi alla nozione convenzionale di “pena” nel senso elaborato dalla giurisprudenza della Corte EDU (per tutte, Sez. 3, n. 3979 del 21/9/2018, Cerra, Rv. 275850).
4.1. In particolare, la giurisprudenza di legittimità ha elaborato una serie di principi che hanno costantemente ribadito la natura della demolizione, quale sanzione accessoria oggettivamente amministrativa, sebbene soggettivamente giurisdizionale, esplicazione di un potere autonomo e non alternativo a quello dell’autorità amministrativa, con il quale può essere coordinato nella fase di esecuzione (ex multis, Sez. 3, n. 3685 del 11/12/2013, COGNOME, Rv. 258518; Sez. 3, n. 37906 del 22/5/2012, COGNOME, non massimata; Sez. 6, n. 6337 del 10/3/1994, Sorrentino Rv. 198511; si vedano anche Sez. U, n. 15 del 19/6/1996, RM. in proc. Monter); in tale quadro, coerentemente è stata negata l’estinzione della sanzione per il decorso del tempo, ai sensi dell’art. 173 cod. pen., in quanto tale norma si riferisce alle sole pene principali, e comunque non alle sanzioni amministrative (Sez. 3, n. 36387 del 7/7/2015, Formisano, Rv. 264736; Sez. 3, n. 43006 del 10/11/2010, COGNOME Mela, Rv. 248670. Tra le molte non massimate, Sez. 3, n. 14651 del 21/3/2024, Cordiano); ed altresì è stata negata l’estinzione per la prescrizione quinquennale delle sanzioni amministrative, stabilita dall’art. 28, I. 24 novembre 1981, n. 689, in quanto riguardante le sanzioni pecuniarie con finalità punitiva (“il diritto a riscuotere le somme … si prescrive”), mentre l’ordine demolizione integra una sanzione ‘ ripristinatoria’, che configura un obbligo di fare, imposto per ragioni di tutela del territorio (Sez. 3, Sentenza n. 16537 del 18/02/2003, COGNOME, Rv. NUMERO_DOCUMENTO).
4.2. Ancora, deve essere ribadito che l’art. 31, d.P.R. n. 380 del 2001 disciplina l’ingiunzione alla demolizione delle opere abusive, adottata dall’autorità

amministrativa nel caso non venga disposta la demolizione d’ufficio; in caso di inottemperanza, è prevista l’irrogazione di una sanzione amministrativa pecuniaria, e, comunque, l’acquisizione dell’opera abusiva al patrimonio del Comune, finalizzata alla demolizione ‘in danno’, a spese dei responsabili dell’abuso, salvo che con specifica deliberazione consiliare non venga dichiarata l’esistenza di prevalenti interessi pubblici, e sempre che l’opera non contrasti con rilevanti interessi urbanistici ed ambientali. Il comma 9 del medesimo art. 31, poi, prevede che la demolizione venga ordinata dal giudice con la sentenza di condanna, “se ancora non sia stata altrimenti eseguita”.
4.3. Una lettura sistematica, e non isolata, della disposizione, dunque, impone di ribadire la natura amministrativa, e la dimensione accessoria, ancillare, rispetto al procedimento penale, della demolizione, pur quando ordinata dal giudice penale; tant’è che, pur integrando un potere autonomo e non alternativo a quello dell’autorità amministrativa, nel senso che la demolizione deve essere ordinata dal giudice penale anche qualora sia stata già disposta dall’autorità amministrativa, l’ordine ‘giudiziale’ di demolizione coincide, nell’oggetto (l’opera abusiva) e nel contenuto (l’eliminazione dell’abuso), con l’ordine (o l’ingiunzione) ‘amministrativo’, ed è eseguibile soltanto “se ancora non sia stata altrimenti eseguita”. Pertanto, se la ‘demolizione d’ufficio’ e l’ingiunzione alla demolizione sono disposte dall’autorità amministrativa, senza che venga revocata in dubbio la natura amministrativa, e non penale, delle misure, e senza che ricorra la pertinenzialità ad un fatto-reato, in quanto, come si è visto, la demolizione può essere disposta immediatamente, senza neppure l’individuazione dei responsabili, non può affermarsi che la ‘demolizione giudiziale’ – identica nell’oggetto e nel contenuto – muti natura giuridica solo in ragione dell’organo che la dispone. Anche perché è pacifico che l’ordine ‘giudiziale’ di demolizione è suscettibile di revoca da parte del giudice penale allorquando divenga incompatibile con provvedimenti amministrativi di diverso tenore (Sez. 3, n. 47402 del 21/10/2014, COGNOME, Rv. 260972), in tal senso non mutuando il carattere tipico delle sanzioni penali, consistente nella irretrattabilità, ed è impermeabile a tutte le eventuali vicende estintive del reato e/o della pena (ad esso non sono applicabili l’amnistia e l’indulto, cfr. Sez. 3, n. 7228 del 2/12/2010, COGNOME, Rv. 249309; resta eseguibile, qualora sia stato impartito con la sentenza di applicazione della pena su richiesta, anche nel caso di estinzione del reato conseguente al decorso del termine di cui all’art. 445, comma 2, cod. proc. pen., cfr. Sez. 3, n. 18533 del 23/03/2011, Abbate, Rv. 250291; non è estinto dalla morte del reo sopravvenuta all’irrevocabilità della sentenza, cfr. Sez. 3, n. 3861 del 18/1/2011, COGNOME e altri, Rv. 249317). Corte di Cassazione – copia non ufficiale
4.4. Si tratta, dunque, della medesima sanzione amministrativa, adottabile parallelamente al procedimento amministrativo, la cui emissione è demandata (anche) al giudice penale all’esito dell’affermazione di responsabilità penale, al fine di garantire un’esigenza di celerità ed effettività del procedimento di esecuzione della demolizione.

4.6. Infine, deve essere ribadito che la diversa natura e finalità delle pene principali, da un lato, e della demolizione, dall’altro, non consentono di individuare un elemento di identità tra i due “casi” che consenta un’applicazione analogica della norma sulla prescrizione: è stato già evidenziato che mentre le pene ‘principali’ hanno una natura lato sensu ‘repressiva’, ed una finalità rieducativa (risocializzante), ai sensi dell’art. 27, comma 3, Cost., la demolizione non ha una natura intrinsecamente ‘repressiva’, né persegue finalità risocializzanti, perseguendo invece una finalità ripristinatoria dell’assetto del territorio sulla quale le esigenze individuali legate all’oblio per il decorso del tempo risultano necessariamente soccombenti rispetto alla tutela collettiva di un bene pubblico
(Sez. 3, n. 43006 del 10/11/2010, COGNOME Mela, Rv. 248670; Sez. 3, Sentenza n. 16537 del 18/02/2003, COGNOME, Rv. 227176).

5. I ricorsi, pertanto, debbono essere dichiarati inammissibili. Alla luce della sentenza 13 giugno 2000, n. 186, della Corte costituzionale e rilevato che, nella fattispecie, non sussistono elementi per ritenere che «la parte abbia proposto il ricorso senza versare in colpa nella determinazione della causa di inammissibilità», alla declaratoria dell’inammissibilità medesima consegue, a norma dell’art. 616 cod. proc. pen., l’onere delle spese del procedimento nonché quello del versamento della somma, in favore della Cassa delle ammende, equitativamente fissata in euro 3.000,00.

P.Q.M.

Dichiara inammissibili i ricorsi e condanna i ricorrenti al pagamento delle spese processuali e della somma di euro tremila in favore della Cassa delle ammende.

Così deciso in Roma, 1’11 settembre 2025

Il C2 jgliere estensore

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