Ordine di demolizione: quando si può revocare?

La Cassazione ha annullato la revoca di un ordine di demolizione. La Corte ha stabilito che un comune non può bloccare la demolizione di un immobile abusivo per destinarlo a uso pubblico senza prima aver verificato, con un certificato di collaudo statico, la sua piena sicurezza e conformità alle normative antisismiche. La semplice delibera comunale non è sufficiente.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 18 settembre 2025 in Diritto Penale, Giurisprudenza Penale

Ordine di Demolizione e Interesse Pubblico: La Cassazione Chiarisce i Limiti

L’ordine di demolizione di un immobile abusivo rappresenta un passo fondamentale per il ripristino della legalità violata. Tuttavia, cosa accade se la Pubblica Amministrazione decide di acquisire l’immobile per destinarlo a fini pubblici? Una recente sentenza della Corte di Cassazione (n. 10429/2025) fa luce sui rigidi presupposti necessari per revocare una demolizione, sottolineando come la mera dichiarazione di ‘interesse pubblico’ non sia sufficiente senza adeguate verifiche tecniche sulla sicurezza.

I Fatti del Caso: Un Immobile Abusivo Destinato a Uffici Comunali

La vicenda trae origine da un ordine di demolizione emesso nel 2005 dal Tribunale nei confronti del proprietario di un immobile costruito abusivamente. Anni dopo, il Comune, anziché procedere alla demolizione, manifesta l’intenzione di acquisire l’edificio al proprio patrimonio per far fronte a esigenze pubbliche, prima abitative e poi, con una successiva delibera, per adibirlo a uffici e archivio.

Sulla base di queste delibere comunali, la Corte di Appello revocava l’ordine di demolizione. Contro questa decisione, il Procuratore Generale ha proposto ricorso in Cassazione, lamentando che la revoca fosse stata disposta in assenza di una fondamentale verifica: la compatibilità strutturale e la sicurezza dell’immobile, che risultava privo del certificato di collaudo statico.

La Decisione della Corte di Cassazione e il Principio di Diritto sull’Ordine di Demolizione

La Suprema Corte ha accolto il ricorso del Procuratore, annullando l’ordinanza della Corte di Appello. Gli Ermellini hanno ribadito un principio cruciale: la possibilità di conservare un’opera abusiva per finalità pubbliche ha natura ‘eccezionale’ e non può prescindere da una rigorosa istruttoria.

Il giudice dell’esecuzione, secondo la Cassazione, ha il potere e il dovere di verificare in via incidentale la concretezza e l’attualità dell’interesse pubblico dichiarato dal Comune. Questa verifica non può essere puramente formale, ma deve entrare nel merito degli approfondimenti tecnico-amministrativi necessari a garantire che l’immobile possa essere effettivamente e- in sicurezza – utilizzato per i fini dichiarati.

Le Motivazioni: Sicurezza Strutturale Prima di Tutto

Le motivazioni della sentenza ruotano attorno al concetto di prevalenza della sicurezza e della legalità sostanziale rispetto a una volontà programmatica della Pubblica Amministrazione.

La Mancanza del Collaudo Statico: Un Vizio Insanabile

Il punto centrale della decisione è l’assenza del certificato di collaudo statico. La Cassazione evidenzia come le stesse ‘schede tecniche’ prodotte dal Comune ammettessero la necessità di verifiche sismiche, statiche e ulteriori adeguamenti. Non è concepibile adibire a ufficio pubblico, un luogo frequentato da dipendenti e cittadini, un edificio la cui stabilità non sia stata formalmente certificata. Revocare l’ordine di demolizione in una tale condizione di incertezza è stato considerato un errore, poiché si antepone una futura ed eventuale volontà pubblica alla necessità immediata di ripristinare la legalità o, quantomeno, di garantire la sicurezza.

Il Ruolo del Giudice dell’Esecuzione

La Corte chiarisce che il giudice dell’esecuzione, di fronte a una delibera comunale, non è un mero spettatore. Deve accertare che l’interesse pubblico sia supportato da ‘dati obiettivi riferiti al singolo caso’ e da un’adeguata istruttoria. In questo caso, la Corte di Appello avrebbe dovuto, al massimo, sospendere l’efficacia dell’ordine di demolizione in attesa del completamento delle verifiche tecniche, ma non revocarlo definitivamente.

Conclusioni: Cosa Insegna Questa Sentenza sull’Ordine di Demolizione

Questa pronuncia rafforza l’idea che la conservazione di un immobile abusivo per scopi di pubblica utilità è una strada percorribile solo a condizioni molto severe. La delibera comunale è solo il primo passo di un percorso che deve necessariamente includere la verifica della piena conformità dell’opera alle normative urbanistiche, ambientali e, soprattutto, strutturali e antisismiche. L’ordine di demolizione resta la regola per ripristinare la legalità, e la sua deroga può avvenire solo quando l’interesse pubblico alla conservazione sia concreto, attuale e supportato da tutte le certificazioni che ne garantiscano la sicurezza, prima fra tutte il collaudo statico. In assenza di tali garanzie, la demolizione deve procedere.

Una delibera comunale che dichiara un ‘interesse pubblico’ è sufficiente a bloccare un ordine di demolizione?
No. La delibera comunale è solo il primo passo. La sua efficacia nel paralizzare la demolizione dipende dalla dimostrazione, tramite un’adeguata istruttoria e specifiche certificazioni tecniche, che l’immobile è sicuro e realmente utilizzabile per gli scopi pubblici dichiarati.

Quali verifiche sono indispensabili prima che un immobile abusivo possa essere destinato a uso pubblico?
È indispensabile accertare la compatibilità dell’opera con la disciplina antisismica e, soprattutto, ottenere il certificato di collaudo statico, che ne attesta la sicurezza strutturale. L’immobile, inoltre, deve essere provvisto di agibilità.

Qual è la differenza tra ‘certificato di collaudo statico’ e ‘dichiarazione di idoneità statica’?
La sentenza chiarisce che i due atti non sono equivalenti. Il certificato di collaudo statico è l’esito di una procedura normativamente definita, che include specifici obblighi e verifiche. Una semplice dichiarazione di idoneità statica, resa da un tecnico sotto la propria responsabilità, non può surrogarlo e non è sufficiente a garantire la sicurezza necessaria per un uso pubblico.

Testo del provvedimento

Sentenza di Cassazione Penale Sez. 3 Num. 10429 Anno 2025

Penale Sent. Sez. 3 Num. 10429 Anno 2025

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME

Data Udienza: 06/02/2025

SENTENZA

Sul ricorso presentato dal Procuratore generale presso la Corte di appello di Napoli, nell’incide di esecuzione a carico di NOME COGNOME nato a Casal di Principe il 01/01/1978, in cui è p non ricorrente il Comune di Casal di Principe, in persona del sindaco pro tempore, avverso l’ordinanza della Corte di appello di Napoli del 27/09/2024

visti gli atti, il provvedimento impugnato e il ricorso; udita la relazione svolta dal Presidente;

lette le conclusioni del Pubblico Ministero, in persona del Sostituto Procuratore generale NOME COGNOME che ha concluso per il rigetto del ricorso.

PREMESSO IN FATTO

Con l’ordinanza in epigrafe, la Corte di appello di Napoli revocava l’ordine di demolizi dell’immobile sito in Casal di Principe, INDIRIZZO angolo INDIRIZZO disposto sentenza del Tribunale di Santa Maria Capua Vetere in data 07/10/2005, irr. 24/09/2010, nei confronti di NOME COGNOME

Deposi.uta in Cancelleria

Oggi, GLYPH 1 7 MR. 2025

FUNZIONA

NOME

Avverso tale ordinanza il Procuratore generale della Corte di appello di Napoli propone ricorso per cassazione.

2.1. Con il primo motivo lamenta violazione degli articoli 9 e 31 d.P.R. 380/2001, in quant la delibera di nuova dichiarazione di interesse pubblico del 2024 ha un valore meramente programmatico e non è stata seguita, contrariamente a quanto assunto dell’ordinanza impugnata, dalla verifica tecnica della compatibilità dell’immobile alla adibizione a sede d uffici comunali, per cui, al più si sarebbe potuto procedere a sospensione, e non già a revoc dell’ordine di demolizione, in attesa del compimento delle necessarie verifiche.
2.2. con il secondo motivo lamenta vizio di motivazione.

L’ordinanza sarebbe illogica e contraddittoria laddove equipara il pubblico interes dichiarato con delibera C.C. n. 9/2020 e quello a dichiararsi con delibera di G.C. n. 67/2024. contrario, le esigenze di interesse pubblico sono, nei due casi, radicalmente diverse, avendo prima delibera ad oggetto le «esigenze alloggiative», mentre, la seconda, l’adibizio dell’immobile a «ufficio manutenzione» e «ufficio archivio» del comune.

Il provvedimento manca inoltre di motivazione, laddove non contiene alcuna valutazione in ordine alla verifica della sussistenza di un interesse pubblico alla conservazione del be superiore all’interesse al ripristino della legalità violata (su cui la delibera di Giun limitandosi a valutare in via meramente formale la futura e incerta volontà di una delibe dichiarativa di interesse pubblico.

Evidenzia inoltre il ricorrente che tale valutazione avrebbe dovuto precedere, e non seguire la dichiarazione di interesse pubblico, non essendo chiaro come un edificio, abusivo e privo agibilità per essere adibito a residenza, possa essere adibito a sede di un ufficio comunale.

Trattandosi di immobile completamente abusivo, realizzato in totale assenza di un progetto statico, andava precedentemente valutata l’esistenza delle condizioni per procedere a collaudo statico, risultando a tal uopo inconferenti le «schede tecniche» allegate alla precedente delib 9/2020, in cui si esplicita che tutte le verifiche sismiche, statiche e ulteriori adeguament ancora a farsi.

In data 3 febbraio 2025, l’Avv. NOME COGNOME per il comune di Casal di Princip depositava memoria con cui chiedeva rigettarsi il ricorso, ritenendo che la sussistenza di interesse pubblico confliggente con quello alla demolizione emergesse chiaramente dalla delibera consiliare del 31 gennaio 2025, allegata alla memoria.

RITENUTO IN DIRITTO

Il ricorso è fondato.

2. L’art. 31 del d.P.R. n. 380/2001, recante «Testo unico delle disposizioni legislativ regolamentari in materia edilizia (Testo A)», dopo avere definito, al comma 1, gli «interve eseguiti in totale difformità dal permesso di costruire», dispone che l’amministrazione comunale accertata l’esecuzione di interventi in assenza di permesso, in totale difformità dal medesimo con variazioni essenziali, determinate ai sensi dell’articolo 32, «ingiunge al proprietari responsabile dell’abuso la rimozione o la demolizione indicando nel provvedimento l’area che viene acquisita di diritto» (comma 2); se il responsabile dell’abuso non provvede alla demolizion e al ripristino dello stato dei luoghi entro novanta giorni dall’ingiunzione, «il bene e l sedime sono acquisiti di diritto gratuitamente al patrimonio del comune» (comma 3 l’accertamento dell’inottemperanza all’ingiunzione a demolire «costituisce titolo per l’immissi nel possesso e per la trascrizione nei registri immobiliari» (comma 4); per gli interv abusivamente eseguiti su terreni sottoposti a vincolo di inedificabilità, «l’acquisizione gr nel caso di inottemperanza all’ingiunzione di demolizione, si verifica di diritto a favore amministrazioni cui compete la vigilanza sull’osservanza del vincolo. Tali amministrazion provvedono alla demolizione delle opere abusive ed al ripristino dello stato dei luoghi a spe dei responsabili dell’abuso. Nella ipotesi di concorso dei vincoli, l’acquisizione si verifica a del patrimonio del comune» (comma 6).
Ai sensi del comma 5, l’opera acquisita «è demolita con ordinanza del dirigente o de responsabile del competente ufficio comunale a spese dei responsabili dell’abuso, salvo che con deliberazione consiliare non si dichiari l’esistenza di prevalenti interessi pubblici e sempr l’opera non contrasti con rilevanti interessi urbanistici, ambientali o di rispetto dell’ idrogeologico previa acquisizione degli assensi, concerti o nulla osta comunque denominati delle amministrazioni competenti».

3. Tanto premesso, la giurisprudenza di questa Corte (v., ex multis, Sez. 3, n. 3456 del 21/11/2012, dep. 2013, COGNOME, Rv. 254426 – 01; Sez. 3, n. 38997 del 26/09/2007, COGNOME, Rv. 237815 – 01) è ferma nel ritenere che «in tema di reati edilizi, l’ordine di demolizione opere abusive è sottratto alla regola del giudicato, sicché ne è sempre possibile la revoca presenza di atti amministrativi incompatibili con la sua esecuzione) ovvero la sospension (quando sia ragionevolmente prospettabile che, nell’arco di tempi brevissimi, la P.A. adotterà u provvedimento incompatibile con la demolizione)», ferma restando – tuttavia – la natura «eccezionale» della delibera comunale che dichiari l’esistenza di un interesse pubblico prevalente sul ripristino dell’assetto urbanistico violato (cfr. Sez. 3, n. 30170 del 24/05/2017, Rv. 270
Tale «eccezionalità» impone che tale delibera comunale non possa fondarsi su valutazioni di carattere generale o riguardanti genericamente più edifici, ma debba dare conto delle specifich esigenze che giustificano la scelta di conservazione del singolo manufatto, precisamente individuato, non potendo sopperire all’esigenza di una specifica determinazione meri richiami disposizioni normative, ad altri provvedimenti o a valutazioni di ordine economico, inerenti

costo delle spese di demolizione, in quanto la natura eccezionale della deliberazione richiede ch il mantenimento dell’opera abusiva sia giustificato dalla «sussistenza di esigenze specific individuate sulla base di dati obiettivi riferiti al singolo caso all’esito di adeguata istrutto 3, n. 13746 del 29/01/2013, COGNOME, Rv. 254752 – 01; Sez. 3, n. 11419 del 29/01/2013 Rv. 254421).

Pertanto, a fronte di una delibera comunale che dichiari la sussistenza di prevalenti intere pubblici all’acquisizione dell’opera abusiva al patrimonio del comune e alla destinazione ad allo per edilizia residenziale, ostativi all’esecuzione dell’ordine giurisdizionale di demolizio sindacato del giudice dell’esecuzione sull’atto amministrativo, concernendo il carattere attual non meramente eventuale di detto interesse, può avere ad oggetto l’esistenza di approfondimenti tecnico-amministrativi inerenti l’immobile che siano indice del fondamento e della specificità della decisione dell’organo comunale, in linea con il necessario coordinamen tra funzioni dell’organo comunale collegiale e valutazioni tecnico amministrative» (Sez. 3, 35013 del 03/07/2024, COGNOME, n.m.; Sez. 3, h. 12529 del 14/01/2022, COGNOME, non mass.; Sez. 3, n. 9098 del 15/01/2021, COGNOME, Rv. 281478 – 01).
Rientra pertanto pacificamente nei poteri del giudice ordinario, anche in funzione di giud dell’esecuzione, accertare la sussistenza e la necessità di eventuali approfondimenti istrut prodromici all’emanazione della delibera comunale.

Ciò posto, l’articolo 1, comma 65, della legge della Regione Campania 6 maggio 2013, n. 5, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale 2013 e pluriennale 2013-2015 della Regione Campania (Legge finanziaria regionale 2013)», stabilisce che gli immobili acquisit al patrimonio dei comuni possono:

essere destinati prioritariamente ad alloggi di «edilizia residenziale pubblica»;

essere destinati prioritariamente ad alloggi di «edilizia residenziale sociale», in base legge 22 ottobre 1971, n. 865 (Programmi e coordinamento dell’edilizia residenziale pubblica; norme sulla espropriazione per pubblica utilità; modifiche ed integrazioni alle leggi 17 ago 1942, n. 1150; 18 aprile 1962, n. 167; 29 settembre 1964, n. 847; ed autorizzazione di spesa per interventi straordinari nel settore dell’edilizia residenziale, agevolata e convenzionata)

essere destinati a programmi di «valorizzazione immobiliare», anche con l’assegnazione in locazione degli immobili destinati ad uso diverso da quello abitativo;

essere destinati a programmi di «dismissione immobiliare».

In tal caso, prosegue la norma, il prezzo di vendita di detti immobili, stimato in euro metro quadrato, non può essere inferiore al doppio del prezzo fissato per gli alloggi di edi residenziale pubblica.

I comuni stabiliscono, entro il 31 dicembre 2021 e nel rispetto delle norme vigenti in mate di housing sociale di edilizia pubblica riguardanti i criteri di assegnazione degli alloggi, i c assegnazione degli immobili in questione, riconoscendo precedenza a coloro che, al tempo

dell’acquisizione, occupavano il cespite, previa verifica che gli stessi non dispongono di a idonea soluzione abitativa, nonché procedure di un piano di dismissione degli stessi.

Nel caso di specie, la deliberazione di consiglio comunale n. 9/2020 aveva dichiarato i preminente interesse pubblico dell’immobile abusivo per essere destinato ad alloggio di ediliz residenziale.

Successivamente, il responsabile dell’Area tecnica del comune di Casal di Principe, con provvedimento n. 18204/2021, aveva attivato la procedura di sgombero dell’immobile.

Allegate al provvedimento, si trovano delle «schede tecniche descrittive», le quali dann atto della assenza di contrasto con rilevanti interessi urbanistici (il cui contenuto è ripro pag. 3 dell’ordinanza).

Il Procuratore generale ricorrente contesta che, dalle stesse schede tecniche allegate all delibera, emerge che l’opera abbisogna di certificato di collaudo statico, tuttora mancante, cui non è possibile procedere alla adibizione del manufatto a ufficio pubblico senza avere prim verificato la compatibilità dello stesso con la normativa antisismica e munito lo stesso di coll statico.

La doglianza, alla luce delle considerazioni svolte al par. 3, è fondata, in qua effettivamente – dette schede tecniche danno atto della perdurante mancanza del certificato d collaudo statico dell’immobile.

Nell’esercizio del proprio potere di valutazione incidentale, pertanto, il gi dell’esecuzione avrebbe potuto rigettare l’istanza ovvero – in attesa del completamento dell verifiche tecniche necessarie, tra cui l’acquisizione, ove tecnicamente possibile, del certif collaudo statico dell’immobile – sospendere l’ordine di demolizione, ma ha certamente errato nel revocare lo stesso senza che prima fosse accertata la compiuta verifica della insussistenz di preminenti motivi di interesse pubblico che giustificassero attualmente la demolizione, qua la perdurante incompatibilità del manufatto con la vigente disciplina antisismica, in tal m violando l’articolo 31, comma 5, d.P.R. 380/2001.
Né, del resto, argomenti di segno contrario possono ritrarsi dalla memoria depositata dal Comune di Casal di Principe e dalla delibera di Consiglio comunale allegata, posto che, per consolidato orientamento di questa Corte, il sindacato di legittimità (nel caso di specie si tra dell’ordinanza del tribunale del riesame, ma il principio ha natura generale) non può avvaler della sopravvenienza intervenuta successivamente alla decisione che costituisce oggetto del ricorso per cassazione (Sez. 3, n. 13691 del 11/01/2011, COGNOME, Rv. 249927 – 01; Sez. 3, n 23151 del 24/01/2019, COGNOME, Rv. 275982 – 01; Sez. 2, n. 24328 del 27/04/2022, COGNOME, n.m.), fermo restando che la produzione, come evidenziato nelle premesse della delibera, da parte del condannato (ossia un soggetto spossessato del bene confiscato in quanto totalmente
abusivo), di un certificato di idoneità statica, non può certo surrogare il certificato c statico.

Quanto al rapporto tra i due atti, si segnala come questa Corte abbia affermato che, salvo che la legge altrimenti disponga (come nel caso dell’articolo 17 della L.R. Marche 20 aprile 2015 n. 17, che espressamente equipara i due atti) una certificazione/dichiarazione di idoneità stat non equivale al certificato di collaudo e non ne costituisce equipollente.

Nella succitata pronuncia si è evidenziato che un «certificato di collaudo statico» è il prod di un insieme di obblighi e regole normativamente ben determinati, relativi alla qualificazi dei tecnici, e della loro anzianità professionale, dei costruttori, dei materiali, della tipol esami e delle ispezioni, ecc.; la certificazione di idoneità statica, no (Sez. 3, n. 102 15/02/2024, Paolini, Rv. 286035 – 02).

Dal canto suo, la «dichiarazione di idoneità statica» contiene le stesse considerazioni termini di valutazione della sicurezza strutturale, vale a dire, gli stessi elementi che port tecnico estensore, su sua responsabilità, al proprio convincimento sulla sicurezza delle oper strutturali della costruzione, di quelli contenute nel certificato di collaudo statico, e cond medesime conclusioni sostanziali.

Non a caso, l’art. 24, comma 5, lettera c), del d.P.R. n. 380/2001 (come modificato dal d.lg 25/11/2016, n. 222) espressamente prevede che la «segnalazione certificata di agibilità» (che ha sostituito il certificato di agibilità) sia accompagnata dal certificato di collaudo stat all’articolo 67 del decreto (ovvero, per i solo interventi di cui al comma 8-bis del medesimo articolo, ossia gli interventi di riparazione e per gli interventi locali sulle costruzioni dalla «dichiarazione di regolare esecuzione» resa dal direttore dei lavori) e non da dichiarazione di idoneità statica.
L’immobile, pertanto, è tuttora sprovvisto di agibilità.

L’ordinanza impugnata va quindi annullata con rinvio per nuovo esame alla Corte di appello di Napoli.

P.Q.M.

Annulla l’ordinanza impugnata con rinvio alla Corte di appello di Napoli.

Così deciso il 06/02/2025.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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