Ordine di demolizione: non è pena e non si estingue

La Corte di Cassazione ha rigettato i ricorsi di alcuni privati contro un ordine di demolizione per un immobile abusivo. I ricorrenti sostenevano che l’ordine, essendo una pena, dovesse estinguersi per prescrizione. La Corte ha ribadito che l’ordine di demolizione ha natura di sanzione amministrativa con funzione ripristinatoria, non punitiva, e pertanto non è soggetto a prescrizione. Ha inoltre confermato l’inammissibilità delle istanze di condono presentate, ritenendo che mirassero a frazionare artificiosamente un unico intervento edilizio per eludere i limiti di cubatura.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 15 gennaio 2026 in Diritto Penale, Giurisprudenza Penale

Ordine di Demolizione: La Cassazione Ribadisce la sua Natura Amministrativa e Imprescrittibile

Con la recente sentenza n. 34415/2024, la Corte di Cassazione è tornata a pronunciarsi sulla natura giuridica dell’ordine di demolizione di un manufatto abusivo, confermando un orientamento ormai consolidato. La questione centrale riguarda la possibilità di estinguere tale ordine per prescrizione, assimilandolo a una pena. La Corte ha fornito una risposta netta, chiarendo la sua funzione e le sue caratteristiche, con importanti implicazioni per chi si trova a gestire immobili con irregolarità edilizie.

I Fatti del Caso: Una Lunga Vicenda Giudiziaria

Il caso nasce dal ricorso presentato dagli eredi del responsabile di un abuso edilizio, condannato con una sentenza divenuta irrevocabile nel 2000. Gli eredi avevano richiesto la revoca dell’ordine di demolizione annesso a tale sentenza, sostenendo che dovesse considerarsi estinto per il decorso del tempo, ai sensi dell’art. 173 del codice penale, che disciplina la prescrizione delle pene. Essi, inoltre, contestavano il rigetto delle loro istanze di condono edilizio, affermando di aver acquisito la legittimazione a presentarle in un secondo momento, a seguito della successione ereditaria.

La Natura Giuridica dell’Ordine di Demolizione

Il fulcro della decisione della Cassazione risiede nella qualificazione giuridica dell’ordine di demolizione. I ricorrenti tentavano di assimilarlo a una “pena” secondo la nozione elaborata dalla Corte Europea dei Diritti dell’Uomo (CEDU), per poterne così invocare la prescrizione.

La Suprema Corte ha respinto categoricamente questa interpretazione. Ha ribadito che l’ordine di demolizione, anche se disposto dal giudice penale, non ha natura punitiva, bensì di sanzione amministrativa. La sua finalità non è quella di punire il reo, ma di ripristinare il bene giuridico leso, ovvero l’assetto del territorio e l’interesse pubblico all’ordinato sviluppo urbanistico.

L’Imprescrittibilità dell’Ordine di Demolizione

A differenza delle pene principali (come l’arresto e l’ammenda), che hanno una funzione rieducativa e repressiva e sono soggette a prescrizione, la sanzione demolitoria ha carattere reale. Ciò significa che essa incide sul bene immobile e si trasferisce a chiunque si trovi in rapporto con esso, anche se non è l’autore materiale dell’abuso. Essendo una misura con funzione ripristinatoria e non punitiva, ad essa non si applicano le norme sulla prescrizione previste per le sanzioni penali.

La Corte ha sottolineato che questa scelta del legislatore è ragionevole, in quanto mira a tutelare interessi pubblicistici prevalenti, come quello alla corretta gestione del territorio, rispetto agli interessi individuali legati al decorso del tempo.

La Questione del Condono Edilizio

Un altro motivo di ricorso riguardava il rigetto delle domande di condono. Gli eredi sostenevano che, sebbene al momento della presentazione non fossero pienamente legittimati, lo erano diventati successivamente. La Corte di Appello, tuttavia, aveva respinto le istanze anche nel merito, rilevando un aspetto cruciale: le due domande di condono, sebbene presentate separatamente, si riferivano di fatto a un unico immobile e a interventi eseguiti dallo stesso soggetto.

Secondo i giudici, si trattava di un tentativo di frazionare artificiosamente un bene unitario al solo scopo di eludere il limite massimo di cubatura previsto dalla legge sul condono. Questa valutazione, basata su elementi concreti come l’appartenenza di tutti i ricorrenti a un unico nucleo familiare e l’affidamento di un unico incarico per i lavori di demolizione, è stata ritenuta logica e non censurabile in sede di legittimità.

Le Motivazioni della Decisione

La Corte di Cassazione ha motivato il rigetto del ricorso sulla base di principi giuridici consolidati. In primo luogo, ha riaffermato la natura amministrativa e ripristinatoria dell’ordine di demolizione. Questa sanzione non ha lo scopo di punire ma di eliminare le conseguenze di un illecito, ripristinando lo stato dei luoghi. Per questo motivo, non può essere assimilata a una pena e non è soggetta alla prescrizione prevista dall’art. 173 c.p.

In secondo luogo, la Corte ha specificato che l’ordine di demolizione è una sanzione oggettivamente amministrativa, anche quando è disposta dal giudice penale. Il suo carattere reale la rende applicabile a chiunque sia proprietario o detentore dell’immobile, indipendentemente dal fatto che sia l’autore dell’abuso. Di conseguenza, istituti tipici del diritto penale come l’amnistia, l’indulto o l’estinzione della pena per morte del reo non sono applicabili.

Infine, riguardo alle istanze di condono, la Corte ha ritenuto che la valutazione di merito compiuta dai giudici di appello fosse immune da vizi logici. L’accertamento che le domande miravano a eludere i limiti di cubatura attraverso un frazionamento fittizio ha reso inammissibili le istanze, indipendentemente dalla questione della legittimazione formale dei richiedenti.

Le Conclusioni

La sentenza consolida un principio fondamentale in materia di abusi edilizi: l’ordine di demolizione è uno strumento imprescrittibile volto a tutelare il territorio. Non è una sanzione che si estingue con il tempo, ma un obbligo di fare che permane fino al ripristino della legalità. Questa decisione serve da monito sulla serietà delle conseguenze legate agli abusi edilizi, che non possono essere sanate semplicemente con il passare degli anni. Inoltre, evidenzia la rigorosa attenzione della giurisprudenza verso i tentativi di eludere le normative urbanistiche, come quelle sui limiti per il condono edilizio, attraverso espedienti artificiosi.

L’ordine di demolizione di un immobile abusivo si estingue per prescrizione come una pena?
No. La Corte di Cassazione ha stabilito che l’ordine di demolizione non è una pena, ma una sanzione amministrativa con funzione ripristinatoria. Pertanto, non è soggetto alla prescrizione prevista per le pene principali come l’arresto e l’ammenda.

Perché l’ordine di demolizione non è considerato una “pena” in senso convenzionale?
Perché la sua finalità non è punire il colpevole (funzione punitiva) né rieducarlo (funzione rieducativa), ma ripristinare l’assetto del territorio violato dall’abuso edilizio. Ha un carattere reale, che incide sul bene, e non personale, che colpisce l’autore del reato.

È possibile ottenere il condono frazionando un unico intervento abusivo in più domande?
No. La Corte ha ritenuto che presentare domande di condono separate per interventi che, di fatto, riguardano un unico immobile e un unico progetto abusivo costituisce un tentativo di eludere i limiti di cubatura previsti dalla legge. Tale artificiosa frammentazione rende le istanze inammissibili.

Testo del provvedimento

Sentenza di Cassazione Penale Sez. 3 Num. 34415 Anno 2024

Penale Sent. Sez. 3 Num. 34415 Anno 2024

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME NOME

Data Udienza: 28/06/2024

SENTENZA

sui ricorsi proposti da COGNOME NOME, nato a Torre del Greco (Na) il DATA_NASCITA Del COGNOME NOME, nato a Torre del Greco (Na) il DATA_NASCITA Del COGNOME NOME, nata a Massa di Somma (Na) il DATA_NASCITA Del COGNOME NOME, nata ad Ercolano (Na) il DATA_NASCITA

avverso l’ordinanza del 13/12/2023 della Corte di appello di Napoli; visti gli atti, il provvedimento impugnato ed i ricorsi; sentita la relazione svolta dal consigliere NOME COGNOME; lette le conclusioni del Pubblico Ministero, in persona del Sostituto Procuratore

generale NOME COGNOME, che ha chiesto il rigetto dei ricorsi

RITENUTO IN FATTO

Con ordinanza del 13/12/2023, la Corte di appello di Napoli, pronunciandosi in sede di rinvio, rigettava le istanze presentate da NOME COGNOME, NOME COGNOME, NOME COGNOME e NOME COGNOME, volte ad ottenere la revoca dell’ordine di demolizione emesso con riguardo alla sentenza pronunciata – a carico del

defunto NOME COGNOME – dalla Corte di appello di Napoli il 3/12/1998, irrevocabile il 17/3/2000.

Propongono congiunto ricorso per cassazione gli istanti, deducendo i seguenti motivi:

violazione e falsa applicazione dell’art. 173 cod. pen. La Corte di appello avrebbe dovuto dichiarare estinto l’ordine di demolizione, ai sensi della norma citata, dovendosi qualificare lo stesso come pena, secondo la giurisprudenza della Corte EDU ed ai sensi degli artt. 23 e 25 Cost. Il “dogma” dell’imprescrittibilità dell’ordine medesimo, peraltro, sarebbe sconfessato da numerose disposizioni speciali che conterrebbero illeciti amministrativi collegati ad un disertato obbligo di fare (o di non fare);

nel merito, poi, si contesta l’affermazione della Corte secondo cui le due istanze di condono edilizio, sebbene distinte, sarebbero da riferire ad un medesimo intervento, ben potendo, dunque, riscontrarsi un duplice e distinto iter amministrativo. Peraltro, pur a voler ritenere che chi aveva presentato l’istanza di sanatoria fosse privo di legittimazione a quel tempo, si sottolinea che tale legittimazione avrebbe dovuto essere verificata anche con riguardo al momento in cui era stato adottato il provvedimento finale (come peraltro affermato da questa Corte, annullando la precedente ordinanza di appello del 26/11/2019); nel caso di specie, infatti, il decesso del proprietario del fondo prima della conclusione del procedimento amministrativo, insieme all’apertura della relativa successione, avrebbe conferito ai richiedenti la legittimazione che prima non avevano.

CONSIDERATO IN DIRITTO

I ricorsi risultano infondati.

Con riguardo al primo motivo, si osserva che la giurisprudenza di questa Corte, ben consapevole di quella formulata dalla CEDU, ha ripetutamente affermato – con indirizzo qui da ribadire – che l’ordine di demolizione del manufatto abusivo disposto con la sentenza di condanna ha natura di sanzione amministrativa che assolve ad una funzione ripristinatoria del bene leso, non ha finalità punitive ed ha carattere reale, con effetti sul soggetto che si trova i rapporto con il bene, anche se non è l’autore dell’abuso, con la conseguenza che non può ricondursi alla nozione convenzionale di “pena” nel senso elaborato dalla giurisprudenza della Corte EDU (per tutte, Sez. 3, n. 3979 del 21/9/2018, Cerra, Rv. 275850).
4.1. In particolare, la giurisprudenza di legittimità ha elaborato una serie di principi che hanno costantemente ribadito la natura della demolizione, quale sanzione accessoria oggettivamente amministrativa, sebbene soggettivamente

giurisdizionale, esplicazione di un potere autonomo e non alternativo a quello dell’autorità amministrativa, con il quale può essere coordinato nella fase di esecuzione (ex multis, Sez. 3, n. 3685 del 11/12/2013, COGNOME, Rv. 258518; Sez. 3, n. 37906 del 22/5/2012, COGNOME, non massimata; Sez. 6, n. 6337 del 10/3/1994, COGNOME Rv. 198511; si vedano anche Sez. U, n. 15 del 19/6/1996, RM. in proc. Monter); in tale quadro, coerentemente è stata negata l’estinzione della sanzione per il decorso del tempo, ai sensi dell’art. 173 cod. pen., in quanto tale norma si riferisce alle sole pene principali, e comunque non alle sanzioni amministrative (Sez. 3, n. 36387 del 7/7/2015, COGNOME, Rv. 264736; Sez. 3, n. 43006 del 10/11/2010, COGNOME, Rv. 248670. Tra le molte non massimate, Sez. 3, n. 14651 del 21/3/2024, Cordiano); ed altresì è stata negata l’estinzione per la prescrizione quinquennale delle sanzioni amministrative, stabilita dall’art. 28, I. 24 novembre 1981, n. 689, in quanto riguardante le sanzioni pecuniarie con finalità punitiva (“il diritto a riscuotere le somme … si prescrive”), mentre l’ordine demolizione integra una sanzione ripristinatoria’, che configura un obbligo di fare, imposto per ragioni di tutela del territorio (Sez. 3, Sentenza n. 16537 del 18/02/2003, Filippi, Rv. 227176).
4.2. Ancora, deve essere ribadito che l’art. 31, d.P.R. n. 380 del 2001 disciplina l’ingiunzione alla demolizione delle opere abusive, adottata dall’autorità amministrativa nel caso non venga disposta la demolizione d’ufficio; in caso di inottemperanza, è prevista l’irrogazione di una sanzione amministrativa pecuniaria, e, comunque, l’acquisizione dell’opera abusiva al patrimonio del Comune, finalizzata alla demolizione ‘in danno’, a spese dei responsabili dell’abuso, salvo che con specifica deliberazione consiliare non venga dichiarata l’esistenza di prevalenti interessi pubblici, e sempre che l’opera non contrasti con rilevanti interessi urbanistici ed ambientali. Il comma 9 del medesimo art. 31, poi, prevede che la demolizione venga ordinata dal giudice con la sentenza di condanna, “se ancora non sia stata altrimenti eseguita”.
4.3. Una lettura sistematica, e non isolata, della disposizione, dunque, impone di ribadire la natura amministrativa, e la dimensione accessoria, ancillare, rispetto al procedimento penale, della demolizione, pur quando ordinata dal giudice penale; tant’è che, pur integrando un potere autonomo e non alternativo a quello dell’autorità amministrativa, nel senso che la demolizione deve essere ordinata dal giudice penale anche qualora sia stata già disposta dall’autorità amministrativa, l’ordine ‘giudiziale’ di demolizione coincide, nell’oggetto (l’opera abusiva) e nel contenuto (l’eliminazione dell’abuso), con l’ordine (o l’ingiunzione) ‘amministrativo’, ed è eseguibile soltanto “se ancora non sia stata altrimenti eseguita”. Pertanto, se la ‘demolizione d’ufficio’ e l’ingiunzione alla demolizione sono disposte dall’autorità amministrativa, senza che venga revocata in dubbio la
natura amministrativa, e non penale, delle misure, e senza che ricorra la pertinenzialità ad un fatto-reato, in quanto, come si è visto, la demolizione può essere disposta immediatamente, senza neppure l’individuazione dei responsabili, non può affermarsi che la ‘demolizione giudiziale’ – identica nell’oggetto e nel contenuto – muti natura giuridica solo in ragione dell’organo che la dispone. Anche perché è pacifico che l’ordine ‘giudiziale’ di demolizione è suscettibile di revoca da parte del giudice penale allorquando divenga incompatibile con provvedimenti amministrativi di diverso tenore (Sez. 3, n. 47402 del 21/10/2014, COGNOME, Rv. 260972), in tal senso non mutuando il carattere tipico delle sanzioni penali, consistente nella irretrattabilità, ed è impermeabile a tutte le eventuali vicende estintive del reato e/o della pena (ad esso non sono applicabili l’amnistia e l’indulto, cfr. Sez. 3, n. 7228 del 2/12/2010, COGNOME, Rv. 249309; resta eseguibile, qualora sia stato impartito con la sentenza di applicazione della pena su richiesta, anche nel caso di estinzione del reato conseguente al decorso del termine di cui all’art. 445, comma 2, cod. proc. pen., cfr. Sez. 3, n. 18533 del 23/03/2011, COGNOME, Rv. 250291; non è estinto dalla morte del reo sopravvenuta all’irrevocabilità della sentenza, cfr. Sez. 3, n. 3861 del 18/1/2011, COGNOME e altri, Rv. 249317).
4.4. Si tratta, dunque, della medesima sanzione amministrativa, adottabile parallelamente al procedimento amministrativo, la cui emissione è demandata (anche) al giudice penale all’esito dell’affermazione di responsabilità penale, al fine di garantire un’esigenza di celerità ed effettività del procedimento di esecuzione della demolizione.

4.5. Sotto connesso profilo, questa Corte (Sez. 3, n. 41475 del 3/5/2016, Porcu, Rv. 267977) ha rilevato ulteriormente che l’assenza di una causa di estinzione è comune alla demolizione e ad altre sanzioni amministrative, e sarebbe irragionevole, e comunque arbitraria, un’applicazione analogica della prescrizione alla prima e non alle altre; anche perché mentre la prescrizione (del reato e della pena) in materia penale è legata alla tutela di interessi individuali (libert personale e dignità umana) ed alla progressiva erosione dell’attitudine risocializzante della pena, in ragione del decorso del tempo, nella materia lato sensu amministrativa il legislatore ragionevolmente può decidere di non dare rilevanza, in una o più fattispecie sanzionatorie, al decorso del tempo quale causa estintiva, in ragione della prevalenza di interessi pubblicistici oggetto di privilegia considerazione normativa (nel caso di specie, la prevalenza è attribuita al ripristino dell’assetto del territorio). Inoltre, manca anche l’eadem ratio, l’elemento di identità fra il “caso” previsto ed il “caso” non disciplinato, sulla quale la tesi d natura intrinsecamente penale della demolizione sorvola. L’art. 173 cod. pen., infatti, disciplina l'”estinzione delle pene dell’arresto e dell’ammenda per decorso
del tempo” (così come, analogamente, l’art. 172 cod. pen. disciplina la prescrizione delle pene della reclusione e della multa); la causa di estinzione, dunque, è limitata alle sole pene principali, non è una norma ‘di favore’ generale, applicabile, ad esempio, anche alle pene accessorie. A conferma, peraltro, della natura eccezionale della disposizione, già solo per tale motivo insuscettibile di applicazione analogica (in termini, tra le altre, Sez. 3, n. 678 dell’11/10/2023, COGNOME/Crivello; Sez. 3, n. 46883 del 22/6/2023, COGNOME; Sez. 3, n. 30967 del 24/3/2023, Irace, tutte non massimate).
4.6. Infine, deve essere ribadito che la diversa natura e finalità delle pene principali, da un lato, e della demolizione, dall’altro, non consentono di individuare un elemento di identità tra i due “casi” che consenta un’applicazione analogica della norma sulla prescrizione: è stato già evidenziato che mentre le pene ‘principali’ hanno una natura lato sensu ‘repressiva’, ed una finalità rieducativa (risocializzante), ai sensi dell’art. 27, comma 3, Cost., la demolizione non ha una natura intrinsecamente ‘repressiva’, né persegue finalità risocializzanti, perseguendo invece una finalità ripristinatoria dell’assetto del territorio sulla quale le esigenze individuali legate all’oblio per il decorso del tempo risultano necessariamente soccombenti rispetto alla tutela collettiva di un bene pubblico (Sez. 3, n. 43006 del 10/11/2010, COGNOME COGNOME, Rv. 248670; Sez. 3, Sentenza n. 16537 del 18/02/2003, Filippi, Rv. 227176).
La prima censura, pertanto, deve essere rigettata.

In ordine, poi, al secondo motivo di ricorso, che ribadisce la legittimazione degli istanti a presentare le domande di condono, specificando, peraltro, che le stesse si riferirebbero a “fabbricati ontologicamente diversi”, si osserva che la motivazione dell’ordinanza risulta ancora incensurabile.

7.1. La Corte di appello, in primo luogo, ha ribadito che i ricorrenti non potevano ritenersi legittimati alla presentazione della domanda di condono, non rientrando nelle categorie di cui agli artt. 6 e 38, comma 5, I. 28 febbraio 1985, n. 47, richiamati dall’art. 39, comma 6, I. 23 dicembre 1994, n. 724. Con tale argomento, tuttavia, l’ordinanza si è arrestata alla presentazione della domanda di sanatoria, così non compiendo la verifica richiesta da questa Corte con la sentenza n. 1770 del 3/11/2020, pronunciata quanto alla precedente ordinanza della Corte di appello sulla medesima vicenda: verifica sollecitata sul presupposto che l’esistenza della legittimazione in capo al richiedente dovrebbe essere verificata con riferimento non solo al momento della presentazione di tale istanza, ma anche a quello in cui la stessa viene valutata dal soggetto che su di essa deve provvedere. Ebbene, la Corte di appello, pur affermando che gli immobili in esame “sono pervenuti iure hereditatis agli odierni istanti”, ha ribadito il difetto di legittimazione quanto alla fase genetica del procedimento, senza eseguire,
dunque, quell’accertamento sulle vicende successive richiesto da questa Corte con la sentenza citata.

La risposta carente sul punto, tuttavia, non comporta l’annullamento dell’ordinanza impugnata.

8.1. Questa, infatti, si è pronunciata sulle istanze anche in punto di merito, con argomento non manifestamente illogico e che non merita censura.

In particolare, è stato sottolineato che le due domande di condono edilizio inerivano, in realtà, ad un medesimo immobile: gli interventi abusivi, infatti, erano stati eseguiti dal medesimo soggetto su suolo di sua proprietà, ed erano poi pervenuti agli istanti, appartenenti ad un unico nucleo familiare. Con conseguente pericolo – da scongiurare – di una artificiosa frammentazione del bene, al solo fine di evitare il superamento del limite massimo di cubatura previsto dalla legge di condono n. 724 del 1994 (con riguardo alla quale erano state presentate le istanze da NOME COGNOME e NOME COGNOME).
9.1. Ebbene, questa affermazione è stata contestata nei ricorsi con argomento in fatto e palesemente generico, dunque inammissibile, sul presupposto che i due immobili sarebbero stati distinti ed autonomi, oltre che oggetto di iter amministrativo separato ed individuale.

Sotto diverso profilo, l’ordinanza ha poi evidenziato che, nella originaria domanda iscritta al n. 2020NUMERO_DOCUMENTO, gli istanti – tutti – avevano affidato un unico incarico per la direzione dei lavori di demolizione della volumetria eccedente i limiti; muovendo da questo elemento, non contestato, la Corte di appello ha quindi evidenziato – ancora con argomento privo di illogicità manifesta – che, in disparte l’assenza di prova circa un ipotetico intervento demolitorio, quanto appena indicato confermava che, al momento della presentazione della domanda di sanatoria, la cubatura – lì valutata complessivamente per l’intera (ed unica) unità – eccedeva i limiti di legge.
I ricorsi, pertanto, debbono essere rigettati, ed i ricorrenti condannati al pagamento delle spese processuali.

P.Q.M.

Rigetta i ricorsi e condanna i ricorrenti al pagamento delle spese processuali. Così deciso in Roma, il 28 giugno 2024

Il q-crnsigliere estensore

GLYPH Il Presidente

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