Ordinanza sindacale: quando non è reato ignorarla

Il titolare di un’attività commerciale era stato condannato penalmente per non aver rispettato un’ordinanza sindacale che imponeva limiti di orario e volume alla musica. La Corte di Cassazione ha annullato la condanna, stabilendo che la violazione di un’ordinanza sindacale in materia di inquinamento acustico non costituisce reato ai sensi dell’art. 650 c.p., poiché esiste già una specifica sanzione amministrativa prevista dalla legge quadro sull’inquinamento acustico (L. 447/1995). Il fatto, quindi, non è previsto dalla legge come reato.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 20 settembre 2025 in Diritto Penale, Giurisprudenza Penale

Inosservanza di ordinanza sindacale: quando non è reato?

L’inosservanza di un’ordinanza sindacale non sempre integra il reato previsto dall’articolo 650 del codice penale. Una recente sentenza della Corte di Cassazione ha chiarito un punto fondamentale: se per la violazione di un provvedimento esiste già una sanzione amministrativa specifica, la norma penale non trova applicazione. Questo principio, noto come sussidiarietà, è stato decisivo per l’annullamento della condanna a carico del titolare di un’attività commerciale accusato di non aver rispettato un’ordinanza sui limiti di rumore.

I Fatti di Causa: Musica Alta e la Reazione del Comune

Il gestore di una caffetteria era stato condannato al pagamento di un’ammenda per il reato di cui all’art. 650 c.p. La sua colpa era quella di non aver ottemperato a un’ordinanza del Sindaco del suo comune, la quale, per motivi di salute pubblica, imponeva la sospensione delle attività rumorose e il rispetto di precisi orari e limiti di emissione acustica. L’ordinanza era stata emessa a seguito di un’indagine fonometrica che aveva rilevato il superamento dei limiti di decibel consentiti, arrecando disturbo a un nucleo familiare residente nelle vicinanze.

Nonostante il provvedimento, l’imputato aveva continuato a diffondere musica a volume elevato oltre l’orario permesso, come accertato dalla polizia giudiziaria.

Il Ricorso in Cassazione e l’Ordinanza Sindacale

L’imputato, tramite il suo difensore, ha presentato ricorso in Cassazione basandosi su due motivi principali. Il primo, e più importante, sosteneva l’errata applicazione dell’art. 650 c.p. La difesa ha argomentato che tale norma ha carattere sussidiario, ovvero si applica solo quando non esistono altre norme che puniscono specificamente la condotta.

Nel caso di specie, l’ordinanza sindacale era stata emessa per contrastare l’inquinamento acustico, una materia disciplinata in modo specifico dalla Legge quadro n. 447 del 1995. Questa legge, all’articolo 9, conferisce al sindaco il potere di emanare ordinanze per contenere o abbattere le emissioni sonore in casi di eccezionale e urgente necessità. Fondamentalmente, l’articolo 10 della stessa legge prevede una sanzione amministrativa pecuniaria (da 2.000 a 20.000 euro) proprio per chi non ottempera a tali provvedimenti. Essendoci una sanzione amministrativa ad hoc, non poteva trovare spazio la sanzione penale, più generica.

Il Principio di Sussidiarietà al Centro della Decisione

Il cuore della questione legale ruota attorno al principio di sussidiarietà della norma penale contenuta nell’art. 650 c.p. Questo articolo punisce chiunque non osserva un provvedimento legalmente dato dall’autorità per ragioni di giustizia, sicurezza pubblica, ordine pubblico o igiene. Tuttavia, la giurisprudenza costante, ribadita in questa sentenza, afferma che tale reato è configurabile solo per la violazione di provvedimenti “contingibili e urgenti” e, soprattutto, solo quando la violazione non sia già sanzionata da altre norme.

La Corte ha quindi esaminato la natura dell’ordinanza sindacale contestata, riconoscendo che essa rientrava pienamente nel campo di applicazione della legge sull’inquinamento acustico.

le motivazioni della Corte di Cassazione

La Suprema Corte ha accolto il primo motivo di ricorso, ritenendolo fondato e assorbente rispetto agli altri. I giudici hanno affermato che la condotta contestata all’imputato rientrava nella previsione della legge sull’inquinamento acustico. L’ordinanza del sindaco era stata legittimamente adottata ai sensi dell’art. 9 di tale legge per tutelare la salute pubblica da emissioni sonore eccessive. Di conseguenza, la sanzione applicabile per la sua violazione non poteva che essere quella amministrativa prevista dall’art. 10 della medesima legge.

La Corte ha ribadito la natura di norma “sussidiaria” dell’art. 650 c.p., che si applica solo quando la violazione del provvedimento amministrativo non sia altrimenti sanzionata. Poiché in questo caso esisteva una sanzione amministrativa specifica e dedicata, la responsabilità penale doveva essere esclusa. L’applicazione della norma penale avrebbe violato il principio di specialità, secondo cui la legge speciale prevale su quella generale.

le conclusioni

In conclusione, la Corte di Cassazione ha annullato la sentenza di condanna senza rinvio, “perché il fatto non è previsto come reato”. Questa decisione rafforza un principio cardine del nostro ordinamento: il diritto penale rappresenta l’extrema ratio, l’ultima risorsa a cui ricorrere. Se una condotta illecita è già adeguatamente sanzionata in via amministrativa, non vi è spazio per un’ulteriore e più grave sanzione penale. Per i cittadini e gli operatori commerciali, ciò significa che la violazione di un’ordinanza sindacale in materia di rumore comporterà una sanzione pecuniaria, talvolta anche salata, ma non una macchia sulla fedina penale.

Ignorare un’ordinanza sindacale è sempre un reato?
No. Secondo la sentenza, non è un reato se una legge specifica già prevede una sanzione amministrativa (come una multa) per quella precisa violazione. Il reato previsto dall’art. 650 c.p. si applica solo come norma residuale, in assenza di altre sanzioni.

Perché in questo caso la violazione dell’ordinanza sul rumore non è stata considerata reato?
Perché l’ordinanza riguardava l’inquinamento acustico, materia regolata dalla Legge n. 447/1995. Questa legge prevede all’art. 10 una sanzione amministrativa specifica (da 2.000 a 20.000 euro) per chi non rispetta le ordinanze emesse dal sindaco. La presenza di questa sanzione esclude l’applicazione della norma penale generale.

Cosa significa che l’articolo 650 del codice penale è una ‘norma sussidiaria’?
Significa che agisce come una norma di chiusura del sistema. Si applica solo ai casi di inosservanza di provvedimenti dell’autorità per i quali non sia prevista una sanzione specifica da un’altra legge. Se una norma speciale punisce già quel comportamento, si applica la norma speciale e non quella penale generale.

Testo del provvedimento

Sentenza di Cassazione Penale Sez. 1 Num. 11711 Anno 2025

Penale Sent. Sez. 1 Num. 11711 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: NOME

Data Udienza: 19/02/2025

SENTENZA

sul ricorso proposto da:

NOME nato a PESCARA il 24/01/1957

avverso la sentenza del 18/10/2024 del TRIBUNALE di CHIETI

visti gli atti, il provvedimento impugnato e il ricorso; udita la relazione svolta dal Consigliere NOME COGNOME udito il Pubblico Ministero, in persona del Sostituto Procuratore NOME COGNOME che ha concluso chiedendo l’annullamento con rinvio limitatamente all’omessa motivazione sulla mancata applicazione della disposizione di cui all’art. 131-bis, cod. pen. e, per il resto, il rigetto del ricorso: lette le conclusioni di replica dell’Avv. NOME COGNOME con le quali ha insistito per l’accoglimento del ricorso.

RITENUTO IN FATTO

Con la sentenza indicata in epigrafe, il Tribunale di Chieti ha condannato NOME COGNOME alla pena di centocinquanta euro di ammenda per il reato di cui all’articolo 650 codice penale, per non aver ottemperato all’ordinanza del Sindaco del Comune di Francavilla al Mare, n. 8 del 19 luglio 2021, legalmente data per ragioni di salute pubblica, mantenendo presso la Caffetteria INDIRIZZO, sita in Francavilla al Mare, la musica a volume elevato oltre l’orario consentito.

Ricorre per cassazione l’imputato tramite il difensore di fiducia, Avv. NOME COGNOME deducendo due motivi enunciati di seguito, secondo il disposto di cui all’articolo 173 disp. att. cod. proc. pen.

2.1. Con il primo motivo, il ricorrente eccepisce l’erronea applicazione della legge e la manifesta illogicità della motivazione in relazione all’articolo 650 cod. pen., in quanto afferma che la fattispecie contravvenzionale è configurabile esclusivamente nell’ipotesi in cui l’inottemperanza si riferisca a provvedimenti contingibili ed urgenti adottati con riguardo a situazioni non disciplinate da una specifica normativa. Non potrebbe pertanto configurarsi la contravvenzione in argomento quando l’inottemperanza riguardi ordinanze sindacali, sia pure concernenti la materia dell’igiene pubblica, volte a dare applicazione a leggi o regolamenti; in tali casi, l’omissione è punita con sanzione-amministrativa ai sensi dell’articolo 7 bis del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267.
Più specificamente, nel ricorso si evidenzia che l’ordinanza sindacale non sarebbe stata emessa per motivi contingibili ed urgenti perché adottata a venti giorni di distanza dalla nota dell’ARTA Abruzzo con la quale si comunicavano gli esiti dell’indagine fonometrica eseguita presso un’abitazione sita nelle vicinanze della caffetteria.

Inoltre, il ricorrente eccepisce che il provvedimento sindacale risulta motivato solo apparentemente, attraverso formule di stile, richiamando genericamente implicazioni igienico sanitarie con pregiudizio della salute pubblica, omettendo di indicare le ragioni di emergenza che non avrebbero potuto essere protette in via ordinaria. Infatti, soltanto all’esito dei sondaggi fonometrici è stata adottata l’ordinanza in questione che, dunque, solo apparentemente rivestiva i caratteri della necessità e dell’urgenza.
Si deduce, poi, che l’inottemperanza ha procurato rumori molesti ai componenti di un unico nucleo familiare, senza arrecare pregiudizio ad un numero indeterminato di

persone, sicché il provvedimento sindacale non corrisponde al modello legale tipico con la conseguenza che il giudice avrebbe dovuto disapplicarlo.

2.2. Con il secondo motivo, il ricorrente ha eccepito la mancanza e la manifesta illogicità della motivazione, ai sensi dell’articolo 606 lett. e), cod. proc. pen., in relazione alla non applicazione dell’articolo 131-bis cod. pen., per avere omesso qualsiasi ragione al riguardo, benché fosse stata oggetto di espressa richiesta; si aggiunge che la fattispecie in questione mostrerebbe tutti i presupposti di applicazione della disposizione sopra richiamata, trattandosi di condotta non abituale e di modesto disvalore penale, venendo in rilievo l’esiguità della lesione al bene giuridico protetto e non avendo riportato condanne per reati analoghi.
Con requisitoria scritta l’Avvocato generale, NOME COGNOME ha concluso per l’annullamento con rinvio limitatamente all’omessa motivazione sulla mancata applicazione della causa di esclusione della punibilità per particolare tenuità del fatto e per il rigetto del ricorso nel resto.

La difesa ha depositato conclusioni scritte a mezzo delle quali ha confutato le conclusioni formulate dal Procuratore generale in relaziona al primo motivo di ricorso, condividendo la richiesta di annullamento con rinvio in riferimento al secondo motivo; per il resto, si è riportata integralmente alle doglianze poste a fondamento dell’impugnazione.

CONSIDERATO IN DIRITTO

È fondato ed assorbente il primo motivo di ricorso, per le ragioni di seguito esposte.

In via preliminare va evidenziato che per provvedimento dell’autorità, ai sensi dell’art. 650 cod. pen. «deve intendersi ogni atto con il quale l’autorità impone a una o più persone determinate una particolare condotta, omissiva o commissiva, ispirata da una contingenza presente e transeunte. Pertanto, poiché l’art. 650 cod. pen. contiene una norma esclusivamente sanzionatoria della inosservanza dei provvedimenti individuali esso non è applicabile alla inosservanza di leggi, regolamenti o ordinanza dell’autorità concernenti la generalità dei cittadini». (Sez. 1, n. 40185 del 25/05/2022, non mass. sul punto, Sez. 1, n. 570 del 28/11/1995, dep 1996, Rv. 203461; Sez.1, n. 1599 del 28 novembre 1995, dep. 1996, non massimata).
In continuità con tali arresti, la giurisprudenza di legittimità, in tema di ordinanze sindacali, si è consolidata nell’affermare che l’inosservanza delle stesse «integra la

contravvenzione di cui all’art. 650 cod. pen. soltanto ove l’inottemperanza si riferisca a provvedimenti contingibili e urgenti, adottati con riguardo a situazioni non prefigurate da alcuna specifica ipotesi normativa, nel mentre resta estranea alla sfera di applicazione della norma in parola l’inottemperanza a ordinanze sindacali, volte a dare applicazione a leggi o regolamenti vigenti, posto che l’omissione, in tal caso, viene punita con la sanzione amministrativa da specifiche norme del settore» (Sez. 3, n. 20417 del 21/02/2018, Rv. 273223, Sez. 1, n. 1200 del 15/11/2012, Rv. 254247; Sez. 1, n. 7893 del 08/02/2007, Rv. 236244).
In tale contesto si colloca l’ordinanza sindacale n. 8 del 19 luglio 2024 che, sul presupposto del constato superamento dei limiti di emissioni acustiche in termini di decibel, disponeva a carico del Paolino la sospensione con effetto immediato delle attività rumorose fino all’ottenimento delle autorizzazioni in deroga e di adeguarsi agli orari ed ai limiti di immissione acustica stabiliti dal piano di classificazione acustica, ai sensi della legge 26 ottobre 1995, n. 447 (Legge quadro sull’inquinamento acustico)
Nel provvedimento impugnato si dà atto che l’imputato contravveniva a tale specifico ordine perché nei giorni 12 e 14 agosto 2024, a dispetto delle prescrizioni impartite, lasciava che dall’attività commerciale si propagassero immissioni rumorose oltre l’orario consentito e, a sostegno di ciò, indicava la testimonianza del personale di polizia giudiziaria e la mancanza di documentazione che ciò autorizzasse.

Ciò posto, deve rilevarsi che la condotta ascritta all’imputato rientra nella previsione di cui alli art. 9 della legge sull’inquinamento acustico, la quale prevede che qualora sia richiesto da eccezionali ed urgenti necessità di tutela della salute pubblica o dell’ambiente, il sindaco con provvedimento motivato, può «ordinare il ricorso temporaneo a speciali forme di contenimento o di abbattimento delle emissioni sonore, inclusa l’inibitoria parziale o totale di determinate attività», trovando specifica sanzione amministrativa nell’art. 10, come modificato dall’art. 13, comma 1, lettera a),dah legge 17 febbraio 2017, n. 42′ secondo cui « atto salvo quanto previsto dall’articolo 650 del codice penale, chiunque non ottempera al provvedimento legittimamente adottato dall’autorità competente ai sensi dell’articolo 9, è punito con la sanzione amministrativa del pagamento di una somma da 2.000 euro a 20.000 euro».
Nella fattispecie in esame non può dunque riscontrarsi la responsabilità penale ai sensi dell’art. 650 cod. pen.

Ribadita, dunque, la natura di norma sussidiaria della disposizione di cui all’art. 650 cod. pen., in quanto si applica solo quando la violazione del provvedimento amministrativo non sia altrimenti sanzionata (Sez. 3, n. 25322 del 15/02/2019, Rv. 276005 – 01, Sez. 1, n. 44126 del 19/04/2016, Rv. 268288 – 01, Sez. 1, n. 4445 del 13/01/2015, Rv. 262643 – 01, Sez. 1, n. 43398 del 25/10/2005, Rv. 232745 – 01),

deve affermarsi che non integra il reato di cui all’art. 650 cod. pen., la condot inottemperanza all’ordinanza sindacale, adottata ai sensi dell’art. 9 della legge n. del 1995, con cui si ordinano speciali forme di contenimento o di abbattimento delle emissioni sonore, inclusa l’inibitoria parziale o totale di determinate attività, tratt di violazione che trova una specifica sanzione amministrativa nell’art. 10 comma 1, della medesima legge.

Si impone, pertanto, l’annullamento senza rinvio della sentenza impugnata perché il fatto non è previsto come reato.

P.Q.M

Annulla senza rinvio la sentenza impugnata perché il fatto non è previsto come reato. Così deciso, il 19 febbraio 2025.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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