Omissione di atti d'ufficio: condanna per il sindaco

La Corte di Cassazione conferma la condanna per omissione di atti d’ufficio a carico di un sindaco che non aveva eseguito i lavori di messa in sicurezza di un terrapieno pericolante, nonostante una sentenza civile e le segnalazioni dei Vigili del Fuoco. La Corte ha stabilito che l’obbligo di agire per la sicurezza pubblica sussiste anche se la situazione ha origine da un contenzioso privatistico, configurando il reato di rifiuto di atti d’ufficio.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 12 dicembre 2025 in Diritto Penale, Giurisprudenza Penale

Omissione di Atti d’Ufficio: La Responsabilità del Sindaco per Inerzia

L’omissione di atti d’ufficio è un tema cruciale nel diritto penale amministrativo, poiché definisce i confini tra la discrezionalità del pubblico ufficiale e l’obbligo giuridico di agire. Una recente sentenza della Corte di Cassazione ha ribadito la severità con cui l’ordinamento valuta l’inerzia di un amministratore pubblico, in particolare di un sindaco, di fronte a evidenti pericoli per la sicurezza pubblica. Il caso analizzato riguarda la condanna di un primo cittadino per non aver ottemperato alla messa in sicurezza di un’area a rischio, nonostante le sollecitazioni e una precedente sentenza civile.

I Fatti del Caso

La vicenda giudiziaria ha origine dalla pericolosa situazione di un terrapieno che minacciava l’abitazione di una cittadina. Nonostante le reiterate richieste della donna e una sentenza del Tribunale civile che già nel 2013 imponeva al Comune di eseguire a proprie spese i lavori di messa in sicurezza, il sindaco rimaneva inerte. La situazione si aggravava a tal punto che, nel 2016, il Comando dei Vigili del Fuoco segnalava la necessità di un intervento urgente.

L’inerzia del primo cittadino non solo persisteva, ma si traduceva in un atto che aggravava la posizione della vittima: nel 2017, il sindaco emetteva un’ordinanza di inagibilità parziale dell’immobile, di fatto scaricando le conseguenze della propria omissione sulla persona offesa. Di fronte a questa situazione, la cittadina sporgeva denuncia, dando avvio al procedimento penale che ha portato alla condanna del sindaco in primo e secondo grado, confermata ora dalla Corte di Cassazione.

La Decisione della Corte di Cassazione

La Suprema Corte ha rigettato integralmente il ricorso presentato dal sindaco, confermando la sua responsabilità penale per il reato di omissione di atti d’ufficio previsto dall’art. 328 del codice penale. I giudici hanno smontato una per una le tesi difensive dell’imputato, che vertevano principalmente sulla natura privatistica della controversia, sulla presunta assenza di ragioni di sicurezza pubblica e sull’invocata buona fede.

Analisi delle Motivazioni: la natura dell’omissione di atti d’ufficio

Le motivazioni della Corte offrono chiarimenti importanti sulla configurabilità del reato. In primo luogo, viene ribadito che l’obbligo di agire per un pubblico ufficiale non deriva solo da ordini specifici, ma anche da una situazione oggettiva di pericolo. Nel caso di specie, il dovere del sindaco di intervenire nasceva non solo dalla sentenza civile, ma soprattutto dalla situazione di grave pericolo per l’incolumità pubblica, come attestato dai Vigili del Fuoco. La Corte ha precisato che il comportamento omissivo rileva penalmente non solo quando si tratta di un atto amministrativo in senso stretto, ma anche quando riguarda un’attività di diritto privato che il pubblico ufficiale ha il dovere di compiere.

La Sicurezza Pubblica e il Reato di Omissione

Un punto centrale della difesa era che il pericolo, riguardando una sola abitazione, non integrasse le ‘ragioni di sicurezza pubblica’ richieste dalla norma. La Cassazione ha respinto questa interpretazione, affermando che la possibile rovina di un’abitazione, anche se occupata da una sola persona, integra pienamente tale presupposto. Le ragioni di sicurezza pubblica possono essere escluse solo in presenza di pericoli per strutture minime e del tutto inidonee a cagionare rischi per la collettività, come ‘una fontanella pubblica in zona rurale’, un caso ben diverso da quello in esame.

La questione della Prescrizione e delle Attenuanti

La difesa aveva eccepito anche l’intervenuta prescrizione del reato. La Corte ha chiarito che il reato di rifiuto di atti d’ufficio, pur essendo istantaneo, può protrarsi nel tempo. Il momento consumativo, da cui decorre la prescrizione, coincide con l’adozione dell’atto dovuto che fa cessare l’inerzia. Poiché l’imputato era rimasto ‘completamente inerte’ fino a tempi recenti (2018/2019), il termine di prescrizione non era affatto maturato. Infine, la Corte ha confermato il diniego delle attenuanti generiche, sottolineando la ‘pervicacia’ dell’imputato nel non risolvere il problema e l’adozione di un atto (l’ordinanza di inagibilità) che ha ingiustamente danneggiato la persona offesa.

Le Conclusioni

La sentenza rappresenta un monito importante per tutti gli amministratori pubblici. L’inerzia di fronte a un dovere d’ufficio legato alla sicurezza dei cittadini non è una mera negligenza amministrativa, ma può integrare una grave fattispecie di reato. La natura ‘pubblica’ della sicurezza non viene meno solo perché il pericolo riguarda un singolo immobile o una singola persona. Un pubblico ufficiale non può sottrarsi ai propri doveri trincerandosi dietro la natura privatistica di un contenzioso, specialmente quando sono in gioco l’incolumità e la sicurezza delle persone.

Un sindaco può essere condannato per omissione di atti d’ufficio anche se la questione nasce da un rapporto di natura privatistica?
Sì. La Corte ha chiarito che il comportamento omissivo del pubblico ufficiale è penalmente rilevante non solo per atti amministrativi in senso proprio, ma anche per attività di diritto privato che si aveva il dovere di compiere per ragioni di sicurezza pubblica.

Quando inizia a decorrere la prescrizione per il reato di omissione di atti d’ufficio?
Il reato di omissione di atti d’ufficio è istantaneo, ma l’inerzia omissiva può protrarsi nel tempo. La Corte ha specificato che il momento consumativo, da cui decorre la prescrizione, coincide con l’adozione dell’atto dovuto, che determina la cessazione degli effetti negativi dell’inazione.

Il rischio di crollo di una singola abitazione privata è considerato una ragione di ‘sicurezza pubblica’ ai fini del reato?
Sì. Secondo la Corte, la possibile rovina di un’abitazione, anche se ad uso di una sola persona, integra il presupposto delle ‘ragioni di sicurezza pubblica’. Tali ragioni possono essere escluse solo quando il pericolo riguarda piccole strutture, di per sé inidonee a cagionare rischi per la collettività.

Testo del provvedimento

Sentenza di Cassazione Penale Sez. 6 Num. 31602 Anno 2024

Penale Sent. Sez. 6 Num. 31602 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data Udienza: 21/05/2024

SENTENZA

sul ricorso proposto da COGNOME NOME, nato a RAGIONE_SOCIALE il DATA_NASCITA

avverso la sentenza della Corte di appello di L’Aquila del 03/03/2023;

visti gli atti e la sentenza impugnata; esaminati i motivi del ricorso;

udita la relazione svolta dal AVV_NOTAIO NOME COGNOME;

lette le conclusioni scritte del Pubblico ministero, in persona del Sostituto Procuratore generale NOME, che chiesto che il ricorso venga dichiarato inammissibile.

Letta la memoria depositata dall’AVV_NOTAIO, difensore della Parte civile RAGIONE_SOCIALE, che chiesto che il ricorso venga dichiarato inammissibile

con “condanna alle spese processuali per la parte civile costituita, da liquidarsi secondo Giustizia”.

Letta la memoria depositata dal difensore dell’imputato, AVV_NOTAIO, nella quale si contestano le conclusioni del PG e della Parte civile, insistendosi per l’accoglimento del ricorso.

RITENUTO IN FATTO

La Corte di appello di L’Aquila con sentenza del 3 marzo 2023 (motivazione depositata il successivo 22 maggio) ha confermato la sentenza di primo grado del Tribunale di Vasto che ha condannato COGNOME t ovanni alla ,, 1 pena di mesi nove di reclusione (con i doppi benefici di legge) e GLYPH conseguenti statuizioni civili in favore della Parte civile COGNOME, in relazione al delitto di cui all’art. 328 cod. pen. commesso nella qualità di sindaco del RAGIONE_SOCIALE.

In particolare, all’imputato viene contestato di avere, nell’indicata qualità, indebitamente rifiutato di porre in essere atti del proprio ufficio (provvedere con urgenza all’esecuzione dei lavori necessari per la messa in sicurezza di un terrapieno) che per ragioni di sicurezza pubblica dovevano essere compiuti senza ritardo. E ciò, nonostante le reiterate richieste della persona offesa riguardanti la grave situazione di pericolo incombente sul proprio immobile, l’intervento nel dicembre 2013 di sentenza di condanna del Tribunale civile di Vasto, con la quale si imponeva al RAGIONE_SOCIALE di eseguire – a propria cura e spese – i lavori per la messa in sicurezza del versante a ridosso dell’abitazione di NOME, nonché, da ultimo, le note del 18 e 22 agosto 2016 con le quali il RAGIONE_SOCIALE Chieti aveva segnalato la necessità di un urgente intervento (in RAGIONE_SOCIALE, denuncia del 30 luglio 2016 e con permanenza in corso).
Avverso la sentenza di appello l’imputato, a mezzo del proprio difensore, ha proposto ricorso nei quali vengono dedotti i seguenti motivi

3.1. Violazione di legge e vizio di motivazione in relazione alla ritenuta qualità di pubblico ufficiale in capo all’imputato (primo motivo); ciò in quanto egli non ha rivestito nella vicenda la qualità pubblicistica dal momento che nel

giudizio civile il RAGIONE_SOCIALE – rappresentato dal COGNOME – è intervenuto in posizione di parità con la parte attrice (come è dimostrato anche dalla circostanza che la pronuncia ha condannato il RAGIONE_SOCIALE ad un facere, statuizione inammissibile nei confronti di una Pubblica amministrazione che agisca nell’esercizio delle sue potestà pubbliche), e quindi in un regime estraneo all’esplicazione di atti autoritativi pubblici ma iure privatorum, il che rende insussistente in necessario presupposto della fattispecie incriminatrice.
3.2. Con il secondo motivo si deduce violazione di legge e vizio di motivazione in relazione alla ritenuta integrazione della fattispecie di cui all’art. 328, comma 1, cod. pen. in quanto non è vero che l’imputato sia rimasto inerte, essendosi, al contrario egli attivato in modo concreto per risolvere le problematiche relative all’immobile della RAGIONE_SOCIALE; inoltre, l’affermazione di penale responsabilità non ha tenuto conto della inesistenza delle ragioni di “sicurezza pubblica” mentre, tutt’al più, si trattava di esigenze relative alla sola parte civile. Evidenzia, altresì, che si è trattato di una situazione di natura esclusivamente privatistica che si sarebbe dovuta risolvere all’interno del solo procedimento civile, attraverso l’esecuzione della condanna emessa in tale sede che, a norma dell’art. 202 cod. proc. civ., era munita di provvisoria esecuzione (ed infatti, la parte civile aveva provveduto a notificare al RAGIONE_SOCIALE il precetto ai sensi dell’art. 612 cod. proc. civ.). Infine, eccepisce la buona fede dell’imputato e la sussistenza di un errore scusante ex art. 47 comma 3 cod. pen.
3.3. Con il terzo motivo, si eccepisce l’estinzione del reato per l’intervento della prescrizione, atteso che la presunta omissione risale addirittura al 2003.

3.4. Con il quarto motivo, infine, si deduce violazione di legge e vizio della motivazione in ordine al mancato riconoscimento delle circostanze attenuanti generiche e alla omessa mitigazione della pena irrogata.

Il giudizio di cassazione si è svolto a trattazione scritta, ai sensi dell’art. 23, comma 8, d.l. n. 137 del 2020, convertito dalla I. n. 176 del 2020, e le parti hanno depositato le conclusioni come in epigrafe indicate.

CONSIDERATO IN DIRITTO

Il ricorso è complessivamente infondato e va quindi rigettato.

Il primo motivo è infondato. La sentenza chiarisce che l’obbligo incombente sull’imputato derivava non solo dalla sentenza del Giudice civile, ma anche dall’obiettiva situazione di grave pericolo per la pubblica incolumità (come dimostrato dalle comunicazioni dei RAGIONE_SOCIALE che intimavano al sindaco l’esecuzione dei lavori per la messa in sicurezza). In ogni caso deve ribadirsi che nel delitto di omissione di atti d’ufficio il comportamento omissivo del pubblico ufficiale o dell’incaricato di un pubblico servizio rileva non solo nei casi in cui, in conseguenza e per effetto dell’inerzia dell’agente, non sia stato posto in essere un atto amministrativo in senso proprio ma anche quando si sia in presenza di un’attività di diritto privato o di altra natura che si aveva il dovere di compiere (così, Sez. 6, n. 22431 del 04/05/2005, COGNOME, Rv. 231864 01).
Anche il secondo motivo risulta infondato. La sentenza di primo grado chiarisce che l’imputato non solo non ha rimosso la situazione di pericolo, nonostante le precise indicazioni dei RAGIONE_SOCIALE, ma il 20 novembre 2017 ha adottato un’ordinanza contingibile e urgente che ha decretato la inagibilità parziale dell’abitazione interessata. La Corte di appello, con motivazione certamente non illogica, ha rilevato che “con tale ordinanza non solo il RAGIONE_SOCIALE riconosceva la sussistenza di una condizione di pericolo per l’incolumità della signora COGNOME e quindi la necessità di intervenire in via di urgenza, ma addirittura faceva ricadere le conseguenze della propria colpevole inerzia proprio a carico della persona offesa, costringendola alla inagibilità parziale della sua abitazione che peraltro non era oggettivamente praticabile stante le ridotte dimensioni degli ambienti interni. Tanto che in un successivo sopralluogo i RAGIONE_SOCIALE imponevano alla sig.ra COGNOME di lasciare la propria abitazione, nella evidenza che l’anziana signora non poteva vivere in quelle condizioni” (pag. 14 s.).
3.1. Per quanto riguarda poi la dedotta mancanza del requisito delle “ragioni di sicurezza pubblica”, rileva il Collegio che la possibile rovina di una abitazione (ancorchè ad uso di una sola persona) certamente integra tale presupposto, dal momento che tali ragioni possono escludersi solo quando il

pericolo concerna piccole strutture, di per sé inidonee a cagionare rischi per le collettività (in tal senso, nel ben diverso caso di «una fontanella pubblica minacciante rovina», questa Corte ha escluso la sussistenza di “ragioni di sicurezza pubblica”, idonee a configurare la fattispecie in esame, trattandosi di «un modesto manufatto sito per di più in zona rurale»: così, Sez. 6, n. 10219 del 08/05/1998, Tulipani e altro, Rv. 212241 – 01).

3.2. Infine, manifestamente infondata è la censura relativa all’elemento soggettivo del reato. A prescindere dalla circostanza – evidenziata dai giudici di merito – che la complessiva condotta seguita dall’imputato dimostra non solo l’intenzione di eludere i propri doveri ma, addirittura, quella di danneggiare la persona offesa – va ribadito che «deve essere considerato errore sulla legge penale, come tale inescusabile, sia quello che cade sulla struttura del reato, sia quello che incide su norme, nozioni e termini propri di altre branche del diritto, introdotte nella norma penale ad integrazione della fattispecie criminosa, dovendosi intendere per “legge diversa dalla legge penale”, ai sensi dell’art. 47 cod. pen., quella destinata in origine a regolare rapporti giuridici di carattere non penale e non esplicitamente incorporata in una norma penale, o da questa non richiamata neppure implicitamente. (Nella specie, relativa al delitto di cui all’art. 328 cod. pen., la Corte ha escluso che l’art. 25 L. 241 del 1990, il quale disciplina il diritto di accesso ai documenti amministrativi consentendo al soggetto interessato non solo l’esame, ma anche l’estrazione di copia dei documenti stessi, costituisca legge extrapenale)»: Sez. 6, n. 25941 del 31/03/2015, Ceppaglia, Rv. 263808 – 01); situazione, questa, chiaramente non rinvenibile nel caso in esame.
Il motivo con il quale si è invocata l’intervenuta prescrizione del reato è manifestamente infondato. Invero, «il reato di rifiuto di atti di ufficio previsto dal primo comma dell’art. 328 cod. pen., pur se istantaneo, può configurarsi anche nel caso in cui l’inerzia omissiva, protraendosi oltre il termine per il compimento dell’atto, pur a fronte di formali sollecitazioni ad agire rivolte al pubblico ufficiale, si risolva in un rifiuto implicito, sì che in tal caso il momento consumativo coincide con l’adozione dell’atto dovuto, la quale determina la cessazione degli effetti negativi della inazione» (da ultimo, Sez. 6, n. 16483 del 5/03/2022, Rv. 283151 – 01). Nella specie, la sentenza impugnata dà atto che l’imputato è rimasto “completamente inerte, quantomeno sino a quando, negli
anni 2018/2019 si limitava a sostituire la paratia in legno con una in metallo, realizzando tuttavia, un intervento diverso da quanto statuito in sentenza” (pag. 5); pertanto, a tutto voler concedere, è da tale periodo che potrebbe essere cessata la “inerzia omissiva” e, quindi, iniziato a decorrere il termine di prescrizione del reato.

Anche il quarto motivo risulta infondato. Il rigetto della concessione delle attenuanti generiche è stato motivato dal Tribunale (pag. 16) nel seguente modo “non si ravvisano motivi per concedere all’imputato le attenuanti generiche di cui all’art. 62 bis cod. pen., non richieste dal suo difensore”. La Corte di appello, a fronte del motivo di gravame – reiterato nel presente ricorso – ha ritenuto che “la mancanza di elementi di positiva valutazione induce alla esclusione delle invocate attenuanti generiche e le modalità della condotta giustificano il mancato contenimento della pena al minimo edittale”.
Si tratta di motivazione che, per quanto sintetica, non è sindacabile in sede di legittimità, dal momento che le sentenze di merito danno conto in modo congruo di elementi contrari al riconoscimento dekattenuanti ex art. 62-bis cod. pen. (in particolare, la pervicacia mostrata nel non risolvere il problema, adottando perdipiù un atto ammnistrativo che ha ingiustamente danneggiato la persona offesa che aveva ottenuto ragione dinanzi al giudice civile) e che il modesto discostamento della pena inflitta (mesi nove di reclusione) rispetto al minimo edittale (mesi sei) giustifica un mero richiamo all’assenza di elementi a favore. Sul punto, si è infatti chiarito che «la richiesta di concessione delle circostanze attenuanti generiche deve ritenersi disattesa con motivazione implicita allorché sia adeguatamente motivato il rigetto della richiesta di attenuazione del trattamento sanzionatorio, fondata su analogo ordine di motivi» (Sez. 1, n. 12624 del 12/02/2019, Dulan, Rv. 275057 – 01).
Al rigetto del ricorso segue la condanna del ricorrente al pagamento delle spese processuali e alla rifusione delle spese di rappresentanza e difesa sostenute nel presente grado dalla Parte civile, NOME, liquidate come in dispositivo.

P. Q. M.

Rigetta il ricorso e condanna 41 ricorrente al pagamento delle spese processuali. Condanna, inoltre, l’imputato alla rifusione delle spese di rappresentanza e difesa sostenute nel grado di giudizio dalla Parte civile, NOME, che liquida in euro 3.686,00 oltre accessori di legge.

Così deciso il 21 maggio 2024

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