Nulla osta passaporto: la competenza è del PM

La Corte di Cassazione ha dichiarato inammissibile il ricorso di un cittadino a cui era stato negato il passaporto per una multa non pagata. L’errore fatale è stato richiedere il nulla osta passaporto al Giudice dell’Esecuzione anziché al Pubblico Ministero, l’unica autorità competente in prima istanza. La Corte ha stabilito che il Giudice può intervenire solo in un secondo momento, per controllare la decisione del PM, e ha ritenuto irrilevante la questione di compatibilità con il diritto UE a causa del vizio procedurale.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 15 ottobre 2025 in Giurisprudenza Penale, Procedura Penale

Nulla Osta Passaporto: A Chi Chiedere? La Cassazione Fa Chiarezza

Ottenere il nulla osta passaporto dopo una condanna penale che include una pena pecuniaria può essere un percorso complesso. Una recente sentenza della Corte di Cassazione (n. 44482/2024) ha ribadito un principio procedurale fondamentale, la cui violazione può portare all’inammissibilità di qualsiasi ricorso: la competenza a rilasciare il nulla osta in prima battuta è del Pubblico Ministero, non del Giudice dell’Esecuzione. Analizziamo questa decisione per capire come muoversi correttamente.

I Fatti del Caso

Un cittadino, condannato con sentenza definitiva a una pena detentiva e a una multa di 12.000 euro, si vedeva negare il rilascio del passaporto dall’autorità di Polizia. Il motivo del diniego era il mancato pagamento della pena pecuniaria, condizione ostativa prevista dalla legge sui passaporti (L. n. 1185/1967). Ritenendo che questa norma violasse i principi europei sulla libera circolazione, il condannato presentava un incidente di esecuzione alla Corte di Appello. Inizialmente, chiedeva la revoca di una mai disposta sanzione accessoria del divieto di espatrio e, in subordine, il rilascio del nulla osta per il passaporto.

La Corte di Appello rigettava il ricorso. Successivamente, con un secondo provvedimento emesso a seguito di opposizione, dichiarava la propria incompetenza a decidere sulla richiesta di nulla osta, indicando come autorità competente il Pubblico Ministero. Contro quest’ultima decisione, il cittadino proponeva ricorso per Cassazione, lamentando la mancata analisi della presunta incompatibilità della normativa italiana con il diritto dell’Unione Europea.

La Procedura Corretta per il Nulla Osta Passaporto

Il cuore della pronuncia della Suprema Corte risiede nella corretta individuazione dell’autorità a cui rivolgere la richiesta. La legge stabilisce che il nulla osta passaporto debba essere richiesto all'”autorità giudiziaria che deve curare l’esecuzione della sentenza”.

La Cassazione, in linea con un orientamento consolidato, chiarisce che questa autorità è il Pubblico Ministero presso il giudice competente per l’esecuzione. È il PM, infatti, l’organo che promuove d’ufficio l’esecuzione delle sentenze penali. Il ruolo del Giudice dell’Esecuzione è successivo e di controllo: egli interviene solo se il Pubblico Ministero nega il nulla osta, e l’interessato propone un incidente di esecuzione per contestare tale diniego.

Nel caso di specie, il ricorrente aveva saltato un passaggio fondamentale, rivolgendosi direttamente al Giudice dell’Esecuzione senza aver mai presentato un’istanza al Pubblico Ministero. Questo errore procedurale ha reso la sua richiesta irricevibile.

L’Irrilevanza della Questione Europea

Il ricorrente basava gran parte delle sue difese sulla presunta violazione del diritto europeo, sostenendo che la norma italiana fosse discriminatoria e limitasse ingiustificatamente la libertà di circolazione. Tuttavia, la Cassazione ha ritenuto questa questione irrilevante per due motivi principali:

1. Errore di Giurisdizione: Il ricorrente contestava l’interpretazione della norma da parte della Questura, un atto amministrativo. La sede corretta per impugnare un diniego amministrativo è il Tribunale Amministrativo Regionale (TAR), non il giudice penale dell’esecuzione.
2. Contraddizione Logica: Chiedere al giudice nazionale di applicare una norma (quella sul nulla osta) e, contemporaneamente, sostenerne l’incompatibilità con il diritto europeo è una palese contraddizione. Facendo richiesta di nulla osta, il ricorrente dimostrava di volersi avvalere della norma nazionale, manifestando così un carente interesse a metterne in discussione la validità.

Le Motivazioni della Cassazione

La Corte ha dichiarato il ricorso inammissibile per manifesta infondatezza e carenza di interesse. Le motivazioni si fondano su una chiara ripartizione di competenze. Il Pubblico Ministero è il primo e necessario interlocutore per chi, avendo una pena pecuniaria da scontare, necessita del nulla osta per il passaporto. Solo a fronte di un suo provvedimento (positivo o negativo) si può, eventualmente, adire il Giudice dell’Esecuzione, che eserciterà un controllo giurisdizionale sulla decisione del PM.

L’aver adito direttamente il Giudice dell’Esecuzione ha rappresentato un vizio insanabile. La Corte ha sottolineato che questa procedura non solo è errata, ma rende anche inammissibile sollevare questioni di più ampio respiro, come la compatibilità con il diritto sovranazionale. Se la procedura di base non è rispettata, il giudice non può entrare nel merito delle questioni sostanziali.

Le Conclusioni

Questa sentenza offre un’importante lezione pratica: in materia di esecuzione penale, il rispetto delle competenze procedurali è essenziale. Chi necessita di un nulla osta passaporto a seguito di una condanna deve inderogabilmente presentare la propria istanza al Pubblico Ministero competente. Rivolgersi direttamente al Giudice dell’Esecuzione è un errore che porta a una declaratoria di inammissibilità, con conseguente spreco di tempo e risorse. La decisione ribadisce che il controllo del giudice è successivo e non può sostituirsi alla fase che compete all’organo dell’accusa in sede esecutiva. Pertanto, prima di sollevare complesse questioni di diritto, è fondamentale assicurarsi di aver seguito il corretto iter procedurale.

A quale autorità bisogna richiedere il nulla osta per il rilascio del passaporto in caso di una condanna con multa o ammenda non pagata?
La richiesta di nulla osta deve essere presentata in prima battuta al Pubblico Ministero (PM) che cura l’esecuzione della sentenza. Il Giudice dell’Esecuzione non è competente a decidere sulla richiesta originaria.

Cosa succede se la richiesta di nulla osta viene presentata direttamente al Giudice dell’Esecuzione?
La richiesta viene dichiarata inammissibile per incompetenza funzionale. Il Giudice dell’Esecuzione può essere adito solo in un secondo momento, per controllare la decisione già presa dal Pubblico Ministero, attraverso un incidente di esecuzione.

È possibile sollevare una questione di incompatibilità della legge italiana con il diritto dell’Unione Europea in un incidente di esecuzione se non si è seguita la procedura corretta?
No. La Corte di Cassazione ha stabilito che se il ricorso è viziato da un errore procedurale fondamentale (come l’aver adito un’autorità incompetente), il giudice non può esaminare nel merito le questioni sostanziali, inclusa la presunta violazione del diritto europeo, che diventa di fatto irrilevante ai fini della decisione.

Testo del provvedimento

Sentenza di Cassazione Penale Sez. 1 Num. 44482 Anno 2024

Penale Sent. Sez. 1 Num. 44482 Anno 2024

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME

Data Udienza: 17/09/2024

SENTENZA

sul ricorso proposto da:

COGNOME NOME nato a ROMA il 05/11/1976

avverso l’ordinanza del 02/05/2024 della CORTE APPELLO di ROMA

udita la relazione svolta dal Consigliere NOME COGNOME;

lette le conclusioni del PG COGNOME che ha chiesto il rigetto del ricorso;

RITENUTO IN FATTO

NOME COGNOME in data 22 luglio 2023, proponeva incidente di esecuzione davanti alla Corte di appello di Roma, premettendo di essere stato condannato: a) con sentenza resa dalla suddetta Corte in data 13 luglio 2018 (irrevocabile il 15 maggio 2019), alla pena di tre anni di reclusione e 12.000,00 euro di multa per il reato di cui all’art. 73 d.P.R. n. 309 del 1990; b) con decreto penale del Tribunale di Isernia, definitivo il 16 settembre 2017, alla pena di 200,00 euro di ammenda.

Premetteva, inoltre, di aver presentato istanza di rilascio del passaporto in data 10 settembre 2022 presso il Commissariato P.S. “Salario-Parioli”, rigettata “dagli organi competenti” in ragione dell’esistenza della condizione ostativa del mancato pagamento della pena pecuniaria, prevista dall’art. 3, lett. d), I. n. 1185 del 1967.

Ciò premesso, eccepiva l’illegittimità di quest’ultima disposizione “per violazione dei principi europei in materia di libera circolazione de/lavoratori ed in particolare violazione dell’art. 4 e dell’art. 27 della Direttiva 2004/38/CE, nonché per violazione dell’art. 45 c. 1 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea e dell’art. 21 del Trattato per il funzionamento dell’Unione Europea (TFUE); altresì per violazione dell’art. 2 del Protocollo n. 4 alla Convenzione Europea dei diritti dell’uomo”.
Infine, avanzava richiesta di revoca della sanzione accessoria del divieto di espatrio, non menzionata nel corpo dell’istanza, e, “con riferimento all’art. 3, lett. d), I. n. 1185/67, la rimessione della questione di compatibilità della disciplina italiana con quella comunitaria, alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea”; in via subordinata, in sede di discussione (v. verbale di udienza), la difesa argomentava sulla concessione del nulla osta al rilascio del passaporto.

Con ordinanza emessa il 15 novembre 2023, la Corte di appello di Rona, adìta quale giudice dell’esecuzione, rigettava “il ricorso”.

Premetteva che la difesa non aveva documentato i presupposti di fatto del ricorso, non avendo prodotto né la richiesta di rilascio di passaporto, né il provvedimento amministrativo di rigetto fondato sul mancato pagamento della multa.

Rilevava, in ogni caso, che quanto richiesto dalla difesa non aveva alcuna attinenza con l’esecuzione della sentenza di condanna del 13 luglio 2018, sopra menzionata, con la quale non era stata disposta alcuna sanzione accessoria del divieto di espatrio, sicché non vi era materia per una pronuncia, sul punto, del giudice dell’esecuzione.

Dava atto, infine, che solo in sede di discussione la difesa aveva avanzato richiesta di nulla osta ai sensi dell’art. 3, lett. d), I. n. 1185/67, unica materia competenza del giudice dell’esecuzione; e, tuttavia, osservava la Corte di merito che, «…anche a voler prescindere dalla tardività della richiesta e dal fatto che, chiedendo il nulla osta, la difesa recedeva rispetto alla questione della compatibilità dell’art. 3 con le norme comunitarie, il nulla osta non sarebbe stato rilasciabile, ostandovi le condizioni espressamente previste dalla norma: da un lato, infatti, ai sensi dell’art. 136 cod. pen., il mancato pagamento della multa nei termini di legge aveva già comportato la sua conversione in una delle pene restrittive della libertà personale di cui alla I. n. 689/81; dall’altro, la conversion della pena pecuniaria di 12.000,00 euro di multa importava una pena superiore a un mese di reclusione».
Con ricorso per cassazione, qualificato come opposizione proposta ai sensi degli artt. 667, comma 4, e 676 cod. proc. pen., COGNOME denunciava “l’abnormità” dell’ordinanza impugnata, per violazione degli artt. 665, 656, 660 cod. proc. pen. e 3, lett. d), n. 1185/67.

Contestava, in sintesi, che sulla richiesta di nulla osta al rilascio del passaporto avesse provveduto il giudice dell’esecuzione, essendo, viceversa, competente, in prima battuta, “l’autorità giudiziaria che deve curare l’esecuzione della sentenza”, ossia il Pubblico ministero (quale organo preposto, appunto, all’esecuzione).

La deduzione poggiava su alcune pronunce di legittimità: Sez. 1, n. 1287 del 29/11/2006, dep. 2007; Sez. 1, n. 11427 del 12/02/2004; Sez. 6, n. 417 del 26/03/1998.

Con provvedimento reso in data 2 maggio 2024, la Corte di appello di Roma, dopo aver precisato che, nel corso dell’udienza di discussione, la difesa aveva insistito tanto sulla questione principale originariamente proposta che su quella subordinata, rigettava l’opposizione, osservando: a) quanto alla richiesta principale, che con la già richiamata sentenza emessa da essa Corte di appello il 13 luglio 2018 non era stata disposta alcuna sanzione accessoria del divieto di espatrio, «trattandosi di questione di competenza dell’Autorità amministrativa» (citava, al riguardo, Sez. 1, n. 17507 del 20/02/2020); b) quanto alla richiesta subordinata, che il provvedimento opposto aveva espresso unicamente una valutazione incidentale sui presupposti del rilascio del nulla osta e che, in ogni caso, detto nulla osta era riservato al Pubblico ministero, salvo controllo successivo del giudice dell’esecuzione sulla relativa decisione (citava Sez. 1, n. 5455/97; Sez. 1, n. 8464 del 2009; Sez. 1, n. 1610 del 2015).
Non essendo, nella specie, stata avanzata alcuna richiesta al Pubblico ministero, concludeva il giudice a quo di non essere competente a provvedere.

Con il ricorso per cassazione proposto avverso la suddetta ultima ordinanza, COGNOME per il tramite del difensore, denuncia, testualmente, rillegittimità dell’impugnata ordinanza in relazione alla omessa motivazione sulla questione pregiudiziale europea sollevata dalla difesa con istanza ai sensi dell’art. 267 TFUE”.

Dopo aver ripercorso la cronologia del procedimento e aver aggiunto, come informazione non fornita in sede di proposizione dell’incidente, che il provvedimento di diniego dell’istanza di rilascio del passaporto era stato emesso dalla Questura di Roma in data 18 aprile 2023 e notificato all’interessato in data 19 maggio 2023, il difensore del ricorrente ribadisce come “la applicazione Questorile della norma speciale contenuta nella legge ‘passaporti’ all’art. 3, lett. d), per come interpretata dall’Amministrazione competente e nella misura in cui si è posta come motivo di diniego al rilascio, fosse in contrasto con l’art. 4 e 27 della Direttiva 2004/38/CE nonché con l’art. 45 comma 1 della Carta dei Diritti fondamentale dell’Unione Europea e con l’art. 21 del TFUE; altresì violati va dell’art. 2 del Protocollo n. 4 della Convenzione EDU, siccome limitante la libertà di circolazione in assenza di obiettive ragioni di ordine pubblico e di pubblica sicurezza o di sanità pubblica”, nonché discriminante rispetto a chi non è gravato da una pena pecuniaria.
Nella quinta pagina del ricorso sottolinea che la domanda principale inoltrata riguardava la “inconciliabilità della normativa italiana in tema di rilascio di titolo valido per l’espatrio” e lamenta che la Corte di appello di Roma non abbia detto alcunché sulla pregiudiziale europea, “non potendo dirsi la questione implicitamente risolta dal tenore complessivo dell’ordinanza gravata”.

Il Procuratore generale di questa Corte, nella sua requisitoria scritta, ha concluso per il rigetto del ricorso.

CONSIDERATO IN DIRITTO

Il ricorso va dichiarato inammissibile per le ragioni che seguono.

Con l’incidente di esecuzione proposto, NOME COGNOME ha chiesto, in via principale, alla Corte di appello di Roma la revoca della sanzione accessoria del divieto di espatrio (“Affinché la SRAGIONE_SOCIALE voglia revocare la sanzione accessoria del divieto di espatrio…”), a suo dire applicata in relazione alla sentenza di condanna emessa, nei suoi confronti, in data 13 luglio 2018, dalla medesima Corte distrettuale per il reato di cui all’art. 73 d.P.R. n. 309 del 1990.

Detta sanzione accessoria, peraltro facoltativa (“il giudice può…”), è, invero, prevista, unitamente a quella del ritiro della patente di guida (per un periodo non superiore a tre anni), dall’art. 85, comma 1, del citato decreto.

Tuttavia, con la richiamata sentenza, potuta esaminare perché versata in atti, la Corte di merito non risulta aver applicato sanzioni accessorie, men che meno quella di cui si chiede, inspiegabilmente, la revoca.

Del tutto correttamente, perciò, nella sua prima ordinanza del 15 novembre 2023, il giudice adìto ha affermato che «quanto richiesto dalla difesa non ha alcuna attinenza con l’esecuzione della sentenza emessa in data 13.7.2018, poiché con quella sentenza e con la sentenza di primo grado non è stata disposta alcuna sanzione accessoria del divieto di espatrio ».

La richiesta principale, insomma, difettava, ab origine, del necessario presupposto.

Quanto alla richiesta avanzata in via subordinata, quella cioè, tendente ad ottenere il nulla osta al rilascio del passaporto, va, in primo luogo, escluso, come adombrato dal giudice dell’esecuzione, che possa considerarsi tardiva.

Ed invero, nel procedimento introdotto da un incidente d’esecuzione è ammissibile la precisazione o l’integrazione della domanda, che sia incompleta o carente nell’indicazione dell’oggetto materiale del petitum, effettuata dalla parte interessata, d’iniziativa o su sollecitazione del giudice dell’esecuzione, in un momento successivo alla sua proposizione, atteso che siffatto procedimento, ancorché sottoposto alla disciplina del giudizio d’impugnazione in quanto compatibile, secondo la previsione di cui all’art. 666, comma 6, cod. proc. pen., non ha natura d’un tale giudizio e quindi non è improntato al rispetto né del principio devolutivo né delle specifiche formalità di proposizione dei mezzi d’impugnazione, trattandosi, invece, d’un procedimento di prima istanza avente la mera finalità di stabilire, nell’interesse della giustizia, il concreto contenuto dell’esecuzione (Sez. 1, n. 1229 del 11/11/2020, dep. 2021, Marseglia, Rv. 280217 – 01); ciò alla necessaria condizione, tuttavia, che, a salvaguardia del principio del contraddittorio, sia garantito alla parte pubblica un termine per controdedurre (Sez. 1, n. 51053 del 13/07/2017, COGNOME, Rv. 271457 – 01; Sez. 3, n. 47266 del 04/11/2005, Conversano, Rv. 233261 – 01).
In sede di opposizione, così qualificato il primo ricorso per cassazione, la difesa di COGNOME ha tacciato di “abnormità” la prima ordinanza emessa, in conformità dell’orientamento ermeneutico secondo il quale «I provvedimenti con i quali il presidente del tribunale o il giudice dell’esecuzione decidono sulla richiesta di nulla osta al rilascio di passaporto o altro documento valido per l’espatrio avanzata da soggetto nei cui confronti sia eseguibile una pronuncia di condanna, sono da considerare abnormi, in quanto l’art.3, lett. d), della legge 21 novembre 1967, n. 1185, attribuisce tale competenza alla “autorità giudiziaria che deve curare l’esecuzione della sentenza”, e cioè, in base agli artt. 655, 656 e 660 cod. proc. pen., al pubblico ministero presso il giudice competente per l’esecuzione,
ferma restando la facoltà dell’interessato di sollecitare, attraverso l’incidente di esecuzione, il controllo giurisdizionale sulla relativa decisione» (Sez. 1, n. 1287 del 29/11/2006, dep. 2007, COGNOME non mass.; Sez. 1, n. 11427 del 12/02/2004, COGNOME, Rv. 227188 – 01; Sez. 6, n. 417 del 04/02/1998, COGNOME, Rv. 211946 – 01).

Tale orientamento è stato condiviso dalla Corte di appello di Roma nel provvedimento oggetto di ricorso, con il quale, siccome non risultava, in atti, alcuna richiesta inoltrata dalla parte interessata al Pubblico ministero, il giudicante ha declinato la propria competenza a provvedere (“il GE non è competente a pronunciarsi sull’istanza”).

4. Se così è, tirando le fila del discorso: tenuto conto che è la stessa difesa di COGNOME a riconoscere in capo al Pubblico ministero – peraltro, in concreto, non investito dall’interessato – la competenza a emettere il nulla osta al rilascio del passaporto ai sensi dell’art. 3, lett. d), I. 21 novembre 1967, n. 1185 (che recita: «Non possono ottenere il passaporto: d) Coloro che debbano espiare una pena restrittiva della libertà personale o soddisfare una multa o ammenda, salvo per questi ultimi il nulla osta dell’autorità che deve curare l’esecuzione della sentenza, sempreché la multa o l’ammenda non siano già state convertite in pena restrittiva della libertà personale, o la loro conversione non importi una pena superiore a mesi 1 di reclusione o 2 di arresto»); considerato che tale prospettazione rende, giocoforza, irrilevante la questione della c.d. “pregiudiziale europea” – costituente, fra l’altro, l’unico oggetto del ricorso – sia perché il ricorrente contesta “l’interpretazione Questorile” della norma nazionale, evocando, quindi, l’eventuale illegittimità della procedura amministrativa, che, però, avrebbe dovuto contestare (in caso di diniego di rilascio del passaporto) davanti al Ministro degli affari esteri o al Tribunale amministrativo regionale (Sez. 1, n. 17507 del 20/02/2020, COGNOME, Rv. 279184 – 01; Sez. 1, n. 1610 del 02/12/2014, dep. 2015, COGNOME, Rv. 261999 – 01), sia perché, avendo egli chiesto al giudice nazionale il nulla osta al rilascio del passaporto, ha dimostrato, sul piano logico, il concreto venir meno del suo interesse a investire la Corte di Giustizia dell’Unione Europea, non avendo senso mettere in discussione la compatibilità con il diritto dell’unione di una norma nazionale di cui, contemporaneamente, ci si intende avvalere; ritenuto che non può essere apprezzato come provvedimento di diniego di nulla osta il parere espresso dal Procuratore generale presso la Corte di appello di Roma sulla istanza introduttiva avanzata dal COGNOME poiché relativo alla richiesta di revoca della sanzione accessoria del divieto di espatrio; deve, conclusivamente, reputarsi manifestamente infondato e carente di interesse il presente ricorso, che, di conseguenza, va dichiarato inammissibile. Corte di Cassazione – copia non ufficiale
Dalla declaratoria di inammissibilità del ricorso discende la condanna del proponente al pagamento delle spese processuali e, in assenza di ipotesi di esonero, al versamento di una somma in favore della Cassa delle ammende, che si stima equo indicare in euro tremila.

P.Q.M.

Dichiara inammissibile il ricorso e condanna il ricorrente al pagamento delle spese processuali e della somma di euro tremila in favore della Cassa delle ammende.

Così deciso in Roma, il 17 settembre 2024

Il Consigliere estensore

Il Presidente

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