Mutamento destinazione d'uso: annullata assoluzione

La Procura ha impugnato l’assoluzione di due soggetti per un mutamento di destinazione d’uso non autorizzato, da rimessa ad attività artigianale, in zona agricola. La Corte di Cassazione ha annullato la sentenza per totale carenza di motivazione, in quanto il giudice di primo grado non ha valutato la natura del cambio d’uso, le opere eseguite e l’inapplicabilità delle recenti sanatorie alle aree rurali. Il processo è da rifare.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 10 febbraio 2026 in Diritto Penale, Giurisprudenza Penale

Mutamento Destinazione d’Uso: la Cassazione Annulla Assoluzione per Carenza di Motivazione

Il tema del mutamento destinazione d’uso di un immobile è una questione complessa che interseca diritto urbanistico e penale. Una recente sentenza della Corte di Cassazione (Sent. n. 3841/2026) ha riaffermato principi cruciali in materia, annullando una sentenza di assoluzione per un’evidente carenza di motivazione. Questo caso offre uno spunto fondamentale per comprendere quando la modifica della funzione di un immobile diventa penalmente rilevante, specialmente in contesti protetti come le zone agricole.

I Fatti del Caso

La vicenda giudiziaria nasce dal ricorso del Procuratore della Repubblica avverso una sentenza di assoluzione emessa dal Tribunale di Vasto. Due soggetti erano stati accusati di aver modificato la destinazione d’uso del piano terra di un fabbricato situato in zona agricola. L’immobile, originariamente accatastato come rimessa, era stato trasformato in un’attività artigianale di servizio, con l’esecuzione di opere edilizie e in assenza dei necessari titoli abilitativi.
Il Tribunale aveva assolto gli imputati con la formula “perché il fatto non è previsto dalla legge come reato”, presumibilmente interpretando in modo estensivo le nuove normative del cosiddetto decreto “Salva Casa”.

La Decisione della Corte di Cassazione

La Suprema Corte ha accolto il ricorso del Procuratore, annullando la sentenza impugnata e rinviando il caso al Tribunale di Vasto per un nuovo giudizio. Il fulcro della decisione non risiede in una complessa reinterpretazione della legge, ma in una critica netta alla sentenza di primo grado: la sua totale mancanza di motivazione. Secondo la Cassazione, il giudice di merito ha omesso di valutare elementi decisivi per determinare la rilevanza penale della condotta.

Le motivazioni: il mutamento destinazione d’uso e i suoi limiti

La Corte ha ribadito che il mutamento destinazione d’uso assume rilevanza penale quando comporta un passaggio tra categorie funzionali urbanisticamente diverse (ad esempio, da agricolo a produttivo/artigianale). Tale modifica, se realizzata con opere, richiede un permesso di costruire, la cui assenza integra un reato edilizio.

La motivazione della Cassazione si concentra su quattro punti fondamentali che il giudice di primo grado ha completamente ignorato:

1. Tipologia del mutamento: Non è stato chiarito quale tipo di cambio d’uso sia stato effettivamente realizzato, né se questo abbia comportato un passaggio tra categorie funzionali diverse.
2. Categoria funzionale: La sentenza non ha considerato la circostanza cruciale che l’immobile si trovasse in zona agricola. La normativa recente, inclusa quella del decreto “Salva Casa”, esclude esplicitamente la categoria funzionale rurale dalle procedure semplificate di cambio d’uso, a tutela del territorio agricolo.
3. Opere realizzate: Non è stata fornita alcuna indicazione su quali opere siano state eseguite per trasformare la rimessa in un’attività artigianale.
4. Titoli abilitativi: La sentenza non fa alcun riferimento alla presenza o assenza di permessi o altre autorizzazioni edilizie.

Questa totale omissione di analisi su elementi fattuali e giuridici essenziali costituisce una “carenza motivazionale” che integra una violazione di legge. Il giudice non può assolvere senza spiegare perché la normativa penale non si applica al caso concreto, specialmente quando i fatti descritti (trasformazione con opere in zona agricola senza permesso) sembrano, a prima vista, integrare pienamente il reato contestato.

Le conclusioni: cosa insegna questa sentenza

La decisione della Cassazione è un monito importante per i giudici di merito: una sentenza, soprattutto di assoluzione, deve essere sorretta da una motivazione logica, completa e aderente ai fatti. Non è sufficiente un generico riferimento a una nuova legge per disapplicare una norma penale. È necessario analizzare nel dettaglio se il caso concreto rientri o meno nel perimetro della normativa.

Inoltre, la sentenza conferma che le norme a tutela del territorio, come quelle che limitano il mutamento destinazione d’uso in zone agricole, mantengono la loro piena vigenza. Le recenti semplificazioni edilizie non rappresentano un “liberi tutti”, ma sono finalizzate al recupero di volumi esistenti all’interno dei centri urbani, escludendo espressamente contesti più delicati come quello rurale. Qualsiasi trasformazione in tali aree deve seguire un iter autorizzativo rigoroso, la cui violazione ha conseguenze penali.

Quando un mutamento di destinazione d’uso diventa penalmente rilevante?
Diventa penalmente rilevante quando comporta il passaggio tra categorie funzionali diverse (es. da magazzino ad abitazione) e viene eseguito con opere edilizie in assenza del necessario permesso di costruire, oppure quando la legge lo prevede specificamente anche senza opere.

Perché la Corte di Cassazione ha annullato l’assoluzione in questo caso?
La Corte ha annullato la sentenza perché era priva di una motivazione adeguata. Il giudice di primo grado non ha analizzato elementi fondamentali come il tipo di cambio d’uso, la localizzazione in zona agricola, le opere realizzate e l’assenza di permessi, omettendo di spiegare perché il fatto non costituisse reato.

Il decreto “Salva Casa” permette di cambiare liberamente la destinazione d’uso in zona agricola?
No. Secondo quanto chiarito dalla sentenza, la normativa del cosiddetto decreto “Salva Casa” ha escluso la categoria funzionale rurale dal suo ambito di applicazione per i cambi di destinazione d’uso “verticali” (tra categorie diverse), poiché la legge è finalizzata al recupero di volumi nei centri urbani e non alla trasformazione delle aree agricole.

Testo del provvedimento

Sentenza di Cassazione Penale Sez. 3 Num. 3841 Anno 2026

Penale Sent. Sez. 3 Num. 3841 Anno 2026

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data Udienza: 11/12/2025

SENTENZA

sul ricorso proposto da: AVV_NOTAIO della Repubblica presso il Tribunale di Vasto nei confronti di

NOME NOME, nata a Fresagrandinaria il DATA_NASCITA

COGNOME NOME, nato a Fresagrandinaria il DATA_NASCITA

avverso la sentenza del 17/04/2025 del Tribunale di Vasto visti gli atti, il provvedimento impugnato e il ricorso; udita la relazione svolta dal consigliere NOME COGNOME; letta la requisitoria scritta del Pubblico Ministero, in persona del AVV_NOTAIO, che ha concluso chiedendo di voler annullare il provvedimento impugnato con rinvio per nuovo giudizio. lette per l’imputata NOME le conclusioni scritte dell’AVV_NOTAIO

COGNOME, che ha concluso chiedendo il rigetto del ricorso.

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RITENUTO IN FATTO

Con sentenza del 17/04/2025, il Tribunale di Vasto assolveva COGNOME NOME e COGNOME NOME dal reato di cui agli artt. 110 cod.pen., 23-ter, 31, comma 1 e 44, comma 1 lett. b) d.P.R. n. 380/2001 con la formula “perché il fatto non è previsto dalla legge come reato”.

Avverso tale sentenza ha proposto ricorso per cassazione il AVV_NOTAIO della Repubblica presso il Tribunale di Vasto, articolando un unico motivo, con il quale deduce violazione di legge in relazione agli artt. 23-ter, 31, comma 1 e 44, comma 1 lett. b) dpr n. 380/2001, nonchè all’art. 1, comma 1, lett. c) L 105/2024.

Argomenta che il Tribunale aveva violato la disciplina relativa all’applicazione del reato di mutamento di destinazione di uso, attribuendo una esegesi erronea della novella normativa del decreto Salva Casa; osserva che il reato contestato concerne il mutamento di destinazione di uso del piano terra di fabbricato ubicato in zona agricola, destinato a rimessa, in attività artigianale di servizio; si tratta, particolare, di un intervento reso in variante in area agricola e, quindi, rientra nella lettera E) del dm n. 1444/1968; la legge cd Salva Casa ha escluso la categoria rurale dal suo ambito di applicazione, essendo finalizzata al recupero e utilizzo di volumi esistenti all’interno dei centri urbani; nella specie, il mutamento di destinazione di uso è avvenuto con opere ed in assenza di titolo legittimo.
Chiede, pertanto, l’annullamento della sentenza impugnata.

Il Pg ha depositato requisitoria scritta. La Difesa di Sciasca NOME ha depositato memoria ex art. 611 cod.proc.pen. con conclusioni scritte.

CONSIDERATO IN DIRITTO

1.11 ricorso è fondato.

Corte di Cassazione – copia non ufficiale

2.1. L’art. 10, comma 2 del d.P.R. 380/2001 attribuisce alle Regioni (fermo restando quanto previsto dall’art. 23-ter comma 1-quinquies) il potere di stabilire con legge quali mutamenti connessi o non connessi a trasformazioni fisiche, dell’uso di immobili o di loro parti, sono subordinate a permesso di costruire o a segnalazioni certificata di inizio attività; tale potere deve tener conto dell disposizioni di principio poste dalla legge statale.

Secondo la giurisprudenza di questa Corte (cfr. Sez. 3, n. 9894 del 20/01/2009, COGNOME, Rv. 243102; conf. Sez. 3, n. 5712 del 13/12/2013, COGNOME, Rv. 258686; Sez. 3, n. 39897 del 24/06/2014, COGNOME, Rv. 260422; Sez. 3, n. 26455 del 05/04/2016, COGNOME, Rv. 267106) la destinazione d’uso è un elemento

che qualifica la connotazione del bene immobile e risponde a precisi scopi di interesse pubblico, di pianificazione o di attuazione della pianificazione. Essa individua il bene sotto l’aspetto funzionale, specificando le destinazioni di zona fissate dagli strumenti urbanistici in considerazione della differenziazione infrastrutturale del territorio, prevista e disciplinata dalla normativa sugli standard diversi per qualità e quantità proprio a seconda della diversa destinazione di zona. L’organizzazione del territorio comunale e la gestione dello stesso vengono realizzate attraverso il coordinamento delle varie destinazioni d’uso in tutte le loro possibili relazioni e le modifiche non consentite di queste incidono negativamente sull’organizzazione dei servizi, alterando appunto il complessivo assetto territoriale. Il mutamento di destinazione d’uso giuridicamente rilevante è dunque solo quello tra categorie funzionalmente autonome dal punto di vista urbanistico, tenuto conto che nell’ambito delle stesse categorie possono aversi mutamenti di fatto, ma non diversi regimi urbanistico – contributivi, stanti le sostanzial equivalenze dei carichi urbanistici nell’ambito della medesima categoria (Sez.3 n.34812 del 2017, non mass.).
2.2. Questa Corte ha chiarito che il mutamento di destinazione d’uso mediante opere richiede il permesso di costruire per le modifiche che comportano il passaggio di categoria urbanistica dell’immobile e, se il cambio d’uso è eseguito nei centri storici, per quelle all’interno di una medesima categoria omogenea (ex plurimis, Sez. 3, n. 11303 del 04/02/2022, Rv. 282929; Sez. 3, n. 26455 del 05/04/2016, Rv. 267106; Sez. 3, n. 39897 del 24/06/2014, Rv. 260422); il mutamento di destinazione d’uso senza opere è assoggettato a SCIA, purché intervenga nell’ambito della stessa categoria urbanistica, mentre è richiesto il permesso di costruire per le modifiche di destinazione che comportino il passaggio di categoria o, se il cambio d’uso sia eseguito nei centri storici, anche all’interno di una stessa categoria omogenea (Sez. 3, 24 giugno 2014, n. 39897, Rv. 260422; sez. 3, 13 dicembre 2013, Rv. 258686; in senso analogo, Sez. 3, 7 maggio 2015, n. 42453, Rv. 265191; Sez. 3, 16 ottobre 2014, n. 3953, Rv. 262018). E, come sottolineato dalla richiamata giurisprudenza di questa Corte, le sanzioni previste per il cambio di destinazione d’uso risultano giustificate dall’esigenza di scongiurare il pericolo di compromissione degli equilibri prefigurati dagli strumenti urbanistici in relazione al corretto e ordinato assetto del territorio. Deve ritenersi consentita la modifica di destinazione d’uso funzionale che non comporti una oggettiva modificazione dell’assetto urbanistico ed edilizio del territorio e non incida sugli indici di edificabilità, che non determini, cioè, un aggravio del carico urbanistico, inteso come maggiore richiesta di servizi cosiddetti secondari, come ad esempio gli spazi pubblici destinati a parcheggio e le esigenze di trasporto,
smaltimento di rifiuti e viabilità (cfr., Sez. 3, n. 24852 del 8/5/2013, non mass.), derivante dalla diversa destinazione impressa al bene.

2.3. Va, altresì, tenuto conto di quanto disposto dall’art. 23-ter del d.P.R. 380/2001 (introdotto dalla legge n. 164/2014 e modificato dal di n. 69/2024 (cd “salva casa”), il quale individua il mutamento d’uso urbanisticamente rilevante. Al comma 1 si prevede che il mutamento di destinazione d’uso di un immobile o di una singola unità immobiliare si considera senza opere se non comporta l’esecuzione di opere edilizie o se le opere da eseguire sono riconducibili agli interventi di edilizia libera disciplinati dall’art. 6 TU. Nel comma 1-bis, introdott dal d.l. 69/2024, si stabilisce che il mutamento della destinazione d’uso della singola unità immobiliare all’interno della stessa categoria funzionale (mutamento di destinazione d’uso cd orizzontale) è sempre consentito, con o senza opere, nel rispetto delle normative di settore, ferma restando la possibilità per gli strumenti urbanistici comunali di fissare specifiche condizioni. Il successivo comma 1-ter, introdotto dal di. 69/2024, consente nel rispetto di quanto previsto nei successivi commi 1-quater e 1-quinquies, mutamenti di destinazione d’uso, con o senza opere, tra categorie funzionali diverse (mutamento di destinazione d’uso cd verticale)- fatta eccezione per la categoria funzionale rurale di cui alla lett d) de primo comma- di una singola unità immobiliare ubicata in immobili ricompresi nelle zone a), b) e c) di cui all’art. 2 d.m. n. 1444/1968 ovvero nelle zone equipollenti definite dalle leggi regionali in materia, sempre nel rispetto delle condizioni di cui al successivo comma 1-quater e delle normative di settore e ferma restando la possibilità per gli strumenti urbanistici comunali di fissare specifiche condizioni. Le condizioni per il mutamento di destinazione d’uso “verticale” tra le categorie funzionali diverse- sempre nei limiti stabiliti dal comma 1-ter – sono precisate nel comma 1-quater. 3. Tanto premesso, il ricorso è fondato, essendo del tutto mancante la motivazione riguardo ad elementi decisivi e rilevanti ai fini della compiuta valutazione della rilevanza penale o meno della condotta contestata in relazione alla normativa applicabile. Corte di Cassazione – copia non ufficiale
Non è stato, in particolare, valutato quale sia stato il tipo di mutamento di destinazione d’uso realizzato; nè in motivazione vi è alcun riferimento alla categoria funzionale interessata dal mutamento di destinazione d’uso (agricola); neppure risultano menzionate quali siano state le opere realizzate per l’installazione di macchinari ed attrezzature nell’immobile nè alcun riferimento è stato effettuato alla presenza o meno di eventuali titoli abilitativi.

La carenza motivazionale rilevata integra il dedotto vizio di violazione di legge denunciato dal ricorrente e comporta l’annullamento della sentenza impugnata con rinvio per nuovo giudizio.

Annulla la sentenza impugnata con rinvio per nuovo giudizio al Tribunale di Vasto, in diversa persona fisica. Così deciso il 11/12/2025

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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