Lottizzazione abusiva: la confisca non si revoca

La Corte di Cassazione ha stabilito che la confisca per lottizzazione abusiva non può essere revocata solo sulla base di una successiva variante urbanistica generale. In un caso riguardante un’ampia lottizzazione di terreni agricoli, la Corte d’Appello aveva annullato la confisca dopo che il Comune aveva modificato il piano regolatore. La Cassazione ha ribaltato tale decisione, affermando che una variante generica non equivale a un atto di sanatoria specifico. Per revocare la confisca, è necessario un provvedimento attuativo che regolarizzi esplicitamente l’intervento abusivo, dimostrando una volontà inequivocabile dell’amministrazione di rinunciare all’acquisizione dei beni. In assenza di tale atto, la confisca, quale sanzione amministrativa, rimane efficace e viene ripristinata.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 28 settembre 2025 in Diritto Penale, Giurisprudenza Penale

Lottizzazione abusiva: una variante urbanistica non basta per revocare la confisca

Una recente sentenza della Corte di Cassazione ha riaffermato un principio fondamentale in materia di urbanistica e reati edilizi: la confisca dei terreni oggetto di lottizzazione abusiva è una misura che non può essere revocata semplicemente a seguito di una modifica generale degli strumenti urbanistici. Questo intervento chiarisce i confini tra la pianificazione territoriale e le conseguenze di un illecito già accertato, offrendo importanti spunti di riflessione.

I Fatti del Caso

La vicenda trae origine da una vasta operazione di lottizzazione abusiva che ha interessato circa 31 ettari di terreno, suddivisi in 26 lotti. Su quest’area, originariamente classificata come agricola, erano stati realizzati numerosi interventi edilizi non autorizzati, culminati nella costruzione di una ventina di ville. A seguito dell’accertamento dell’illecito, era stata disposta la confisca dei terreni e degli immobili, come previsto dalla legge.

In un secondo momento, la Corte d’Appello aveva riformato la sentenza di primo grado, revocando la confisca. La ragione di tale decisione risiedeva in un’intervenuta variante al Piano Regolatore Generale (PRG) del Comune di riferimento, che aveva riclassificato la zona da agricola (Zona E) a zona di espansione (Zona C). Secondo i giudici d’appello, questa modifica dimostrava ex post la conformità della lottizzazione agli strumenti urbanistici e la “volontà dell’amministrazione di rinunciare all’acquisizione delle aree”.

Contro questa decisione, il Procuratore Generale ha proposto ricorso per cassazione, sostenendo che una variante urbanistica di carattere generale non fosse di per sé sufficiente a sanare l’illecito e, di conseguenza, a giustificare la revoca della confisca.

Lottizzazione abusiva e confisca: le motivazioni della Cassazione

La Suprema Corte ha accolto il ricorso del Procuratore Generale, annullando la sentenza d’appello e ripristinando la confisca. Le motivazioni della decisione si basano su una netta distinzione tra atti di pianificazione generale e provvedimenti specifici di sanatoria.

La Variante Urbanistica non è un “Condono”

Il punto centrale della sentenza è che una variante al PRG, come quella approvata dal Comune, costituisce un mero intervento programmatorio di portata generale. Essa si limita a modificare la destinazione d’uso di un’area, ma non produce un effetto sanante automatico su illeciti pregressi. In altre parole, la variante è solo una premessa pianificatoria; per regolarizzare una lottizzazione abusiva è necessaria una successiva e specifica sequenza procedimentale (come un piano di lottizzazione convenzionata) che sancisca la conformità dell’intervento agli strumenti urbanistici vigenti.

La Corte ha specificato che la revoca della confisca può avvenire solo quando l’amministrazione comunale adotta provvedimenti realmente incompatibili con l’effetto ablatorio, come un’autorizzazione a lottizzare concessa “in sanatoria”. Un atto di pianificazione generale non possiede questa specificità e non è, da solo, in grado di rendere legittimo ciò che è nato come illegittimo.

L’Insussistenza di un “Atto Implicito” di Rinuncia

La difesa degli imputati aveva sostenuto che la variante al PRG costituisse un “atto implicito” con cui il Comune avrebbe rinunciato alla confisca. La Cassazione ha smontato questa tesi, chiarendo la nozione di atto implicito nel diritto amministrativo. Un atto implicito, per essere tale, deve essere l’unica e inequivocabile conseguenza logica di un altro provvedimento espresso.

Nel caso di specie, questo collegamento esclusivo e bilaterale mancava. L’adozione di una variante urbanistica non ha come unica conseguenza possibile la rinuncia alla confisca. Anzi, la procedura di approvazione della variante stessa è un atto complesso, che coinvolge anche organi sovra-comunali (come la Regione), e non può essere interpretato come una volontà univoca del Comune di rinunciare a un bene già acquisito al suo patrimonio a seguito di un illecito penale.

Conclusioni

La sentenza in esame riafferma con forza la natura della confisca per lottizzazione abusiva come sanzione amministrativa con effetto definitivo. Una volta disposta dal giudice penale, essa determina l’acquisizione gratuita e di diritto dei terreni al patrimonio del Comune. Questo effetto non può essere neutralizzato da atti successivi di pianificazione generale che non affrontino specificamente la regolarizzazione dell’intervento abusivo. Per i proprietari coinvolti, l’unica strada per evitare la perdita del bene è l’ottenimento di un provvedimento attuativo specifico e completo, che porti a termine un iter di sanatoria definito dalla legge. In assenza di ciò, la modifica della destinazione urbanistica di un’area non è sufficiente a cancellare le conseguenze di un illecito grave come la lottizzazione non autorizzata.

Una variante urbanistica generale è sufficiente a revocare la confisca per lottizzazione abusiva?
No. La Corte di Cassazione ha stabilito che una mera variante al Piano Regolatore Generale, essendo un atto di pianificazione generale, non è di per sé sufficiente a revocare la confisca. Non costituisce un atto di sanatoria specifico dell’illecito commesso.

Cosa è necessario per ottenere la revoca della confisca dopo un accertamento di lottizzazione abusiva?
È necessario un provvedimento amministrativo realmente incompatibile con la confisca, come un piano di lottizzazione o un altro strumento attuativo specifico che regolarizzi, seppure ex post, la lottizzazione. Tale atto deve sancire in modo inequivocabile la conformità dell’intervento agli strumenti urbanistici e completare un’intera procedura di sanatoria.

La prescrizione del reato di lottizzazione abusiva impedisce la confisca dei terreni?
No. La sentenza ribadisce che la prescrizione del reato non impedisce la confisca, a condizione che gli elementi oggettivi e soggettivi dell’illecito siano stati accertati sulla base di prove acquisite prima del maturare della prescrizione stessa. La confisca ha natura di sanzione amministrativa e segue regole diverse dall’azione penale.

Testo del provvedimento

Sentenza di Cassazione Penale Sez. 3 Num. 29432 Anno 2025

Penale Sent. Sez. 3 Num. 29432 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME

Data Udienza: 15/05/2025

In nome del Popolo Italiano

TERZA SEZIONE PENALE

Composta da NOME COGNOME NOME COGNOME NOME COGNOME NOME COGNOME ha pronunciato la seguente

– Presidente –

Sent. n. sez. 817/2025 UP – 15/05/2025 R.G.N. 41897/2024

– Relatore –

sul ricorso proposto da: Procuratore Generale presso Corte d’appello di Roma nel procedimento a carico di: COGNOME NOME nato a ROMA il 10/04/1951 COGNOME NOME nato a RIGNANO FLAMINIO il 18/06/1959 COGNOME NOME nato a AMATRICE il 19/09/1933 COGNOME NOME nato a ROMA il 27/07/1964 COGNOME NOME nato a ROMA il 22/07/1967 COGNOME NOME nato a ROMA il 29/11/1958 COGNOME NOME nato a RIGNANO COGNOME il 01/02/1948 COGNOME NOME nato a ROMA il 16/12/1964 COGNOME NOME nato a ROMA il 16/02/1979 Dal NOME nato a ROMA il 15/02/1965 NOME nato a ROMA il 10/09/1955 NOME nato a ROMA il 02/07/1970
COGNOME NOME nato a RIETI il 21/08/1960

COGNOME NOME nato a ROMA il 28/02/1964 COGNOME NOME nato a ROMA il 08/04/1961 COGNOME NOME nato a TRIESTE il 25/12/1962 COGNOME NOME nato a ROMA il 22/07/1965 COGNOME NOME nato a ROMA il 22/06/1968 COGNOME NOME nato a Null (FRANCIA) il 03/01/1981 COGNOME NOME nato a ROMA il 06/06/1947 COGNOME NOME nato a ROMA il 01/01/1971 COGNOME NOME nato a SALERNO il 16/05/1967 COGNOME NOME nato a ROMA il 20/02/1959 COGNOME NOME nato a ROMA il 25/01/1961 COGNOME NOME nato a ROMA il 21/09/1955 COGNOME NOME nato a ROMA il 08/12/1954 COGNOME NOME nato a AMATRICE il 19/05/1935 COGNOME NOME nato a CESENA il 13/08/1971 COGNOME NOME nato a ROMA il 18/09/1966 COGNOME NOME nato a MESSINA il 14/07/1960 COGNOME NOME nato a ROMA il 17/05/1960 COGNOME NOME nato a ROMA il 13/07/1961 COGNOME NOME nato a ROMA il 06/05/1959 COGNOME NOME nato a ROMA il 24/12/1961 COGNOME NOME nata a Roma il 19/10/1951; COGNOME NOME nato a ROMA il 08/05/1951 COGNOME NOME nato a ROMA il 31/12/1948 COGNOME NOME nato a ROMA il 20/05/1964 COGNOME NOME nato a ROMA il 25/01/1966 COGNOME NOME nato a ROMA il 30/12/1968 NOME nato a SEMINARA il 22/11/1965 COGNOME NOME nato a ROMA il 10/12/1963 COGNOME NOME nato a ROMA il 02/05/1968 COGNOME NOME nato a ANAGNI il 22/09/1934 COGNOME NOME nato a ROMA il 04/07/1970 COGNOME NOME nato a ROMA il 14/08/1934 COGNOME NOME nato a CIVITA CASTELLANA il 13/03/1960 NOME COGNOME NOME nato a ROMA il 23/09/1979
COGNOME NOME nato a RIGNANO FLAMINIO il 31/05/1957

COGNOME NOME nato a CUPELLO il 25/03/1944

COGNOME NOME nato a ROMA il 12/08/1945

COGNOME NOME nato a VITERBO il 25/05/1952

COGNOME NOME nato a CASTELNUOVO DI PORTO il 14/09/1955

COGNOME Quinto nato a CORINALDO il 27/05/1937

COGNOME NOME nato a RIGNANO FLAMINIO il 01/07/1965

COGNOME COGNOME nato a ROMA il 27/09/1968

COGNOME NOME nato a ROMA il 03/01/1960

COGNOME NOME nato a ROMA il 18/08/1973

COGNOME NOME nato a ROMA il 09/10/1968

COGNOME NOME nato a ROMA il 01/07/1974

COGNOME nato a ROMA il 09/10/1976

COGNOME NOME nato a VERONA il 09/10/1972

COGNOME Luciano nato a ROMA il 13/12/1962

COGNOME NOME nato a ROMA il 13/01/1952

COGNOME NOME nato a ROMA il 23/12/1959

COGNOME NOME nato a ROMA il 19/04/1971

COGNOME NOME nato a ROMA il 12/06/1972

COGNOME NOME nato a ROMA il 03/06/1958

COGNOME NOME nato a RIGNANO FLAMINIO il 31/07/1953

COGNOME NOME nato a RIGNANO FLAMINIO il 19/05/1961

COGNOME RAGIONE_SOCIALE nato a RIGNANO FLAMINIO il 01/04/1958

COGNOME NOME nato a TERNI il 04/12/1962

COGNOME NOME COGNOME nato a ROMA il 03/11/1966

NOME NOME nato a ROMA il 06/03/1977

COGNOME NOME nato a ROMA il 29/12/1961

COGNOME NOME nato a ROMA il 29/11/1964

COGNOME NOME nato a ROMA il 09/10/1977

COGNOME Massimo nato a ROMA il 18/10/1958

COGNOME NOME nato a CORINALDO il 03/06/1945

COGNOME NOME nato a CORINALDO il 15/09/1949

COGNOME NOME nato a CORINALDO il 26/12/1948

COGNOME NOME nato a CORINALDO il 19/03/1951

NOME nato a OSTRA VETERE il 06/09/1937

avverso la sentenza del 09/07/2024 della Corte d’appello di Roma

Visti gli atti, il provvedimento impugnato e il ricorso;

udita la relazione svolta dal Consigliere NOME COGNOME;

udito il Pubblico Ministero, in persona del Sostituto Procuratore NOME COGNOME che ha concluso chiedendo l’annullamento con rinvio della sentenza impugnata; uditi gli avvocati degli imputati:

avv.to COGNOME che ha chiesto il rigetto o comunque la dichiarazione di inammissibilitˆ del ricorso;

l’avvocato COGNOME COGNOME che ha chiesto il rigetto del ricorso e la conferma della sentenza impugnata;

l’avvocato NOME COGNOME che si è riportato alla memoria depositata e ha chiesto che il ricorso venga dichiarato inammissibile o rigettato, anche per le posizioni da lui difese in sostituzione.

l’avvocato COGNOME Massimo che si è riportato alla memoria depositata e ha chiesto che il ricorso venga dichiarato inammissibile o rigettato;

l’avvocato COGNOME COGNOME che ha chiesto il rigetto del ricorso e la conferma della sentenza impugnata;

l’avvocato COGNOME NOME che ha chiesto in via principale che il ricorso venga dichiarato inammissibile o rigettato perchè infondato;

l’avvocato NOME COGNOME che si è riportato alla memoria depositata ed ha insistito per il rigetto del ricorso;

l’avvocato COGNOME Paolo che si è riportato alla memoria depositata e ha chiesto il rigetto del ricorso;

l’avvocato COGNOME Alessandro che si è associato alle conclusioni rassegnate dai colleghi e ha chiesto l’inammissibilitˆ o il rigetto del ricorso;

l’avvocato COGNOME COGNOME che ha chiesto che il ricorso venga dichiarato inammissibile;

l’avv.to COGNOME COGNOME è intervenuto anche in sostituzione dell’avv.to COGNOME NOMECOGNOME NOME anche in sostituzione di COGNOME Giuseppe, COGNOME NOME in sostituzione. dell’avv.to COGNOME COGNOME

Con sentenza di cui in epigrafe, la Corte di appello di Roma riformava la sentenza del tribunale di Tivoli del 22.11.2016, anche di condanna in ordine alla realizzazione di una lottizzazione abusiva e di correlativi abusi edilizi, dichiarando non doversi procedere nei confronti di tutti i rimanenti imputati in ordine ai predetti reati loro rispettivamente ascritti, per essersi gli stessi estinti per prescrizione o per morte del reo, e revocando la disposta confisca con dissequestro dei terreni e degli immobili, da restituirsi in favore degli aventi diritto.
Avverso la predetta sentenza, il Procuratore Generale della Corte di appello di Roma ha proposto ricorso per cassazione, deducendo un solo motivo di impugnazione.

Si contesta il vizio di violazione di legge: non sarebbe condivisibile la ragione della disposta revoca della confisca, individuata dalla Corte di appello nella intervenuta variante al PRG del Comune di riferimento, che nelle more ha riclassificato la zona di interesse della intervenuta lottizzazione da Zona agricola E, sottozona E3, a Zona di Espansione C, cos’ dimostrandosi ex post, secondo i giudici, la conformitˆ della lottizzazione agli strumenti urbanistici generali e la ” volontˆ dell’amministrazione di rinunciare all’acquisizione delle aree “. Ci˜ perchŽ l’adottata variante non sarebbe idonea, di per sŽ, a rendere la lottizzazione conforme agli strumenti urbanistici, costituendo solo, al più, la indispensabile premessa di una sequenza procedimentale funzionale a superare l’abusivitˆ della lottizzazione, nŽ consacrerebbe la volontˆ del comune di rinunziare alla confisca, come pure ritenuto dalla Corte di appello.
Per COGNOME NOME è stata depositata richiesta di rigetto del ricorso, rilevandosi l’intervenuta prescrizione del reato prima della sentenza di primo grado del 22.11.2016 da una parte, e l’intervenuta sanatoria della lottizzazione in ragione della intervenuta variante al Piano Regolatore.

Per COGNOME NOME, NOME COGNOME, NOME COGNOME, NOME COGNOME, NOME COGNOME, COGNOME NOME e NOME COGNOME risulta memoria con cui si sostiene la sanatoria per intervenuta variante secondo la sentenza della Corte Costituzionale n. 107/1989, senza necessitˆ di altro strumento urbanistico attuativo. Risultando, in tale sopravvenuto contesto normativo-urbanistico, comunque sproporzionata la confisca.

Memoria risulta per COGNOME StefanoCOGNOME che chiedendo la dichiarazione di inammissibilitˆ del ricorso ribadisce l’impossibilitˆ della confisca in ragione della intervenuta variante prima citata, e cita a supporto la sentenza della Corte Costituzionale n. 107 del 1989 e sostiene che la variante stessa sanerebbe la lottizzazione; rappresenta, altres’, l’avvio di una procedura funzionale ad un piano di lottizzazione.

Per COGNOME è depositata memoria a sostegno della conferma della sentenza per le ragioni ivi riportate e della sufficienza, a supporto della decisione, della intervenuta variante. Ha altres’ depositato delibera del 6.5.2025 comunale, di approvazione di piano di lottizzazione convenzionata in localitˆ Prataccio.

NOME COGNOME da una parte, sostiene in memoria la carenza di interesse del ricorrente a fronte della inequivoca volontˆ della amministrazione comunale di rinunziare alla acquisizione delle aree lottizzate, dall’altra, sostiene la fondatezza della decisione impugnata. Cos’ chiedendo la inammissibilitˆ o il rigetto del ricorso.

9. Memoria è depositata altres’ nell’interesse di COGNOME Franco, COGNOME NOMECOGNOME NOME, COGNOME NOMECOGNOME FabrizioCOGNOME COGNOME NOMECOGNOME NOMECOGNOME NOMECOGNOME NOMECOGNOME NOMECOGNOME Andrea COGNOME NOMECOGNOME NOMECOGNOME NOMECOGNOME COGNOME NOMECOGNOME NOMECOGNOME NOME, e con essa si sostiene che la variante prima citata costituirebbe conclusione dell’iter procedimentale che ha fatto venire meno il ritenuto contrasto tra PRG del Comune di Rignano Flaminio e gli immobili edificati e contestati. Con conseguente carenza di interesse del comune alla acquisizione delle aree lottizzate, atteso che nel mutato quadro urbanistico sono consentite edificazioni ad uso residenziale estensivo come quelle realizzate e contestate nel presente procedimento. Vi sarebbe anche un ricorso contraddittorio, laddove si valorizza il profilo della assenza comunque di una autorizzazione alla lottizzazione mai contestata, e si ribadisce, altres’, che la variante urbanistica, espressione di una chiara volontˆ pianificatoria comunale, sarebbe giˆ di per sŽ incompatibile con la confisca. La confisca, come richiesta dal ricorrente, sarebbe anche in contrasto con il principio di proporzionalitˆ, anche a fronte della possibilitˆ che il comune, in caso di futura inerzia dei proprietari nel definire l’iter di legittimazione della lottizzazione, potrebbe esercitare autonomi poteri ex art. 30 commi 7 – 9 del DPR 380/01. Si rileva, inoltre, che mancherebbe la impugnazione, assieme alla decisione di mancata confisca, anche della revoca del sequestro. Con conclusiva richiesta di conferma della sentenza impugnata. E’ seguita nota integrativa a supporto di quanto sopra sintetizzato rappresentandosi anche l’intervenuta adozione comunale di un piano di lottizzazione convenzionata proposto dagli attuali imputati, chiedendosi la conferma della sentenza impugnata.
Il ricorso, riguarda un caso di lottizzazione abusiva “mista”, consumata su ben 31 ettari, divisi in 26 lotti, attraverso interventi edilizi non validamente autorizzati ed effettuati in zona agricola, tradottisi nella edificazione di circa 20 ville, dotate di autonomi sistemi di smaltimento di rifiuti. Esso è fondato.

1.1. Va premesso che la confisca prevista dalla L. n. 47 del 1985, richiamata dall’art. 19, ed ora dal D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, art. 44, comma 2, configura una sanzione amministrativa speciale che il giudice penale deve irrogare in funzione di supplenza della pubblica amministrazione, ogni volta che accerta l’esistenza di una lottizzazione abusiva (v. Cass. Sez. 3^, n. 12471 del 16.11.1995, P.G. in proc. Besana, rv. 203276). A differenza della confisca prevista in via generale dall’art. 240 c.p., che produce la devoluzione dei beni confiscati a favore dell’erario statale, la confisca lottizzatoria ha per effetto l’acquisizione gratuita e di diritto dei terreni confiscati al patrimonio del comune nel cui territorio è avvenuta la lottizzazione abusiva (art. 19, comma 2, e art. 44, comma 2, citati). Consegue che non pu˜ ravvisarsi alcuna incompatibilitˆ tra il provvedimento giurisdizionale della confisca e il provvedimento amministrativo con cui l’ente comunale accerti che, trascorsi novanta giorni dalla notifica dell’ordinanza di sospensione dell’attivitˆ lottizzatoria, si è verificata l’acquisizione ex lege dei terreni lottizzati al patrimonio disponibile del comune (L. n. 47 del 1985, art. 18, commi 7 e 8, ora D.P.R. n. 380 del 2001, art. 30, commi 7 e 8). Si tratta, infatti, di due provvedimenti, che – benchŽ provenienti da organi diversi – hanno lo stesso effetto ablatorio in danno dei proprietari privati e a favore del patrimonio comunale.
1.2. La confisca di cui trattasi, pu˜ essere revocata solo quando l’amministrazione comunale adotti provvedimenti realmente incompatibili con l’effetto ablatorio in danno dei proprietari lottizzanti, come per esempio una successiva autorizzazione a lottizzare intervenuta sub specie di un tipico atto autorizzatorio di lottizzazione ( seppure ex post, come potrebbero essere, se previsti dagli strumenti urbanistici superiori, un piano di lottizzazione e la stipula di una convenzione lottizzatoria (cfr. anche in motivazione, Sez. 3, n. 23154 del 18/05/2006, COGNOME, Rv. 234476 – 01). Tali provvedimenti, comunque, non estinguono il reato, cioè non “sanano” la responsabilitˆ penale, ma solo quella amministrativa (v. Cass. Sez. 3^, n. 47272 del 30.11.2005, COGNOME, rv. 232998). In altri termini, l’eventuale autorizzazione a lottizzare, concessa “in sanatoria”, non estingue il reato di lottizzazione abusiva, non essendo espressamente prevista dalla legge come causa estintiva (cfr. Cass. Sez. 3^6.3.1996, n. 2408, COGNOME e altro; 12.12.1997, n. 11436, COGNOME ed altri); qualora essa sia legittimamente intervenuta, tuttavia, il giudice non pu˜ disporre la confisca, perchŽ l’autoritˆ amministrativa competente, riconoscendo ex post la conformitˆ della concreta lottizzazione agli strumenti urbanistici generali vigenti sul territorio, ha inteso evidentemente lasciare il terreno lottizzato alla disponibilitˆ dei proprietari, rinunciando implicitamente ad acquisirlo al patrimonio indisponibile del Comune. Allo stesso modo -secondo la giurisprudenza di questa Corte – la successiva approvazione di un piano di recupero urbanistico non pu˜ configurare un’ipotesi di sanatoria della lottizzazione (vedi Sez. 3, Sentenza n. 4373 del 13/12/2013 Cc. (dep. 30/01/2014 ) Rv. 258921 – 01; Sez. 3, Sentenza n. 43591 del 18/02/2015 Ud. (dep. 29/10/2015 ) Rv. 265153 – 01; Cass., Sez. 3^, 5.12.2001, Venuti).
Nella specie, non rileva ai fini della ritenuta intervenuta adozione di un atto amministrativo incompatibile con la confisca delle aree abusivamente lottizzate, la Variante al PRG citata in sentenza, trattandosi, come pure correttamente rilevato dal ricorrente, di un mero intervento programmatorio di portata pur sempre generale, non seguito da alcuno strumento attuativo che sancisca, seppure ex post , la conformitˆ della intervenuta lottizzazione abusiva ai vigenti strumenti urbanistici. La citata Variante, in altri termini, è solo una premessa pianificatoria, generale, di una ulteriore, eventuale, sequenza procedimentale che, in conformitˆ con la stessa e ove prevista, sia in grado di sancire in via successiva la sopravvenuta corrispondenza urbanistica della lottizzazione.
Da una parte, quindi, va ribadito e sottolineato, innanzitutto, che la mera adozione, della variante urbanistica al Piano Regolatore Generale del comune di Rignano Flaminio, di riclassificazione della localitˆ di Prataccio da ÒZona agricola EÓ a sottozona Ònuclei insediativi a bassa densitˆÓ evidenziata in sentenza per giustificare la disposta revoca non è un dato sufficiente a tali fini. NŽ appare adeguato il richiamo alla sentenza della Corte Costituzionale n. 107/1989. Tale sentenza, infatti, riguarda una specifica fattispecie riferita a fenomeni lottizzatori ormai lontani nel tempo. Posto, invero, che attualmente la disciplina urbanistica vigente non contempla procedure di sanatoria ÒurbanisticaÓ per lottizzazione abusiva, va osservato che con la predetta sentenza il giudice delle leggi aveva fatto riferimento alla disciplina di cui all’art. 29 della L. 47/85 ai sensi del quale : ” entro novanta giorni dall’entrata in vigore della presente legge le regioni disciplinano con proprie leggi la formazione, adozione e approvazione delle varianti agli strumenti urbanistici generali finalizzati al recupero urbanistico degli insediamenti abusivi, esistenti al 1 ottobre 1983, entro un quadro di convenienza economica e sociale. Le varianti devono tener conto dei seguenti principi fondamentali:
realizzare una adeguata urbanizzazione primaria e secondaria;

rispettare gli interessi di carattere storico, artistico, archeologico, paesistico, ambientale, idrogeologico;

realizzare un razionale inserimento territoriale ed urbano dell’insediamento.

La legge regionale stabilisce altres’:

i criteri e i termini ai quali devono attenersi i comuni per la individuazione e la perimetrazione degli insediamenti abusivi;

i criteri ai quali devono attenersi i comuni qualora gli insediamenti abusivi ricadano in zona dichiarata sismica;

i casi in cui la formazione delle varianti è obbligatoria;

le procedure per l’approvazione delle varianti, precisando i casi nei quali non è richiesta l’approvazione regionale;

i criteri per la formazione di consorzi, anche obbligatori, fra proprietari di immobili;

il programma finanziario per la attuazione degli interventi previsti con carattere pluriennale;

la definizione degli oneri di urbanizzazione e le modalitˆ di pagamento degli stessi in relazione alla tipologia edilizia, alla destinazione d’uso, alla ubicazione, al convenzionamento, anche mediante atto unilaterale d’obbligo, da parte dei proprietari degli immobili.

Decorso il termine di novanta giorni, di cui al primo comma, e fino alla emanazione delle leggi regionali, gli insediamenti avvenuti in tutto o in parte abusivamente, fermi restando gli effetti della mancata presentazione dell’istanza di sanatoria previsti dall’articolo 40, possono formare oggetto di apposite varianti agli strumenti urbanistici al fine del loro recupero urbanistico, nel rispetto comunque dei principi di cui al primo comma e delle previsioni di cui alle lettere e), f) e g) del precedente secondo comma.
Le proposte di varianti di recupero urbanistico possono essere presentate da parte di soggetti pubblici e privati, con allegato un piano di fattibilitˆ tecnico, economico, giuridico e amministrativo, finalizzato al finanziamento, alla realizzazione e alla gestione di opere di urbanizzazione primaria e secondaria e per il recupero urbanistico ed edilizio, volto al raggiungimento della sostenibilitˆ ambientale, economica e sociale, alla coesione degli abitanti dei nuclei edilizi inseriti nelle varianti e alla rivitalizzazione delle aree interessate dall’abusivismo edilizio “.
Si tratta di disposizione che contempla il recupero urbanistico di complessivi insediamenti abusivi esistenti alla data del 1 ottobre 1983 (data di ultimazione di opere stabilita per le richieste riferite al cd. primo condono), per cui tale disposizione non riguarda gli insediamenti ovvero le lottizzazioni illecite realizzate successivamente alla predetta data, cui sono estranei gli interventi in esame, sequestrati nel marzo del 2011.

Tanto che questa stessa Corte (cfr. anche in motivazione, Sez. 3 n. 9982 del 21/11/2007 (dep. 05/03/2008) Rv. 238982 Ð 01; Sez. 3 – n. 44517 del 17/07/2019 Rv. 277261 – 01), è opportuno evidenziarlo, ha anche fornito precise indicazioni in ordine alla questione relativa al rapporto tra la confisca obbligatoria delle opere abusivamente costruite sul terreno lottizzato ed un’eventuale sanatoria delle stesse per “condono edilizio” e nel riferirsi alla variante di cui al citato art. 29 non ne ha mai esteso la portata oltre il chiaro riferimento cronologico del 1 ottobre 1983.
Si è invero osservato che la L. n. 47 del 1985, art. 35, comma 13, dispone – quanto al condono – che ” per le costruzioni ed altre opere di cui all’art. 31, comma 1, (questÕultimo riferito al condono, ndr) realizzate in comprensori la cui lottizzazione sarebbe dovuta avvenire a norma della L. 6 agosto 1967, n. 765, art. 8, il versamento dovuto per l’oblazione di cui all’art. 31 non costituisce titolo per ottenere il rilascio della concessione edilizia in sanatoria, che resta subordinata anche all’impegno di partecipare pro -quota agli oneri di urbanizzazione dell’intero comprensorio in sede di stipula della convenzione “.
In particolare, questa Corte, alla luce della predetta previsione ha spiegato che il sopravvenuto rilascio di un permesso di costr uire a titolo di condono pu˜

conformitˆ di tutta la lottizzazione alle scelte generali di pianif urbanistica, con la conseguenza che il rilascio di più titoli abilitativi nell’area interessata da una lottizzazione abusiva non rende lecita tale attivitˆ (Sez. 3, n. 9982 del 21/11/2007 (dep.2008), Rv. 238983; Sez. 3, n. 28532 del 23/6/2009, R v. 244441). EÕ in tal senso, ha precisato il Supremo Collegio, che va letta la comma 13 della legge 47/1985, osservando che tale norma è sostanzialmente riferita a quegli interventi che sarebbero stati realizzabili soltanto in seguito alla preventiva approvazione di un piano di lottizzazione e che sono stati viceversa effettuati in carenza di tale strumento attuativo. Si aggiunge, da parte della medesima Suprema Corte, che, invece, gli interventi edificatori che si inseriscono in una lottizzazione illecita in quanto, per le loro connotazioni oggettive, si pongono in contrasto con previsioni di zonizzazione e/o di localizzazione dello strumento generale di pianificazione (quale quello del caso di specie), per potere essere condonati devono essere necessariamente ricompresi, ai sensi dell’art. 29 della medesima legge 47/1985 (comunque, giova ribadirlo, riferito ai soli fatti dell’ottobre 1983), in una apposita variante per il recupero degli insediamenti abusivi. E in prop osito va ricordato sia che ci˜ è stato evidenziato anche dalla -nella quale si è affermato
che “

lottizzazione illegale, è su bordinato alla sanatoria della stessa lottizzazione, attraverso l’approvazione di una variante agli strumenti urbanistici, secondo il disposto della L. n. 47 del 1985, art. 29 e L. n. 47 del 1985, art. 32, lett. b)” Ñ sia va richiamato il contenuto del comma 3 del citato art. 29 L. 47/1985, il quale prevede che: ” gli insediamenti avvenuti in tutto o in parte abusivamente, fermi restando gli effetti della mancata presentazione dell’istanza di sanatoria previsti dall’art. 40, possono formare oggetto di apposite varianti agli strumenti urbanistici al fine del loro recupero urbanistico, nel rispetto comunque dei principi di cui al comma 1 e delle previsioni di cui alle lett. e), f) e g) del precedente comma 2″ .
In altri termini, deve ritenersi sia che i manufatti abusivamente eseguiti, in attuazione del fine di lottizzazione e nell’ambito della lottizzazione, possono essere “sanati” soltanto previa valutazione globale dell’attivitˆ lottizzatoria, secondo il rigoroso meccanismo in precedenza descritto, a partire dal limite cronologico espressamente sancito (1.10.1983), sia, in ogni caso, che la variante ivi descritta non va confusa con il tipico e generale strumento urbanistico di variante ad un piano, bens’ si identifica con uno specifico e singolare procedimento di recupero, dai connotati ben tipizzati, sia sul piano cronologico che contenutistico e finalistico, i quali nŽ emergono nŽ sono dedotti nelle prospettazioni difensive.
Consegue, altres’, che l’intrinseca insufficienza in sŽ, della variante (che si potrebbe definire di tipo “comune”), rivendicata dalle difese e citata in sentenza, rispetto alla prospettazione della sua incidenza “sanante” in ordine alla lottizzazione in parola, determina, in via conseguenziale, anche la palese infondatezza di ogni tesi circa la correlazione con essa di atti impliciti, sub specie di rinunzia, da parte del Comune, alla confisca delle aree lottizzate.

A tale ultimo proposito, occorre considerare la nozione di “atto implicito” (cfr. Sez. 3, n. 3261 del 17/11/2020, dep. 2021, Rv. 280870 -01), evidenziando, preliminarmente, la complessitˆ e difficoltˆ di determinare il significato e i presupposti della stessa a seconda del settore giuridico in cui venga esaminata: nell’ambito privatistico l'”atto implicito” viene riferito indistintamente sia a comportamenti positivi che a que

che condotte positive da cui arguire la volontˆ del medesimo soggetto. Diversamente, nel settore pubblicistico, è stata più volte evidenzia ricollegati a doveri di agire dell’Autoritˆ Pubblica . Lungo quest’ultima falsariga la

quest’ultima nel genus dell’ “inerzia” dell’Autoritˆ, per la quale, laddove la legge le attribuis lo strumento, normativamente qualificato, del silenzio.

Mentre l’atto implicito deve, per sua stessa natura, essere comunque esteriorizzato in qualche forma, il silenzio, sia esso inteso come silenzio inadempimento, come silenzio-rigetto ovvero come silenzioidentifica nella mera inerzia della Autoritˆ connessa ad un dovere di attiva rsi ed assurge, ex lege, ad elemento costitutivo dell’atto medesimo, nel senso che è

al venire in esistenza dell’atto stesso che, pertanto, non si “presume” nŽ si ricostrui previsione normativa espressa.

di dati positivi ed univoci, espressivi comunque di volontˆ – e non di semplicemente da un mero comportamento negativo giˆ “qualificato” per legge -che ove valorizzata, lo è normalmente con dati e condotte di riferimento e connesse.

Sembrano invero questi ultimi, alla luce del dibattito dottrinario e giurisprudenzia un concetto univoco. Ci˜ in quanto i dati ” positivi e univoci” cui si è fatto cenno, non paiono riconducib ili ad unitˆ, ma per lo più variano, a seconda dei diversi casi di individuazione ermeneutica e giurisprudenziale, in cui venga in rilievo la nozione di “atto implicito”. Con la conseguenza per cui, da una parte, non pare rinvenirsi un concetto omogeneo

dato per cui l’atto implicito è , in quanto tale, espressione, ovviamente, di “voluntas” di un dato soggetto agente; elem da una parte, come giˆ detto, a distinguere l’atto implicito dal cd. “silenzio significativo” e, dall’altra, a differenziarlo dalle mere attivitˆ materiali. Altro dato che sembra connotare gli atti “impliciti” tutti è, poi, solo quello per cui il

successivi o al più contestuali al provvedimento (implicito) che da essi si ritiene di ricavare.

Tale essendo la natura dell’atto implicito, alla luce degli indirizzi giurisprudenziali e dottrinari elaborati caso in esame, è l’ulteriore requisito essenziale richiesto per l’atto implicito di natura amministrativa: quale è quello per cui il provvedimento, da cu i promani quello implicito, deve provenire, per un verso, da un organo amministrativo competente e nell’esercizio delle sue attribuzioni e, per altro verso, nella stessa sfera di competenza deve rientrare l’atto implicito a valle. Ulteriori requisiti sono
dovendo operare il generale principio di libertˆ delle forme, e quello per cui dal comportamento si desuma in modo non equivoco la volontˆ provvedimentale, dovendo esistere un collegamento esclusivo e bilaterale tra atto implicito e atto presupponente, nel senso che l’atto implicito deve essere l’unica conseguenza possibile di quello espresso (non potendo attivarsi, in difetto, il meccanismo inferenziale di necessaria implicazione), e in ogni caso, emergano ex factis (avuto riguardo al concreto andamento dell’iter procedimentale e alle effettiva acquisizioni istruttorie: cfr. Cons. Stato, sez. V, n. 1034/2018) gli elementi necessari alla ricostruzione del potere esercitato (cfr. da ultimo, Cons. Stato, sez. IV, n. 2456/2018).
Consegue, nel caso in esame, l’insussistenza dei requisiti astratti suindicati, con particolare riferimento, innanzitutto e in via preliminare, al dato della assenza di piena coincidenza – sul piano della competenza – tra organo adottante l’atto presupponente (la Variante, quale atto che appare soggettivamente complesso, e non esclusivo del Comune, come risulta anche dal testo della delibera comunale, ove si legge tra l’altro che si prende atto “della Deliberazione della Giunta regionale del Lazio rl. 969 del 28.12.2023 che ha approvato definitivamente la Variante al Piano Regolatore (..) adottata dal Comune di Rignano Flaminio con Deliberazione del Consiglio áComunale n. 47 del 12.09.2016 e riadottata con Delibera del Cons’glio comunale n. 27 del 03.08.2021 per i motivi e con le modifiche contenuti nel parere del Comitato Regionale per il Territorio, reso con il voto n. 285 del 13.09.2023, che costituisce parte integrante della deliberazione e con le prescrizioni e le condizioni di cui ai pareri nelle premesse della stessa riportati nonchŽ a quelli delle altre amministrazioni competenti per materia acquisiti nel corso del procedimento “) e l’organo competente alla adozione dell’atto presupposto implicito (la rinunzia alla confisca).
A ci˜ si aggiunge – per la illustrata intrinseca non diretta e immediata inerenza della Variante allo specifico tema della lottizzazione intervenuta, tanto da richiedersi specifici piani convenzionali od attuativi – la impossibilitˆ, per quanto sinora osservato, di desumere in modo non equivoco e necessario volontˆ provvedimentale, dovendo esistere un collegamento esclusivo e bilaterale tra atto implicito e atto presupponente, nel senso che l’atto implicito deve essere l’unica conseguenza possibile di quello espresso.
Neppure conforta la tesi difensiva di un sopravvenuto atto urbanistico incompatibile con la lottizzazione abusiva, l’ulteriore dato – proposto in sede difensiva, per la prima volta, dinnanzi a questa Corte, anche con memoria e produzione di sopravvenuta documentazione amministrativa -inerente un verbale di delibera del consiglio comunale di Rignano Flaminio, n. 10 del 06/05/2025, di approvazione di una proposta di deliberazione riguardante ” l’adozione di piano di lottizzazione convenzionata in localitˆ Prataccio presentato al sensi dell’art. 28 della l. 1150/1942 come modificato dall’art. 8 della l. 765/1967 e ulteriori s.m.i. in attuazione della variante urbanistica al piano regolatore generale vigente al sensi della legge n. 1150/1942- nuclei insediativi a bassa densitˆ approvata con deliberazione di giunta regione Lazio n. 969 del 28.12.2023 “.
7. Ci˜ per plurime ragioni.

Richiamato quanto sopra giˆ rilevato circa l’astratta possibilitˆ di sopravvenuti atti urbanistici che risultino incompatibili con la confisca di un’area abusivamente lottizzata, va osservato che nel caso di specie, pur rivendicandosi dalle difese l’intervenuta adozione di atti di pianificazione adottati “ex post” rispetto alla lottizzazione accertata nel presente procedimento e rispetto ad essa descritti come incompatibili, tali affermazioni appaiono del tutto non fondate, essendo mancanti proprio gli atti in grado di reputarsi incompatibili con la contestata confisca, da ricercarsi in provvedimenti o atti emergenti in maniera legittima e regolare all’esito di complete e definite procedure di adozione e approvazione.
Tale non è il rivendicato, dalle difese, “piano di lottizzazione convenzionata”, che il realtˆ non risulta affatto regolarmente completato, atteso che dagli stessi atti allegati e disponibili per questa Corte emerge che, a fronte della delibera comunale di adozione del piano stesso, l’iter di definizione era ancora incompleto, essendo necessari ulteriori passaggi definitori, necessari e, nel contempo, dall’esito del tutto incerto (tanto in senso positivo che negativo). E’ sufficiente in proposito evidenziare come la delibera comunale di approvazione della sopra citata proposta di deliberazione faccia proprio un testo, inerente l’adozione del citato piano di lottizzazione, il quale da una parte, stabilisce di ” adottare il Piano di lottizzazione convenzionata in localitˆ Prataccio comprensivo di tutti gli elaborati allegati sopra menzionati e presentato a questo Ente con prot. n. 9326 del 30.04.2025 ai sensi dell’art. 28 della L. 1150/1942 come modificato dall’art. 8 della L. 765/1967 e ulteriori s.m.i. e in attuazione alla Variante urbanistica al Piano Regolatore Generale del Comune di Rignano Flaminio – Nuclei insediativi a bassa densitˆ in Localitˆ Prataccio, approvata con Deliberazione di Giunta Regione Lazio n. 969 del 28.12.2023 e pubblicata sul BURL n. 2 del 04.01.2024″ ; dall’altra e nel contempo, conferisce “..mandato al Responsabile del Settore (..) di dar seguito áa tutti gli atti consequenziali la presente deliberazione, ad iniziare dall’ invio della presente alla Regione Lazio per l’ottenimento del parere paesaggistico e il deposito degli atti per la presentazione di eventuali osservazioni.” .
Questi ultimi necessari adempimenti – lo si ribadisce, del tutto eventuali nel loro auspicato ( dalle difese) esito positivo – sono rilevati, persino nella loro pura eventualitˆ, anche nel corpo della delibera medesima, laddove il Sindaco del Comune di Rignano interessato dalla lottizzazione, sottolinea che alla stessa Regione ” ora sarˆ trasmesso il Piano per acquisire il parere paesaggistico e inizierˆ contestualmente l’iter per le osservazioni eventuali e poi verrˆ inviato nuovamente alla Regione Lazio per l’approvazione urbanistica. Speriamo che si possa arrivare ad un punto definitivo “. Nel medesimo senso risultano interventi di un tecnico con cui si evidenzia che ” dopo l’adozione del progetto di fattibilitˆ tecnico-economica si andrˆ in Conferenza dei Servizi che sarˆ convocata dall’Ente. Questo è un primo passo del Piano coerente con la Variante Urbanistica che prevede tutti gli elementi necessari per approvarlo. In realtˆ è un Piano che va in auto approvazione, si inoltra in Regione per il solo parere paesaggistico e poi proseguire con la verifica di congruitˆ con la Variante al PRG “.
Vi è una ulteriore ragione per escludere la sussistenza di atti incompatibili con la confisca. I documenti sopra citati sono stati prodotti per la prima volta dalle difese solo innanzi a questa Corte. Certamente, trattandosi di delibera comunale del 6.5.2025, data successiva alla sentenza di appello impugnata, non potevano essere prodotti, regolarmente, che in questa sede. Nel contempo, tuttavia, deve rilevarsi che essi, oltre a dimostrare, come sopra illustrato, la insussistenza di atti completi, definitivi e incompatibili con la lottizzazione abusiva, presentano profili di merito, necessariamente da valutare per stabilirne la loro inerenza concreta allo specifico intervento lottizzatorio – che è non solo negoziale ma anche materiale -; profili di merito, che come tali, non possono in ogni caso essere esaminati, come noto, in questa sede di legittimitˆ. In altri termini, nŽ questa corte pu˜ essere chiamata a verificare se il concreto contenuto degli atti prodotti disegni una sopravvenuta “autorizzazione” lottizzatoria pienamente e puntualmente contemplativa e conforme alla concreta lottizzazione intervenuta, in tutte le sue articolazioni edificatorie e di urbanizzazione, nŽ tantomeno emerge una specifica e puntuale illustrazione difensiva in tal senso.
Per completezza, quanto alla deduzione proposta da taluni interessati, inerente la intervenuta prescrizione della contravvenzione lottizzatoria giˆ in primo grado, si osserva quanto segue: ai fini della applicabilitˆ della confisca in questione, non rileva quando sia maturata la prescrizione della contravvenzione di lottizzazione nel corso nel giudizio di primo grado e quando sia intervenuta la prima sentenza di merito ( che per la difesa di COGNOME NOME sarebbe stata adottata successivamente alla prescrizione stessa) quanto, piuttosto, se al momento della intervenuta prescrizione maturata eventualmente nel corso dell’istruttoria dibattimentale siano stati raccolti in giudizio tutti gli elementi probatori ritenuti utili dal giudice per riconoscere come sussistente il predetto reato. Nessuna questione risulta che in proposito sia stata mai sollevata in fase di merito e, ove ci˜ fosse accaduto, in questa sede avrebbe potuto essere sollevata, in maniera necessarimente specifica, la medesima questione, solo con ricorso.
Non pu˜ quindi che ribadirsi che in tema di lottizzazione abusiva, l’intervenuta prescrizione non impedisce che sia disposta la confisca nel caso in cui risultino accertati gli elementi oggettivi e soggettivi del reato sulla base di prove acquisite prima del maturare della causa estintiva, pur se non coincidenti con il complesso delle prove originariamente ammesse dal giudice. (Sez. 3, n. 43235 del 11/10/2023, Estero, Rv. 285287 – 01). Va aggiunto, sempre in rapporto a talune notazioni difensive, e solo per completezza, trattandosi di questione che avrebbe dovuto essere sollevata solo con ricorso, che non è impedita la confisca in questione dalla assenza, anche eventualmente sopravvenuta, del sequestro.
Sulla base delle considerazioni che precedono, la Corte ritiene pertanto che la sentenza impugnata debba essere annullata senza rinvio limitatamente alla disposta revoca della confisca, con ripristino della stessa. Confisca che sancendo l’acquisizione definitiva dei terreni lottizzati al patrimonio del Comune non potrˆ subire alcun effetto da eventuali sviluppi ulteriori e successivi alla confisca stessa, di procedimenti amministrativi inerenti, ex post, la lottizzazione, come tali inefficaci, proprio in ragione della giˆ avvenuta acquisizione dei terreni di riferimento in capo ad un soggetto diverso dai privati, quali l’ente comunale.
annulla senza rinvio la sentenza impugnata limitatamente alla revoca della confisca, confisca che ripristina.

Il Consigliere estensore

Il Presidente

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