Corruzione e appalti: la condanna anche senza atto

Un ex amministratore pubblico è stato condannato per associazione a delinquere e corruzione. La Corte di Cassazione ha confermato la sentenza, stabilendo un principio chiave in materia di corruzione e appalti: il reato si configura anche in assenza di un atto amministrativo formale contrario ai doveri d’ufficio. È sufficiente il cosiddetto ‘asservimento della funzione’, ovvero quando il pubblico ufficiale mette il proprio potere al servizio di interessi privati in cambio di un tornaconto, orientando le proprie scelte fin dalle fasi preliminari di una gara d’appalto.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 29 novembre 2025 in Diritto Penale, Giurisprudenza Penale

Corruzione e Appalti: la Condanna Arriva Anche Senza l’Atto Illecito

Una recente sentenza della Corte di Cassazione ha ribadito un principio fondamentale in materia di corruzione e appalti, confermando la condanna di un ex amministratore pubblico per aver messo la sua funzione al servizio di interessi privati. La decisione chiarisce che per integrare il reato non è necessario attendere il compimento di un atto amministrativo formalmente illegittimo; è sufficiente dimostrare che il potere discrezionale del funzionario sia stato ‘asservito’ a logiche corruttive fin dalle fasi preliminari.

I Fatti del Caso

Il caso riguarda un ex assessore di un comune, con deleghe al bilancio e ai tributi, condannato in primo e secondo grado per associazione a delinquere finalizzata alla corruzione. Secondo l’accusa, confermata dai giudici di merito, all’interno dell’amministrazione comunale era stato creato un sistema stabile per ‘pilotare’ gli appalti pubblici. Il gruppo, composto dal sindaco, assessori e un esponente politico, garantiva l’aggiudicazione delle gare a imprenditori compiacenti in cambio di tangenti, che venivano poi spartite tra i membri dell’associazione.

L’imputato, in particolare, era stato incaricato di individuare un imprenditore disposto a pagare una tangente per assicurarsi un appalto relativo a servizi di efficientamento energetico. La tangente, pari a 10.000 euro, era stata versata in anticipo. Nonostante l’amministratore fosse stato successivamente rimosso dalla giunta, aveva continuato a operare come consigliere comunale, proseguendo le sue condotte illecite.

La difesa aveva contestato la configurabilità del reato di corruzione, sostenendo che non fosse stato adottato alcun provvedimento amministrativo concreto e contrario ai doveri d’ufficio, poiché l’iter era ancora in una fase preliminare (studio di fattibilità e dichiarazioni di intenti).

La Decisione della Corte di Cassazione e la questione sulla corruzione e appalti

La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso, ritenendolo infondato. I giudici hanno confermato la solidità dell’impianto accusatorio, basato su numerose intercettazioni telefoniche e ambientali. La sentenza sottolinea come la condotta del pubblico ufficiale non debba necessariamente sfociare in un atto formale per essere penalmente rilevante. L’elemento cruciale è la distorsione del potere discrezionale, che viene utilizzato non per il bene pubblico, ma per il soddisfacimento di interessi privati.

Le Motivazioni

La Corte ha articolato le sue motivazioni su due punti principali: la sussistenza dell’associazione a delinquere e la configurabilità del reato di corruzione.

L’esistenza di una Stabile Struttura Criminale

I giudici hanno ritenuto provata l’esistenza di una struttura criminale stabile e organizzata, con ruoli definiti, il cui scopo era commettere un numero indeterminato di reati di corruzione nella gestione degli appalti pubblici. Il fatto che l’associazione avesse regole interne, come la spartizione delle tangenti secondo un ‘prezzario’, e meccanismi sanzionatori, come l’allontanamento di chi non rispettava i patti (come accaduto allo stesso ricorrente per ‘sospetto di infedeltà’), è stato considerato una prova ulteriore della sua natura organizzata e permanente.

L’Asservimento della Funzione Pubblica

Sul tema centrale della corruzione e appalti, la Corte ha ribadito il principio dello ‘stabile asservimento del pubblico ufficiale ad interessi personali’. Questo si verifica quando un atto, pur formalmente legittimo, è il risultato di una logica orientata a favorire un privato in cambio di un illecito compenso. Nel caso di specie, la ricerca di un imprenditore basata unicamente sulla sua disponibilità a pagare una tangente, e non sulla sua competenza o sulla convenienza della sua offerta, costituisce di per sé un atto contrario ai doveri di ufficio. L’illiceità nasce ‘a monte’, dalla deformazione del procedimento decisionale che precede l’adozione di qualsiasi atto formale. La Corte ha specificato che questo uso distorto della discrezionalità crea un pregiudizio immediato all’imparzialità e al buon andamento della pubblica amministrazione.

Le Conclusioni

Questa sentenza invia un messaggio chiaro: la lotta alla corruzione e appalti non si ferma alla superficie degli atti formali. Il patto corruttivo è punibile dal momento in cui viene stretto e orienta l’azione del pubblico ufficiale, anche se il procedimento amministrativo è ancora agli inizi. Per i funzionari pubblici, ciò significa che qualsiasi deviazione dai principi di imparzialità e trasparenza, fin dalle prime fasi decisionali, può avere conseguenze penali gravissime. Per gli imprenditori, la decisione ribadisce che tentare di ‘comprare’ un appalto costituisce un illecito che espone a severe sanzioni, indipendentemente dall’esito finale della gara.

Quando si configura il reato di corruzione per un atto contrario ai doveri d’ufficio in materia di appalti?
Il reato si configura non solo con l’adozione di un atto formalmente illegittimo, ma anche quando vi è uno ‘stabile asservimento’ del pubblico ufficiale a interessi privati. È sufficiente che il funzionario usi il suo potere discrezionale in modo distorto, ad esempio scegliendo un imprenditore sulla base della sua disponibilità a pagare una tangente anziché sul merito, deformando così ‘ex ante’ il procedimento decisionale.

Perché la Corte ha ritenuto esistente un’associazione a delinquere anche se l’imputato era stato allontanato dalla giunta comunale?
La Corte ha ritenuto che il suo allontanamento dalla giunta non fosse rilevante, poiché aveva proseguito le medesime condotte illecite come consigliere comunale, dimostrando la stabilità del suo vincolo con l’associazione. Inoltre, proprio l’allontanamento per ‘sospetto di infedeltà’ è stato visto come una conferma dell’esistenza di una compagine criminale organizzata, con regole interne da rispettare.

L’identità del corruttore o i dettagli del patto illecito sono necessari per provare la corruzione?
Secondo la sentenza, né l’identità del corruttore né il contenuto specifico del patto sono determinanti. L’illiceità nasce ‘a monte’, dall’asservimento della funzione pubblica a interessi privati, che si manifesta, ad esempio, nella predisposizione di un’associazione volta a scegliere imprenditori disposti a pagare tangenti per essere preferiti ad altri.

Testo del provvedimento

Sentenza di Cassazione Penale Sez. 6 Num. 24716 Anno 2024

Penale Sent. Sez. 6 Num. 24716 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: NOME COGNOME NOME

Data Udienza: 05/04/2024

SENTENZA

sul ricorso proposto da

COGNOME NOME, nato il DATA_NASCITA a Campi Salentina avverso la sentenza del 22/05/2023 della Corte di appello di Lecce

visti gli atti, il provvedimento impugnato e il ricorso; udita la relazione svolta dalla Consigliera NOME COGNOME; sentita la requisitoria del Pubblico Ministero, in persona della Sostituta Procuratrice generale NOME COGNOME, che ha concluso per il rigetto del ricorso; sentiti gli Avvocati NOME COGNOME e NOME COGNOME, in sostituzione dell’AVV_NOTAIO NOME COGNOME, nell’interesse di NOME COGNOME, che hanno insistito per l’accoglimento del ricorso.

RITENUTO IN FATTO

Con la sentenza in epigrafe indicata la Corte di appello di Lecce ha confermato la condanna del Tribunale di Brindisi, emessa con il rito abbreviato in data 22 dicembre 2015, nei confronti NOME COGNOME (ed altri), nella qualità

di assessore del Comune di Cellino San Marco, con delega al bilancio, annona e tributi, per il reato di associazione a delinquere finalizzata a commettere corruzioni e concussioni i cui emolumenti venivano suddivisi, sino al maggio 2014, e per il reato di corruzione marzo-aprile 2013.

Avverso la sentenza ha presentato ricorso NOME COGNOME, per mezzo del suo difensore, deducendo due motivi.

2.1. Vizio di motivazione in ordine al reato associativo in quanto la Corte di appello a fronte della contestazione difensiva relativa sia alla configurabilità del reato associativo per assenza delle connotazioni tipiche di questo; sia alli appartenenza di COGNOME al sodalizio, si è limitata a richiamare la sentenza di primo grado ignorando: a) che il ricorrente fosse stato estromesso dalla Giunta comunale a novembre 2012 oltre che dagli accordi spartitori per il sospetto di infedeltà; b) che il coimputato NOME COGNOME avesse smentito che vi fosse una stabile struttura organizzata, decorrente comunque tra il 2011 e il 2012, a due anni dall’insediamento della Giunta; c) che il Tribunale avesse desunto l’adesione di COGNOME al sodalizio da captazioni nonostante quella del 22 giugno 2013 ne confermasse l’estraneità; d) che il ricorrente rispondesse di un solo reato fine.
2.2. Vizio di motivazione in ordine al delitto di corruzione in assenza di qualsiasi atto contrario ai doveri di ufficio.

Infatti, è risultato esservi un complesso iter procedinnentale costituito da atti privi di vincolatività, atteso che la delibera del Consiglio comunale forniva un mero indirizzo alla Giunta, di cui peraltro COGNOME non faceva più parte, e la delibera di Giunta, con successivo studio di fattibilità, non impegnava l’amministrazione.

Quindi, in sostanza, non era stato adottato alcun provvedimento che potesse preludere ad una gara di appalto e, comunque, era rimasto ignoto non solo il corruttore, ma anche la causa dell’azione e l’oggetto dell’accordo illecito, tanto da non consentire di qualificare i relativi atti come contrari ai doveri di uffici motivo, dopo avere delineato gli elementi distintivi tra le fattispecie di reat previste dagli artt. 318 e 319 cod. pen., con richiamo della giurisprudenza di legittimità, ha ritenuto che le sentenze di merito avessero erroneamente ricondotto il fatto nell’ambito della corruzione propria senza accertare che l’interesse pubblico fosse stato condizionato dal soddisfacimento di interessi privati e vi fosse stato un uso distorto della discrezionalità.
t/U

NOME

CONSIDERATO IN DIRITTO

1.11 ricorso è infondato.

Il primo motivo, relativo alla sussistenza del delitto associativo, è inammissibile in quanto reiterativo di censure puntualmente disattese dalla Corte di appello con argomenti con i quali il ricorso non si confronta e volto ad ottenere una rivalutazione di merito delle evidenze probatorie non consentita in questa sede.

2.1. La sentenza impugnata, dopo avere fatto propria quella del giudice di primo grado, fondata su numerose intercettazioni telefoniche ed ambientali dall’inequivoco tenore, sviluppatesi in un ampio arco di tempo, con argomenti privi di vizi di illogicità e coerenti rispetto alle prove acquisite, ha ritenuto che all’int del Comune di Cellino San Marco fosse stata costituita un’associazione a delinquere, composta dal sindaco, cinque assessori della giunta comunale, tra cui NOME COGNOME, e un esponente politico la cui finalità era quella di pilotare gli appalti in modo da farli vincere ai soli imprenditori che corrispondevano le relative tangenti. Dalle attività captative, riportate per ampi stralci, erano emersi nomi e ruoli istituzionali, utili a delineare, analiticamente, le modalità con le quali avveni l’assegnazione delle gare pubbliche – dette «le grandi manovre» – a favore di imprenditori, appositamente scelti tra quelli compiacenti, con successiva distribuzione, per quota, delle tangenti da questi versate secondo criteri stabiliti di volta in volta.
La sentenza impugnata, inoltre, a dimostrazione dell’esistenza di una stabile struttura decisionale, ha valorizzato, innanzitutto, le intercettazioni espressive dei contrasti di COGNOME (e di altro assessore) con gli altri componenti dell’associazione criminale per il mancato rispetto della ripartizione del prezzario, che il ricorrent prendeva in misura maggiore nonostante fosse diventato mero consigliere comunale a seguito del “rimpasto”; oltre che il dialogo tra due coimputati COGNOME (esponente politico) ed NOME (assessore) – da cui risultava la decisione di estromettere COGNOME dal gruppo di amministratori del Comune che gestiva illecitamente gli appalti, per avere consentito l’aggiudicazione ad una ditta diversa da quella già individuata dall’associazione a delinquere.
2.2. La ricostruzione operata dai giudici di merito, in piena aderenza alla consolidata giurisprudenza di questa Corte, con argomenti logici ha ritenuto che gli elementi probatori acquisiti avessero dimostrato l’esistenza di una stabile struttura criminale, volta a commettere un numero indeterminato di reati di corruzione, con modalità pianificate, per la gestione degli appalti pubblici, al fine

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di aggiudicarli a ditte che elargivano tangenti, elementi dimostrativi dell’esistenza anche di un preciso organismo (Sez. 6, n. 15573 del 28/02/2017, Rv. 269952). I vari partecipi, ciascuno con un ruolo istituzionale, si attivavano, in modo sistematico, per individuare le aziende compiacenti, ripartivano i proventi, dimostravano di volta in volta una precisa capacità progettuale a seconda degli appalti, tanto da presentare i requisiti di un’apprezzabile stabilità del vincolo associativo, dell’indeterminatezza del programma criminoso, di una idoneità organizzativa, anche minima e rudimentale, rispetto agli obiettivi criminosi perseguiti (Sez. 2, n. 22906 del 08/03/2023, Rv. 284724; Sez. 6, n. 41720 del 13/09/2019, Rv. 277531).
2.3. La tenuta logica delle conclusioni raggiunte dalla sentenza non è stata in alcun modo messa in crisi dalle circostanze evidenziate dal ricorso.

Costituisce, infatti, aspetto irrilevante che COGNOME avesse lasciato il ruolo di assessore dall’8 novembre 2012 visto che rivestiva quello di consigliere comunale, funzione con la quale aveva proseguite le medesime condotte illecite nello stesso ambito associativo, così da dimostrare, in termini ancor più certi, la stabilità del vincolo.

Inoltre, circa il contenuto delle dichiarazioni confessorie rese dal coimputato COGNOME, appare superflua la data di inizio dell’attività spartitoria, collocata a due anni dall’insediamento della Giunta comunale (2011-2012), in quanto ciò che rileva è che l’associazione ha operato sino al maggio 2014 e nell’intero periodo è stata in grado di imporre una pianificazione compartecipata delle procedure di gara, con precise regole di quantificazione/ripartizione delle tangenti e serrato controllo del loro rispetto, tanto da sanzionare con l’esclusione chi non le osservava; tutti elementi dimostrativi della stabilità del vincolo e della natura organizzata della compagine.
Infine, la circostanza che COGNOME fosse stato allontanato dall’associazione una volta emerso che non avesse rispettato i patti e per “sospetto di infedeltà” costituisce ulteriore conferma sia dell’esistenza di una compagine riminale che non esita ad imporre la sua volontà agli aderenti quando trasgrediscono ad una regola connotativa del programma illecito perseguito; sia il ruolo partecipativo del ricorrente propenso ad approfittare comunque del proprio vincolo di cointeressenza.

2.4. Peraltro, ai fini di comprovare la condotta di associato, la giurisprudenza evidenzia come questa possa realizzarsi nei modi più svariati, visto che la norma non la delinea; sia compatibile con il perseguimento, da parte del singolo, di vantaggi ulteriori e strettamente personali rispetto ai quali il vincolo associativo può assumere una funzione meramente strumentale, senza per questo perdere la natura penalmente illecita (Sez. 2, n. 52005 del 24/11/2016, Rv. 268767); non

necessiti la commissione dei reati-fine dell’associazione, rilevando l’inserimento di fatto nel gruppo per realizzarne gli scopi (Sez. 6, n. 15573 del 28/02/2017, Rv. 269952, cit.; Sez. 3, n. 9459 del 6/11/2015, dep. 2016, Rv. 266710).

Il secondo motivo, volto a censurare la sussistenza del delitto di corruzione per atto contrario ai doveri di ufficio, è infondato.

3.1. Le sentenze di merito, dopo avere descritto nel dettaglio lo sviluppo degli atti attraverso i quali l’ente territoriale doveva affidare i servizi di energia attuazione di una politica che favorisse il risparmio energetico, con argomenti completi e logici hanno ricostruito l’uso consapevolmente distorto, da parte di COGNOME, all’epoca Consigliere comunale, del potere discrezionale riconosciutogli da soggetti investiti del potere decisionale (gli assessori e il sindaco), in una acclarata spartizione dei compiti, distinti per appalti; con delega a ricercare un imprenditore compiacente a cui aggiudicare la gara connessa alle approvate delibere di Giunta e consiliari relative al servizio di risparmio energetico. Le intese corruttive erano risultate prevalenti su ogni altra considerazione e tali da rendere certo che le successive determinazioni amministrative sarebbero state ritagliate ad hoc sulle esigenze dell’imprenditore prescelto, il quale per assicurarsi l’esito, aveva pagato in anticipo, come richiesto, la tangente da dividere con gli altri componenti dell’associazione.
La circostanza, dunque, che mancasse la fase conclusiva del procedimento amministrativo, relativa all’esecuzione dei lavori, è stata correttamente ritenuta irrilevante dalla Corte di appello in quanto: a) la ricerca dell’imprenditore compiacente, rientrante in una sistematica modalità corruttiva di gestione degli appalti, doveva avvenire nel segmento temporale successivo alle prodromiche dichiarazione di intenti e allo studio di fattibilità, affinchè il soggetto prescel redigesse il progetto a questo corrispondente; b) la “tangente” era stata versata dall’imprenditore contattato da COGNOME, per la complessiva somma di C 10.000, come comprovato sia dalle intercettazioni che dalle dichiarazioni confessorie di COGNOME e COGNOME (pagg. 8 e 9 della sentenza).
A fronte di tale compendio probatorio la Corte di merito, con argomenti pienamente coerenti e privi di vizi di illogicità, oltre che conformi all giurisprudenza di legittimità, ha ritenuto sussistente la fattispecie di cui all’ ar 319 cod. pen., in quanto l’individuazione dell’imprenditore che avrebbe dovuto effettuare i lavori di ammodernamento energetico era avvenuta, come di consueto per ogni appalto pubblico, in base alla sola disponibilità a corrispondere una tangente ai pubblici amministratori e non all’esito di una regolare gara.
3.2. Deve essere, pertanto, ribadito il principio secondo cui configura il reato di corruzione per un atto contrario ai doveri di ufficio – e non il più lieve delitto

corruzione per l’esercizio della funzione di cui all’art. 318 cod. pen. – lo stabil asservimento del pubblico ufficiale ad interessi personali che si traduca in atti che, pur formalmente legittimi, in quanto discrezionali e non rigorosamente predeterminati, si conformino all’obiettivo di realizzare, in via pregiudiziale, l’interesse del privato nel contesto di una logica globalmente orientata al perseguimento di finalità diverse da quelle istituzionali (Sez. 6, n. 44142 del 24/05/2023, Rv. 285366, cit.; Sez. 6, n. 46492 del 15/09/2017, Rv. 271383; Sez. 6, n. 3606 del 20/10/2016, dep. 2017, Rv. 269347).
3.3. Di conseguenza, non assume rilievo né l’identita del corruttore, né il contenuto del patto proprio perché l’illiceità di questo nasce, a monte, dall’asservimento della funzione, soprattutto attraverso la predisposizione di un’apposita associazione a delinquere volta strutturalmente a perseguire l’interesse privato in materia di appalti pubblici, previa scelta di imprenditori compiacenti e disposti a pagare per perseguire il risultato ed essere preferiti ad altri.

Come ha affermato questa Corte un tale esercizio di pubblici poteri determina un immediato pregiudizio per l’imparzialità ed il buon andamento dell’amministrazione perché implica l’impiego di strumenti e funzioni pubblicistiche al di fuori dei presupposti per i quali le medesime sono state prefigurate e si traduce nell’ingiustificato trattamento privilegiato a favore del beneficiario dell’azione indebitamente orientata (Sez. 6, n. 46492 del 15/09/2017, Rv. 271383, cit.).

La ricerca preliminare di un imprenditore il cui unico requisito richiesto sia costituito dalla disponibilità a pagare tangenti a coloro che lo hanno prescelto, di per sé costituisce una condotta abdicativa degli obblighi costituzionali e legislativi spettanti al pubblico ufficiale di operare una corretta ed imparziale comparazione degli interessi rilevanti perseguiti dalla pubblica amministrazione cui appartiene.

3.4. Ai fini della qualificazione o meno dell’esercizio del potere discrezionale come “atto…. contrario ai doveri di ufficio” e della sussistenza del delitto d corruzione propria non assume, dunque, rilievo la circostanza che gli atti amministrativi fossero legittimi e solo prodromici e non rigorosamente predeterminati (Sez. 5, n. 34979 del 10/09/2020, Rv. 280321) in quanto, a fronte dell’esercizio di un potere discrezionale del pubblico ufficiale, gli estremi della corruzione propria ricorrono nelle ipotesi in cui il soggetto agente abbia accettato, dietro compenso, o di non esercitare la discrezionalità che gli è stata attribuita dall’ordinamento (come avviene nei casi di omissione o ritardo contemplati nella prima parte dell’art. 319 cod. pen.) o, come nella specie, di usare tale discrezionalità in modo distorto, deformando ex ente il procedimento decisionale con precostitutizione della scelta dell’aggiudicatario dell’appalto, per le sole finalit
di questi e per tornaconto personale del pubblico ufficiale, senza occuparsi della rispondenza agli scopi dell’Amministrazione.

3.5. Alla fattispecie di cui all’art. 318 cod. pen. (corruzione per l’esercizio dell funzione) resta, invece, riservato il caso, del tutto estraneo a quello in esame e a prescindere dalla generica rispondenza dell’ammodernamento energetico ad un obbligo di legge, in cui l’indebita retribuzione avviene per il compimento di attività strettamente vincolate nei contenuti, rispondenti ai canoni che regolano le attività del pubblico ufficiale e sia dimostrabile che, a fronte della retribuzione ricevuta il pubblico ufficiale non abbia tenuto alcun comportamento indirizzato alla consapevole e volontaria alterazione dei canoni di esercizio della discrezionalità.
Ciò che è stato verificato dai giudici di merito, secondo i canoni interpretativi richiesti da questa Corte, ai fini dell’integrazione del delitto di corruzione per att contrario ai doveri di ufficio è che l’interesse perseguito in concreto sia stato condizionato dall’esigenza di soddisfare interessi privati secondo l’accordo corruttivo.

Alla stregua di tali rilievi il ricorso deve essere rigettato con condanna del ricorrente al pagamento delle spese del procedimento.

P.Q.M.

Rigetta il ricorso e condanna il ricorrente al pagamento delle spese processuali.

Così deciso il 5 aprile 2024

La Consigliera estensora

Il Presi ‘ente

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