Abuso edilizio: no fiscalizzazione per difformità totale

La Corte di Cassazione ha annullato un’ordinanza che bloccava lo sgombero di un intero immobile oggetto di abuso edilizio. La Corte ha stabilito che la procedura di “fiscalizzazione” (sanzione pecuniaria al posto della demolizione) non è applicabile in caso di difformità totale rispetto al permesso di costruire. Inoltre, ha ribadito che l’impossibilità tecnica di demolire, se causata dallo stesso responsabile dell’abuso, non è un valido motivo per evitarla. Infine, ha confermato che l’ordine di demolizione ha natura reale, ovvero segue l’immobile e si applica anche ai successivi proprietari.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 8 novembre 2025 in Diritto Penale, Giurisprudenza Penale

Abuso edilizio: la Cassazione esclude la fiscalizzazione per difformità totale

Una recente sentenza della Corte di Cassazione, la n. 11832 del 2024, ha fornito chiarimenti cruciali in materia di abuso edilizio, specificando i limiti di applicazione della cosiddetta “fiscalizzazione” e la natura dell’ordine di demolizione. La decisione interviene su un caso complesso, annullando un’ordinanza che aveva sospeso uno sgombero e riaffermando principi fondamentali per il contrasto all’illegalità urbanistica.

La vicenda processuale

Il caso trae origine da un decreto penale di condanna per diverse opere abusive realizzate su un immobile. Tra queste, un ampliamento della superficie residenziale, la trasformazione di un frangisole in tettoia e un cambio di destinazione d’uso di un locale. A seguito della condanna, la Procura aveva emesso un ordine di sgombero per l’intero immobile, basandosi su una consulenza tecnica che lo riteneva inscindibile e totalmente abusivo, anche a causa di una proroga del titolo edilizio rilasciata quando questo era già scaduto.

Il Giudice per le Indagini Preliminari (GIP), tuttavia, annullava tale ordine, sostenendo che dovesse limitarsi alle sole opere specificamente condannate e che, in caso di impossibilità di demolizione parziale, si sarebbe potuta applicare la “fiscalizzazione”, ovvero la sostituzione della demolizione con una sanzione pecuniaria. Contro questa decisione, la Procura ha proposto ricorso in Cassazione.

L’analisi della Cassazione sull’abuso edilizio

La Corte di Cassazione ha accolto il ricorso della Procura, smontando punto per punto le argomentazioni del GIP. La sentenza si concentra su tre aspetti chiave: la distinzione tra difformità parziale e totale, l’irrilevanza dell’impossibilità tecnica di demolire se causata dal reo e la natura “reale” dell’ordine di demolizione.

Inapplicabilità della fiscalizzazione in caso di abuso edilizio totale

Il primo e più importante principio affermato dalla Corte è che la procedura di fiscalizzazione, prevista dall’art. 34 del d.P.R. 380/2001, si applica esclusivamente alle ipotesi di difformità parziale dal permesso di costruire. Nel caso di specie, la condanna era stata emessa per una violazione che implicava una difformità totale, come si desumeva dalla tipologia di pena applicata (arresto e ammenda), prevista solo per le violazioni più gravi. Di conseguenza, la possibilità di monetizzare l’abuso era del tutto esclusa.

L’impossibilità di demolire e la responsabilità del costruttore

La Corte ha poi affrontato la questione della presunta impossibilità di demolire solo le parti abusive senza compromettere la stabilità dell’intero edificio. Sul punto, la giurisprudenza è costante: l’impossibilità tecnica di ripristinare lo stato dei luoghi non può essere invocata a proprio favore se è stata causata dalla condotta stessa del responsabile dell’abuso. In altre parole, chi costruisce in modo tale da rendere le opere abusive strutturalmente integrate con quelle legittime non può poi usare questa circostanza per evitare la demolizione.

Le motivazioni

La Cassazione ha motivato la sua decisione sulla base della natura e della funzione dell’ordine di demolizione nel contesto dell’abuso edilizio. Questo ordine non ha una finalità punitiva, ma ripristinatoria: mira a reintegrare l’interesse pubblico leso, ovvero il corretto e ordinato assetto del territorio. Per questo motivo, l’ordine ha un “carattere reale”, cioè è legato all’immobile e non alla persona che ha commesso l’illecito. Questo significa che l’ordine si trasmette a tutti i successivi proprietari, eredi o aventi causa, i quali sono tenuti a eseguirlo anche se non sono gli autori materiali dell’abuso. La Corte ha chiarito che quando la violazione urbanistica porta alla creazione di un organismo edilizio totalmente diverso da quello autorizzato, per volume o caratteristiche, la demolizione deve riguardare tutti gli interventi che hanno contribuito a tale alterazione, e non può essere limitata a singole parti.

Le conclusioni

La sentenza ribadisce la linea dura della giurisprudenza contro l’abuso edilizio grave. Le conclusioni che possiamo trarre sono chiare:
1. Non c’è spazio per la “fiscalizzazione” quando l’abuso configura una difformità totale rispetto al titolo edilizio.
2. L’ordine di demolizione è una sanzione con carattere reale, che “insegue” l’immobile e si impone a chiunque ne abbia la disponibilità.
3. L’impossibilità di una demolizione parziale, se creata ad arte dal costruttore, non ferma l’azione ripristinatoria dello Stato.
La Corte ha quindi annullato l’ordinanza del GIP, rinviando gli atti al Tribunale per un nuovo esame che dovrà attenersi a questi rigorosi principi.

Quando è possibile pagare una sanzione invece di demolire un abuso edilizio (c.d. fiscalizzazione)?
La fiscalizzazione è possibile solo per abusi che costituiscono una “difformità parziale” rispetto al permesso di costruire e solo se la demolizione delle parti abusive arrecherebbe un danno alla parte legittimamente costruita. Non è mai applicabile in caso di “difformità totale”.

Cosa succede se è tecnicamente impossibile demolire solo le parti abusive senza danneggiare il resto dell’edificio?
Secondo la Corte, l’impossibilità tecnica di demolire non è una scusante valida se questa situazione è stata creata dallo stesso responsabile dell’abuso. Se la difficoltà di separare l’opera abusiva da quella legittima dipende da una causa imputabile al condannato, l’ordine di demolizione deve essere comunque eseguito.

L’ordine di demolizione vale anche per chi acquista un immobile senza aver commesso l’abuso?
Sì. L’ordine di demolizione ha “carattere reale”, cioè è legato all’immobile stesso e non alla persona che ha commesso l’illecito. Pertanto, si trasmette agli eredi e a tutti i successivi acquirenti o soggetti che vantano un diritto sull’immobile, i quali sono tenuti a rispettarlo.

Testo del provvedimento

Sentenza di Cassazione Penale Sez. 3 Num. 11832 Anno 2024

Penale Sent. Sez. 3 Num. 11832 Anno 2024

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME NOME

Data Udienza: 08/02/2024

SENTENZA

sul ricorso proposto dal Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Napoli Nord, nel procedimento di esecuzione contro COGNOME NOME, nato a Napoli il DATA_NASCITA, avverso l’ordinanza del 01/09/2023 del GIP presso il Tribunale di Napoli Nord

visti gli atti, il provvedimento impugnato e i ricorsi; udita la relazione svolta dal consigliere NOME COGNOME; lette le conclusioni del Pubblico Ministero, in persona del Sostituto Procuratore generale DR.

NOME COGNOME, che ha concluso per l’annullamento con rinvio dell’ordinanza impugnata.

RITENUTO IN FATTO

Con ordinanza del 01/09/2023 il GIP presso il Tribunale di Napoli Nord annullava l’ordine di sgombero dell’immobile sito in INDIRIZZO, emesso dalla Procura della Repubblica presso il Tribunale di Napoli Nord in esecuzione del decreto penale di condanna emesso 22/01/2018, irr. 22/03/2019, in quanto lo stesso aveva ad oggetto non solo le opere abusive di cui al suddetto decreto penale (ampliamento della superfice residenziale netta per 41,90 mq e 121,51 mc, trasformazione in tettoia di un frangisole e mutamento di destinazione d’uso di un locale sito al piano terra), bensì l’intero immobile, ritenuto inscindibile dal pub ministero sulla base di una consulenza tecnica, in cui si evidenziava, peraltro, che l’inte immobile fosse abusivo, in quanto la proroga al titolo edilizio era stata rilasciata quando ess era già spirato.
Ritiene il giudice che l’ordine di sgombero non potrebbe che concernere le sole opere relative all’accertamento irrevocabile e non altre, relative a reati precedenti peraltro prescritti.

Quanto alla prospettata impossibilità di eliminare gli abus0 senza demolire l’intero immobile, in primo luogo la tematica andrebbe approfondita con accertamenti tecnici approfonditi.

In ogni caso, sarebbe possibile procedersi alla c.d. «fiscalizzazione» dell’abuso trattandosi di difformità parziale e non totale rispetto al titolo edilizio.

Avverso tale sentenza propone ricorso’Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Napoli Nord.

2.1. Con il primo motivo lamenta violazione di legge con riferimento all’articolo 31 d.P.R. 380/2001 e all’articolo 7 I. 47/1985.

Evidenzia come sia erroneo evocare la c.d. «fiscalizzazione» dell’abuso, che può concernere solo l’ipotesi di difformità parziale rispetto a quanto assentito e non anche il caso di difform totale, quale quello in esame, come chiarito dalla relazione di c.t..

Inoltre, non può invocarsi l’impossibilità tecnica di dar luogo alla demolizione nel caso in c essa dipenda da causa imputabile al condannato.

Ancora, l’immobile è privo di abitabilità, non essendo stati effettuati i collaudi static volumi effettivamente realizzati, e quindi non doveva essere annullato l’ordine di sgombero, e in ogni caso è impossibile demolire una sola parte dell’immobile in quanto è funzionalmente e strutturalmente legato all’edificio principale.

Infine, l’immobile era stato acquisito al patrimonio immobiliare del comune e non era più di proprietà del ricorrente.

In data 20/01/2024, l’AVV_NOTAIO, difensore di COGNOME NOME, depositava memoria con allegati, con la quale chiedeva che il ricorso venisse dichiarato inammissibile per omessa indicazione delle norme di legge che si asseriscono violate.

CONSIDERATO IN DIRITTO

1. Il ricorso è fondato.

In punto di fatto, si evidenzia come il Comune di Casavatore, con ordinanza di demolizione n. 3 del 14 febbraio 2018 (ex art. 33 d.P.R. 380/2001), ordinava all’COGNOME, quale avente causa della responsabile dell’abuso, la demolizione dei seguenti manufatti abusivi:

un incremento di superficie residenziale di mq 41,90 al primo piano dell’appartamento, rispetto a quanto assentito con il PDC;

una tettoia adiacente l’appartamento di mt. 5,70 x 2,63 per 15 mq. circa;

un collegamento tra il locale negozio e l’appartamento, ottenuto con l’eliminazione di una rampa di scale che consentiva l’accesso autonomo allo stesso, in quanto avrebbe determinato un cambio di destinazione d’uso;

una tettoia con struttura in ferro e copertura in lamiera sul lato posteriore del fabbricat

Tali opere erano relative al decreto penale di condanna di cui alle premesse in fatto, che ne aveva disposto la demolizione.

Con ordinanza n. 3 del 09/05/2023, il Comune di Casavatore, constatata l’inottemperanza, e rilevato che, alla luce della relazione della C.T. del P.M., l’intero immobile doveva ritene abusivo, dichiarava l’acquisizione dell’intero immobile al patrimonio immobiliare del Comune.

Come evidenziato nella memoria depositata dalla Difesa dell’COGNOME, il T.A.R. Campania, con sentenza n. 5439/2023 emessa in data 6 ottobre 2023 ha annullato sia l’ordinanza di acquisizione dell’immobile al patrimonio dell’ente che l’ordinanza sindacale di sgombero, per la parte in cui eccedono gli abusi oggetto di condanna.

Scendendo all’analisi dei motivi di ricorso, il Procuratore ricorrente ritiene che la procedu deLla c.d. «fiscalizzazione» dell’abuso sarebbe doppiamente inapplicabile, sia in ragione della natura «totale» della difformità, sia perché sarebbe stato l’imputato a darvi causa.

Preliminarmente, il Collegio evidenzia che il profilo da ultimo evidenziato dal ricorrente, ch sembrerebbe lamentare un difetto di legittimazione dell’COGNOME per effetto dell’acquisizione al patrimonio immobiliare del Comune di Casavatore dell’immobile in parola, è infondato, avendo il TAR Campania (come da sentenza versata in atti dalla Difesa) annullato il provvedimento di acquisizione al patrimonio immobiliare del Comune.

3.1. Scendendo nel merito del ricorso, esso è fondato sotto entrambi i profili.

Occorre premettere che sia il giudice per le indagini preliminari che lo stesso ricorrent incorrono in un errore metodologico laddove riferiscono il concetto di difformità «totale» ovvero «parziale» agli ulteriori lavori di cui alla relazione di consulenza tecnica versata dall’org inquirente, omettendo di confrontarsi con l’editto accusatorio, salvo il riferimento che il ricorre fa, nella parte finale del ricorso, ad un avvenuto «stravolgimento dell’organismo originari oggetto di concessione» (circostanza che rende ammissibile l’impugnazione).
Ed infatti, il decreto penale di condanna è stato sì emesso per violazione (non meglio specificata) dell’articolo 44 d.P.R. 380/2001, ma, nella commisurazione della pena, desumibile dalla richiesta di emissione di decreto penale di condanna, appare evidente come la contestazione avesse ad oggetto l’articolo 44, lettera b), del suddetto decreto, che concerne la realizzazione di immobili in assenza o difformità totale dal permesso di costruire.

Nella richiesta, infatti, il pubblico ministero è partito dalla pena «congiunta» dell’arr (giorni 30) e dell’ammenda (C 6.000), per pervenire, previa conversione della pena detentiva, alla pena finale di 2.750 euro di ammenda.

Orbene, solo l’articolo 44 lettera b) consente l’applicazione congiunta dele due pene di specie diversa, laddove la lettera a), concernente, appunto, l’ipotesi di difformità parziale, commina l sola pena pecuniaria.

Da ciò discende che, avendo la condanna avuto per oggetto una difformità «totale» rispetto al permesso di costruire, non può certamente applicarsi l’istituto di cui all’articolo 34 d.P. 380/2001 (Sez. 3, n. 7789 del 09/02/2021, Severino, Rv. 281474 – 01, ha chiarito che il provvedimento adottato dall’autorità amministrativa a norma dell’art. 34, comma 2 citato trova applicazione solo per le difformità parziali).

3.2. Relativamente all’ulteriore questione della dedotta impossibilità della demolizione, occorre richiamare la giurisprudenza di questa Corte, secondo la quale, con riferimento ad ipotesi di sospensione condizionale della pena subordinata alla demolizione del manufatto abusivo, l’impossibilità tecnica di provvedervi non rileva come motivo di revoca del beneficio solo se non dipenda da causa imputabile al condannato (Sez. 3, n. 19387 del 27/4/2016, COGNOME, Rv. 267108; Sez. 3, n. 35972 del 22/9/2010, COGNOME, Rv. 248569; Sez. 3, n. 32706 del 27/4/2004, COGNOME, Rv. 229388), ritenendo tale il caso in cui sia stato il medesimo a realizzare l’abuso sull’inizia manufatto o, comunque, a tollerare la realizzazione delle opere.
Il richiamato principio è stato successivamente ribadito, ritenendolo applicabile anche ad analoga situazione dedotta in corso di incidente di esecuzione concernente l’ordine di demolizione di un manufatto abusivo (Sez. 3, n. 28740 del 27/4/2018, COGNOME, non massimata; Sez. 3 n. 51056 del 9/10/2018, COGNOME, non massimata).

Si tratta di conclusioni che il Collegio condivide, dovendosi conseguentemente affermare che l’impossibilità tecnica di dare esecuzione all’ordine di demolizione non assume rilievo quando dipende da una causa imputabile allo stesso condannato o al suo dante causa.

3.3. Né a diverse conclusioni può far pervenire la circostanza che il bene sia stato oggetto di vicende traslative.

Come chiarito dalla giurisprudenza della Corte, infatti, l’ordine di demolizione, avendo carattere reale, si trasmette agli eredi del responsabile e ai suoi aventi causa che subentrino nella disponibilità del bene ed è comunque efficace nei confronti di chiunque vanti su di esso un diritto reale o personale di godimento (Sez. 3, n. 45848 del 01/10/2019, Rv. 277266 – 01; Sez. 3, n. 35309 del 10/05/2016, Rv. 267645 – 01; Sez. 3, n. 42699 del 07/07/2015, Rv. 265193 01; Sez. 3, n. 16035 del 26/02/2014, Rv. 259802 – 01; Sez. 3, n. 47281 del 21/10/2009, Rv. 245403 – 01; si vedano, altresì, Consiglio di Stato, Sez. 4, n.2266 del 12/04/2011; Consiglio di Stato, Sez. 4, n. 6554 del 24/12/2008), poiché l’ordine di demolizione del manufatto abusivo disposto con la sentenza di condanna ha natura di sanzione amministrativa che assolve ad una funzione ripristinatoria del bene leso, non ha finalità punitive ed ha carattere reale, con effe sul soggetto che si trova in rapporto con il bene, anche se non è l’autore dell’abuso (Sez. 3, n. 3979 del 21/09/2018, dep. 2019, Rv. 275850 – 02; Sez. 3, n. 41475 del 03/05/2016, Rv. 267977 – 01; Sez. 3, n. 49331 del 10/11/2015, Rv. 265540 – 01; Sez. 3, n. 36387 del 07/07/2015, Rv.
264736 – 01; Sez. 3, n. 19742 del 14/04/2011, Rv. 250336 – 01), sicché è irrilevante che l’odierno ricorrente non sia la persona fisica che è stata condannata.

Analogamente, il Consiglio di Stato (A.P., n. 9 del 17/10/2017) ha osservato che «il carattere reale della misura ripristinatoria della demolizione e la sua precipua finalizzazione al ripristino valori di primario rilievo non si pongono in modo peculiare nelle ipotesi in cui il proprietario n sia responsabile dell’abuso».

3.4. Questa Corte ha inoltre evidenziato (Sez. 3, Sentenza n. 6875 del 23/05/1997, Ciotti, Rv. 208433 – 01) che, nell’ipotesi in cui la contravvenzione urbanistica concerne un’opera in totale difformità dalla concessione e riguarda una parte di un organismo con specifica rilevanza ed autonomamente utilizzabile ovvero attiene ad un organismo edilizio costituito da un piano, integralmente diverso per caratteristiche di utilizzazione da quello assentito, in modo da determinare un maggiore volume oppure consiste in variazioni essenziali di parametri urbanistici edilizi – qual è la volumetria – il giudice deve ordinare la demolizione e, attesa la funzione reintegrazione dell’interesse urbanistico leso ad un regolare assetto del territorio, deve riferi a tutti gli interventi, che hanno comportato detta difforme utilizzazione ovvero l’alterazion sostanziale e rilevante della cubatura. Nel caso di difformità per diversa utilizzazione (nella speci raddoppio della superficie di un futuro esercizio commerciale attraverso lavori di modificazione al piano interrato), la demolizione deve essere limitata ai soli interventi, che hanno determinato tale conseguenza e non all’intera struttura.
Tale provvedimento potrebbe essere adottato anche dalla Corte, che tuttavia, nel caso di specie, non è in possesso di sufficienti elementi di valutazione.

Si impone quindi l’annullamento dell’ordinanza impugnata con rinvio al Tribunale di Napoli Nord per nuovo esame sui punti sopra indicati.

P.Q.M.

Annulla l’ordinanza impugnata con rinvio per nuovo giudizio al Tribunale di Napoli Nord.

Così deciso il 08/02/2024.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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