Abuso di ufficio e discrezionalità amministrativa

La Corte di Cassazione ha annullato senza rinvio la sentenza riguardante un dirigente comunale accusato di abuso di ufficio per il conferimento di un incarico di collaborazione esterna. La contestazione riguardava la presunta genericità degli obiettivi dell’incarico e la violazione di norme regolamentari. La Suprema Corte ha chiarito che, a seguito della riforma del 2020, l’abuso di ufficio è configurabile solo in presenza di violazioni di specifiche regole di condotta che non lascino margini di discrezionalità all’agente. Poiché la determinazione degli obiettivi di un incarico rientra nel potere discrezionale dell’amministrazione, la condotta non integra più gli estremi del reato.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 2 aprile 2026 in Diritto Penale, Giurisprudenza Penale

Abuso di ufficio: la discrezionalità esclude il reato

La recente giurisprudenza della Corte di Cassazione torna a delineare i confini del reato di abuso di ufficio alla luce delle riforme legislative che hanno profondamente mutato il panorama del diritto penale amministrativo. La questione centrale riguarda il limite tra l’esercizio del potere discrezionale e la violazione di legge punibile penalmente.

Il caso e la vicenda processuale

Un dirigente di un ufficio tecnico comunale era stato coinvolto in un procedimento penale per aver attivato una procedura di reclutamento di un collaboratore esterno. Secondo l’accusa iniziale, tale procedura sarebbe avvenuta in violazione delle norme sull’accesso agli impieghi e dei regolamenti comunali, procurando un ingiusto vantaggio al beneficiario dell’incarico.

In sede di merito, i giudici avevano ravvisato una violazione legata all’eccessiva ampiezza degli obiettivi perseguiti con l’incarico di consulenza. Tuttavia, la difesa ha sempre sostenuto che la condotta non integrasse i nuovi parametri del reato, specialmente dopo le modifiche normative introdotte nel 2020.

La riforma del 2020 e l’abolitio criminis

Il punto di svolta della decisione risiede nell’analisi dell’art. 23 del D.L. n. 76 del 2020. Questa norma ha ristretto l’ambito applicativo dell’art. 323 c.p., determinando una parziale abolizione del reato per tutte quelle condotte realizzate mediante violazione di norme generali o che lasciano margini di discrezionalità all’amministratore.

Oggi, il delitto di abuso di ufficio è configurabile esclusivamente quando il pubblico ufficiale viola specifiche regole di condotta, espressamente previste dalla legge, che non lasciano alcun margine di scelta o valutazione soggettiva. Se la norma violata è di natura regolamentare o se l’atto è espressione di un potere discrezionale, il fatto non è più previsto dalla legge come reato.

Le motivazioni

La Suprema Corte ha evidenziato che la violazione contestata riguardava la determinatezza degli obiettivi di un incarico. Tale ambito appartiene intrinsecamente alla discrezionalità degli amministratori pubblici. La legge richiede che gli obiettivi siano determinati, ma non stabilisce criteri tassativi o limiti invalicabili alla loro ampiezza.

Di conseguenza, la condotta del dirigente, pur potendo essere oggetto di valutazioni in altre sedi, non può più essere sanzionata penalmente. La mancanza di una regola di condotta specifica e vincolante esclude l’integrazione dell’elemento oggettivo del reato di abuso di ufficio.

Le conclusioni

La sentenza ribadisce un principio fondamentale per chi opera nella Pubblica Amministrazione: la discrezionalità amministrativa è protetta dal rischio penale, a meno che non si traduca nella violazione di obblighi di comportamento precisi e puntuali. L’annullamento senza rinvio della sentenza impugnata conferma che, nel nuovo quadro normativo, l’incertezza interpretativa o la genericità di un atto amministrativo non possono più condurre a una condanna penale.

Quando si configura oggi il reato di abuso di ufficio?
Il reato sussiste solo se il pubblico ufficiale viola specifiche regole di condotta previste dalla legge che non lasciano margini di discrezionalità.

Cosa succede se viene violata una norma regolamentare?
Dopo la riforma del 2020, la semplice violazione di un regolamento comunale o di norme generali non è più sufficiente a integrare il reato di abuso di ufficio.

La scelta degli obiettivi di un incarico è un atto discrezionale?
Sì, la determinazione degli obiettivi di una collaborazione esterna rientra nel potere discrezionale dell’amministrazione e quindi non costituisce reato.

Testo del provvedimento

Sentenza di Cassazione Penale Sez. 6 Num. 1612 Anno 2023

Penale Sent. Sez. 6 Num. 1612 Anno 2023

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: TRIPICCIONE DEBORA

Data Udienza: 23/11/2022

SENTENZA

sul ricorso proposto da

NOME nato a Noia il DATA_NASCITA

avverso la sentenza emessa il 26 novembre 2020 dalla Corte di appello di Napoli udita la relazione svolta dal AVV_NOTAIO NOME COGNOME;

lette le richieste del Pubblico Ministero, in persona del Sostituto Procuratore Generale, NOME, che ha concluso per l’accoglimento del ricorso e l’annullamento senza rinvio della sentenza impugnata perché il fatto non sussiste; letta la memoria del difensore che ha insistito per l’accoglimento del ricorso.

RITENUTO IN FATTO

Con la sentenza impugnata la Corte di appello di Napoli ha confermato la sentenza del Tribunale di Noia del 5 luglio 2012 che, per quanto rileva in questa Sede,

ha assolto NOME COGNOME dal reato di cui all’art. 323 cod. pen. perché il fatto no costituisce reato.

Propone ricorso per cassazione il difensore di NOME COGNOME, AVV_NOTAIO, deducendo tre motivi, di seguito riassunti nei limiti strettamente necessari per l motivazione.

2.1 Violazione dell’art. 323 cod. pen. e vizi di illogicità e contraddittorietà motivazione per insussistenza della violazione dell’art. 25 del Regolamento comunale e, comunque, per l’inidoneità di tale violazione ad integrare l’elemento oggettivo del reato.

2.2 Violazione dell’art. 323 cod. pen. e vizi di motivazione in relazione all mancata assoluzione per insussistenza del fatto in mancanza di un vantaggio ingiusto conseguito dall’ingCOGNOME.

2.3 Violazione e falsa applicazione dell’art. 323 cod. pen. come modificato dall’art. 23 d.l. n. 76 del 2020 convertito dalla legge n. 120 del 2020 atteso che l presunta norma che si assume violata è di tipo regolamentare e non prescrive una condotta vincolata, ma discrezionale. La norma primaria che si assume violata (art. 11 d.lgs. 267/2000) non è diretta al pubblico amministratore, ma al legislatore secondario e contempla la facoltà di prevedere nei regolamenti la possibilità di conferire incarichi per collaborazioni esterne. Inoltre, detta norma non prescrive criteri tassativi ai fini della determinazione degli obiettivi perseguiti con incarichi.
Il difensore ha depositato memoria contenente motivi nuovi in cui, richiamando la decisione adottata da questa Corte con la sentenza n. 28402/2022, ha ulteriormente illustrato i motivi di ricorso. Sottolinea, in particolare, che: stata accertata la piena legittimità del bando, dei criteri di selezione adottati e d scelta della ing. COGNOME; b) gli obiettivi erano determinati e che, comunque, anche se indeterminati, la violazione di norma regolamentare non integra il nuovo paradigma dell’abuso di ufficio; c) non è stato conseguito alcun vantaggio ingiusto.

CONSIDERATO IN DIRITTO

Il ricorso è fondato in considerazione dell’assorbente rilievo che la condotta contestata all’imputato non integra alcuna violazione di legge rilevante ai fini dell configurabilità del reato contestato.

Giova premettere che all’imputato è stato contestato il reato di abuso di ufficio continuato, nella formulazione all’epoca vigente, GLYPH in quanto, quale responsabile dell’Ufficio RAGIONE_SOCIALE, in concorso con il Sindaco, gli assessori comunali e NOME COGNOME (beneficiaria dell’atto), attivando la procedura di reclutamento di un collaboratore esterno, in violazione del d.lgs. 18 agosto 2000 n. 267, degli artt. 1, 4, 7 del regolamento RAGIONE_SOCIALE di Cinnitile sulle norme per l’accesso agli impieghi e dell’art. GLYPH 21 del GLYPH Regolamento comunale sull’ordinamento generale degli uffici e dei servizi, procuravano un ingiusto vantaggio alla COGNOME consistito nel costituire con questa un rapporto di lavoro a tempo determinato in mancanza del presupposto dell’assenza di professionalità interne, anziché procedere all’assunzione di personale sulla base di una procedura selettiva e concorsuale.
La sentenza di primo grado ha escluso la configurabilità della condotta come descritta nel capo di imputazione rilevando che si era fatto correttamente ricorso all’incarico di collaborazione esterna in quanto all’epoca dei fatti mancava i presupposto che avrebbe consentito di attivare la procedura concorsuale, ovvero la presenza nella pianta organica dell’Ente del posto cui si riferiva la collaborazione esterna non esisteva. Ha, tuttavia, rilevato un diverso e non specificamente contestato profilo di violazione di legge in relazione all’eccessiva ampiezza degli obiettivi perseguiti, in quanto coincidenti, nella quasi totalità, con quelli dell’U. cui era preposto l’imputato.
La sentenza ha, tuttavia, ritenuto non dimostrato l’elemento psicologico del reato posto che l’affidamento dell’incarico era coerente con i tre criteri indicati nel band ovvero la natura fiduciaria dell’incarico, il carattere preferenziale della giovane e del candidato e l’esigenza di rispettare le pari opportunità.

Tale decisione è stata confermata dalla sentenza impugnata che, riprendendo le argomentazioni del Tribunale sulla genericità degli obiettivi perseguiti con l’incari di consulenza esterna, ha ritenuto sussistente l’elemento oggettivo del reato in considerazione della “forzatura interpretativa” con la quale la delibera comunale, recependo la nota di COGNOME COGNOME merito alla necessità di reperire una collaborazione esterna per il suo ufficio, ha attivato l’iter amministrativo culminato con l’affidamen dell’incarico esterno.
Le due sentenze di merito, pur ritenendo pienamente rispettato il requisito tassativo di legge che consente il ricorso alla consulenza esterna solo nel caso in cui non sussista la possibilità per l’ente di sopperire a specifiche esigenze facendo ricorso

al personale in servizio GLYPH (art. 7, comma 6, d.lgs. n. 165 del 2000), hanno sostanzialmente ravvisato l’elemento oggettivo della condotta criminosa contestata nella violazione degli artt. 110, comma 6, del Testo Unico degli enti locali (d. Igs. 267 del 2000) e 25 del Regolamento comunale di RAGIONE_SOCIALE.

La prima disposizione detta un criterio da osservare nella determinazione del contenuto del regolamento comunale ed è, dunque, diretta al consiglio comunale competente ad approvarlo. Si prevede, infatti, che «Per obiettivi determinati e con convenzioni a termine, il regolamento può prevedere collaborazioni esterne ad alto contenuto di professionalità.» L’art. 25 del Regolamento RAGIONE_SOCIALE di Civitile ha integralmente riprodotto tale disposizione primaria, prescrivendo il medesimo requisito di determinatezza degli obiettivi perseguiti senza, tuttavia, alcuna ulterio specificazione dei criteri di determinazione di tali obiettivi. Come risulta da sentenza di primo grado, tale disposizione prevede, infatti, che “gli incarichi d consulenza e collaborazione esterna ad alto contenuto professionale sono a termine e vengono conferiti per il conseguimento di obiettivi determinati”.
Ad avviso del Collegio, le due sentenze di merito sono incorse in una violazione dell’art. 323 cod. pen. vanificando, attraverso l’espediente argomentativo della violazione del requisito di determinatezza degli obiettivi, la portata parzialmen abrogatrice della novella introdotta con l’art. 23 d.l. 16 luglio 2020, n. 76, convert con modificazioni, dalla legge 11 settembre 2020, n. 120.

Come già condivisibilmente affermato in altre pronunce di questa Corte, tale modifica normativa ha ristretto l’ambito applicativo dell’art. 323 cod. pen. determinando rabolitio criminis” delle condotte, antecedenti all’entrata in vigore della riforma, realizzate mediante violazione di norme generali e astratte dalle quali non siano ricavabili regole di comportamento specifiche ed espresse, o che comunque lascino residuare margini di discrezionalità, sicché deve escludersi che integri il reat la sola violazione dei principi di imparzialità e buon andamento di cui all’art. 9 comma 3, Cost. (Sez. 6, n. 28402 del 10/06/2022, Bobbio, Rv. 283359; Sez. 6, n. 13136 del 17/02/2022, Puddu, Rv. 282945; Sez. 6, n. 442 del 09/12/2020, dep. 2021, Garau, Rv. 280296).
In conseguenza delle indicate modifiche normative, il delitto di abuso di ufficio per violazione di legge è oggi configurabile solamente nei casi in cui la violazione da parte dell’agente pubblico abbia avuto ad oggetto “specifiche regole di condotta”, dettate “da norme di legge o da atti aventi forza di legge”, e a condizione che dette regole siano formulate in termini tali da non lasciare alcun margine di discrezionalità

all’agente (si veda in tal senso, Sez. 6, n. 8057 del 28/01/2021, Asole, Rv. 2 Sez. 6, n. 442 del 09/12/2020, dep. 2021, Garau, Rv. 280296).

Ciò che difetta nel caso di specie è proprio la violazione di siffatta condotta, atteso che l’atto contestato costituisce esercizio di un potere discr per la cui legittimità la legge richiede esclusivamente la determinatezza obiettivi perseguiti, senza individuare alcun limite, rimesso alla discrezional amministratori pubblici, alla loro ampiezza.

Conclusivamente la condotta ascritta al ricorrente non è più prevista dalla come reato e, per l’effetto, va disposto l’annullamento senza rinvio della s impugnata.

P.Q.M.

Annulla senza rinvio la sentenza impugnata perché il fatto non è previsto dalla come reato.

Così deciso il 23 novembre 2022

Il AVV_NOTAIO esten

Il Presidente

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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