Trattenimento CPR: validità e termini procedurali

La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso di un cittadino straniero riguardante la legittimità del suo trattenimento CPR. Il ricorrente lamentava il superamento dei termini previsti per la procedura accelerata di protezione internazionale. La Suprema Corte ha stabilito che tali termini non hanno natura perentoria e che il ritardo amministrativo, se giustificato da un elevato afflusso di domande, non determina l’automatica cessazione della misura restrittiva, purché questa rimanga entro i limiti temporali fissati dal decreto di convalida.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 27 marzo 2026 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile

Trattenimento CPR: la Cassazione sui termini della procedura

Il tema del trattenimento CPR e della sua durata massima è al centro di una recente e importante ordinanza della Corte di Cassazione. La questione riguarda il delicato equilibrio tra le esigenze di controllo dell’immigrazione e la tutela della libertà personale del richiedente protezione internazionale.

Il caso e il trattenimento CPR

Un cittadino straniero, dopo aver ricevuto un decreto di respingimento, manifestava la volontà di richiedere protezione internazionale mentre si trovava in stato di trattenimento. La procedura veniva quindi incardinata secondo le modalità accelerate previste dalla normativa vigente. Tuttavia, l’audizione davanti alla Commissione territoriale avveniva oltre i termini ordinari di quattordici giorni. Il richiedente presentava dunque istanza di riesame, sostenendo che il superamento di tali tempistiche rendesse illegittimo il proseguimento della misura restrittiva.

La decisione della Suprema Corte

I giudici di legittimità hanno confermato il rigetto dell’istanza di riesame. La Corte ha chiarito che il trattenimento CPR non decade automaticamente se la procedura amministrativa subisce dei rallentamenti, a patto che questi siano motivati e che la misura non ecceda la durata massima stabilita dal giudice in sede di convalida. Nel caso di specie, il ritardo era stato giustificato da un carico eccezionale di lavoro della Commissione, dovuto a un consistente sbarco di migranti nel medesimo periodo.

Natura dei termini procedurali

Un punto cardine della decisione riguarda la natura dei termini previsti dall’articolo 28-bis del D.Lgs. 25/2008. La Corte ha ribadito che, in assenza di una specifica previsione normativa che ne sancisca la perentorietà, tali scadenze devono considerarsi ordinatorie. Pertanto, il loro superamento non configura una causa di nullità del procedimento né comporta l’inefficacia del trattenimento.

Le motivazioni

Le motivazioni della Corte si fondano sull’interpretazione sistematica delle norme nazionali ed europee. Viene evidenziato come il trattenimento CPR sia finalizzato a evitare che la domanda di protezione venga utilizzata strumentalmente per eludere l’esecuzione di un provvedimento di espulsione. La legge consente la proroga della misura per il tempo strettamente necessario all’esame della domanda, e tale necessità va valutata caso per caso, tenendo conto delle circostanze oggettive che possono rallentare l’attività della Pubblica Amministrazione. Inoltre, la mancata informazione al richiedente circa il ritardo della procedura non è stata ritenuta idonea a invalidare la misura restrittiva.

Le conclusioni

In conclusione, la sentenza riafferma che la legittimità del trattenimento CPR dipende dal rispetto del termine massimo fissato nel decreto di convalida e dalla persistenza delle finalità cautelari. Il superamento dei termini della procedura accelerata non costituisce un automatismo per la liberazione dello straniero, specialmente quando il ritardo è imputabile a cause di forza maggiore o a flussi migratori straordinari. Questa interpretazione garantisce la tenuta del sistema di accoglienza e controllo, pur mantenendo il sindacato giurisdizionale sulla durata effettiva della restrizione della libertà.

Il superamento dei termini della procedura accelerata rende nullo il trattenimento?
No, la Corte ha stabilito che i termini per l’audizione e la decisione non sono perentori. Il trattenimento resta valido se non supera la durata massima fissata dal decreto di convalida.

Cosa succede se l’amministrazione ritarda l’esame della domanda di protezione?
Il ritardo non comporta l’automatica liberazione del trattenuto, specialmente se giustificato da circostanze oggettive come un elevato numero di richieste simultanee.

È possibile richiedere il riesame di un trattenimento già convalidato?
Sì, in materia di immigrazione il riesame è sempre ammesso poiché le misure hanno natura cautelare e non formano giudicato, permettendo nuove valutazioni sulla libertà personale.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 35445 Anno 2023

Civile Ord. Sez. 1 Num. 35445 Anno 2023

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: RAGIONE_SOCIALE

Data pubblicazione: 19/12/2023

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 8495/2023 R.G. proposto da:

NOME, elettivamente domiciliato in INDIRIZZO, presso lo studio RAGIONE_SOCIALE‘avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE) rappresentato e difeso dall’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE)

-ricorrente-

contro

RAGIONE_SOCIALE DELL’RAGIONE_SOCIALE, QUESTURA DI TORINO -intimati-

Avverso il DECRETO del TRIBUNALE di TORINO R.G. n. 18340/2022 depositato il 24/10/2022;

udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 13/10/2023 dal Consigliere NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA

Con decreto del 21 ottobre 2022, comunicato il 24 ottobre 2022, il Tribunale di RAGIONE_SOCIALE ha rigettato l’istanza , ex art. 9, Direttiva 2013/33/UE, di riesame RAGIONE_SOCIALEa convalida del trattenimento del 14-92022, proposta da COGNOME NOME, nato in Tunisia, il DATA_NASCITA .

Avverso il suddetto provvedimento, il ricorrente propone ricorso per cassazione, affidato a un motivo, nei confronti RAGIONE_SOCIALEa RAGIONE_SOCIALE e del RAGIONE_SOCIALE, che sono rimasti intimati.

Il ricorso è stato fissato per l’adunanza in camera di consiglio ai sensi degli artt. 375, ultimo comma, e 380 bis 1, cod. proc. civ..

RAGIONI DELLA DECISIONE

Con l’unico motivo di ricorso è denunciata la «violazione RAGIONE_SOCIALE‘art. 360, n. 3), c.p.c., in relazione agli artt. 6, c. 6, D. Lgs. 142/15, 27, 28-bis, D. Lgs. 25/08 -violazione dei termini per la procedura accelerata di riconoscimento RAGIONE_SOCIALEa protezione internazionale -cessazione RAGIONE_SOCIALEa misura del trattenimento presso il C.P.R.». Il ricorrente espone che: a) in data 31 agosto riceveva la notifica di un decreto di respingimento in quanto ‘fermato all’atto RAGIONE_SOCIALE‘ingresso nel territorio RAGIONE_SOCIALEo Stato avvenuto sottraendosi ai controlli di frontiera essendo stato l’interessato ammesso nel territorio per necessità di pubblico soccorso’; b)contestualmente veniva emesso decreto di trattenimento presso il C.P.R. di RAGIONE_SOCIALE, convalidato dal Giudice di Pace il 2 settembre 2022, durante l’udienza di convalida, il COGNOME manifestava la volontà di chiedere la protezione internazionale e il 12 settembre 2022 la RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE adottava un nuovo decreto di trattenimento ex art. 6, c. 3, D. Lgs. 142/15, convalidato il 14 settembre 2022 dal Tribunale di RAGIONE_SOCIALE; c) il 16 settembre 2022 il ricorrente sottoscriveva il cd. modulo C3 presso il RAGIONE_SOCIALE, e il 27 settembre 2022 il medesimo riceveva la notifica RAGIONE_SOCIALEa convocazione per l’audizione personale avanti la Commissione territoriale per il riconoscimento RAGIONE_SOCIALEa protezione internazionale di RAGIONE_SOCIALE, fissata per il 4 ottobre 2022; d) il 10 ottobre 2022 il ricorrente
depositava l’istanza di riesame del trattenimento ex art. 9, par. 5, Direttiva 2013/33/UE avanti il Tribunale di RAGIONE_SOCIALE. Deduce, quanto alla possibilità di superare i termini stabiliti per la procedura accelerata ‘per assicurare un esame adeguato e complet o RAGIONE_SOCIALEa domanda’ (art. 28 -bis, c. 5, D. Lgs. 25/08), che il D.L. 130/20, conv. in L. 173/20, ha modificato l’art. 6, c. 6, D. Lgs. 142/15, e l’art. 28 -bis, D. Lgs. 25/08, innovando rispetto al quadro normativo precedente, che prevedeva la facoltà di estendere i termini del trattenimento del richiedente asilo presso un C.P.R. attraverso il richiamo all’art. 28 -bis, c. 3, D. Lgs. 25/2008. La novella dispone che i termini ‘non possono protrarsi oltre il tempo strettamente necessario all’esame RAGIONE_SOCIALEa domanda ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘articolo 28-bis, commi 1 e 2, del decreto legislativo 28 gennaio 2008, n. 25’, senza rinviare alla possibilità di estensione attualmente prevista dal comma 5. Tanto preclude, ad avviso del ricorrente, un’applicazione estensiva o analogica in malam partem RAGIONE_SOCIALEe norme in questione, sia per l’esigenza di limitare al minimo il periodo di trattenimento del richiedente asilo (in ossequio al considerando n. 16 e all’art. 9, par. 1, Dir. 2013/33/UE), sia in quanto materia attinente la libertà personale (C. Cost., sent. 105/01), soggetta a stretta interpretazione. Peraltro la facoltà in esame consente il superamento dei termini solo ai fini di ‘un esame adeguato e completo RAGIONE_SOCIALEa domanda’ (art. 28 -bis, c. 5, D. Lgs. 25/08), vale a dire un’attività squisitamente di merito volta alla decisione, mentre nel caso odierno si denuncia il ritardo RAGIONE_SOCIALEa pubblica amministrazione nell’avvio RAGIONE_SOCIALEa procedura (in particolare nella trasmissione degli atti alla Commissione territoriale e nella celebrazione RAGIONE_SOCIALE‘audizione). Il ricorrente rileva che il Tribunale aveva giustificato il rigetto RAGIONE_SOCIALE‘istanza, in primo luogo, sostenendo l’applicabilità RAGIONE_SOCIALE‘art. 27, c. 3, lett. b), D. Lgs. 25/08, alla luce RAGIONE_SOCIALEe ’47 richieste di protezione internazionale in conseguenza di un consistente sbarco sulle coste italiane di cittadini tunisini’, ed invece , rimarca il ricorrente, la
vigente formulazione RAGIONE_SOCIALE‘art. 6, c. 6, D. Lgs. 142/15, come modificato dal D.L. 130/20, convertito dalla L. 173/20, relativo al trattenimento RAGIONE_SOCIALEo straniero richiedente protezione internazionale, stabilisce che ‘Il trattenimento o la proroga del trattenimento non possono protrarsi oltre il tempo strettamente necessario all’esame RAGIONE_SOCIALEa domanda ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘articolo 28-bis, commi 1 e 2 decreto legislativo 28 gennaio 2008, n. 25’. A seguito RAGIONE_SOCIALEa modifica legislativa la durata del trattenimento RAGIONE_SOCIALEo straniero richiedente protezione internazionale non può, ad avviso del ricorrente, superare i termini stabiliti dai commi 1 e 2, essendo stato soppresso il rinvio all’attuale comma 5 (a tenore del quale ‘I termini di cui al presente articolo possono essere superati ove necessario per assicurare un esame adeguato e completo RAGIONE_SOCIALEa domanda ‘). Poiché tra la presentazione RAGIONE_SOCIALEa domanda di protezione internazionale da parte del COGNOME, avvenuta il 12 settembre 2022, e la celebrazione RAGIONE_SOCIALE‘audizione personale, che aveva luogo il 4 ottobre 2022, erano trascorsi 22 giorni, il superamento dei termini stabiliti per la procedura accelerata non sarebbe in alcun modo sanabile. Secondo il ricorrente, la possibilità di superare i termini RAGIONE_SOCIALEa procedura accelerata, ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. art. 27, c. 3, lett. b), D. Lgs. 25/08, è consentita unicamente ai fini RAGIONE_SOCIALE‘adozione RAGIONE_SOCIALEa decisione e non RAGIONE_SOCIALEa mera preparazione RAGIONE_SOCIALE‘esame RAGIONE_SOCIALEa domanda, come si evince rebbe dal disposto RAGIONE_SOCIALE‘art.6, comma 6 d.lgs. 142/2015, secondo cui il trattenimento del richiedente asilo non può protrarsi in presenza di ‘Eventuali ritardi nell’espletamento RAGIONE_SOCIALEe procedure amministrative preordinate all’esame RAGIONE_SOCIALEa domanda’. Nel caso in esame, l’audizione del l’odierno ricorrente veniva fissata e svolta ben oltre i termini di legge ex art. 28-bis, c. 2, D. Lgs. 25/08, circostanza che integra un ritardo nella procedura amministrativa preordinata all’esame RAGIONE_SOCIALEa domanda. Ad avviso del ricorrente neppure era fondata la ratio decidendi RAGIONE_SOCIALE‘irrilevanza RAGIONE_SOCIALE‘obbligo in formativo sul ritardo in capo alla Commissione territoriale per il riconoscimento RAGIONE_SOCIALEa protezione
internazionale nei confronti del trattenuto, dato che invece la norma è espressione di un principio fondamentale di origine eurounitaria e di applicazione generale in materia di asilo, secondo cui “Gli Stati membri provvedono affinché, nell’impossibilità d i prendere una decisione entro sei mesi, il richiedente interessato: a) sia informato del ritardo” (art. 31, par. 6, Direttiva 2013/32/UE).

In via pregiudiziale va ribadito che l’istanza di riesame è ammissibile, atteso che in tema di immigrazione, è sempre consentita la domanda di riesame del provvedimento di convalida o di proroga del trattenimento RAGIONE_SOCIALEo straniero presso un Centro RAGIONE_SOCIALE permanenza per i rimpatri (CPR), in conformità all’art. 15, par. 4, direttiva 2008/115/CE (direttamente applicabile nel nostro ordinamento, quale disposizione “self-executing”), senza che abbia rilievo il precedente rigetto di analoga istanza o la mancata impugnazione del provvedimento di convalida o di proroga, non sussistendo in materia il limite del ne bis in idem , poiché le misure in questione hanno natura cautelare e il sindacato giurisdizionale su di esse non è idoneo alla formazione del giudicato, tant’è che le relative statuizioni sono ricorribili per cassazione, ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 111 Cost., non per la natura decisoria RAGIONE_SOCIALEe stesse ma perché si tratta di atti che incidono sulla libertà personale (Cass.24721/2021).
Tanto precisato, il motivo è infondato.

Il ricorrente si duole del ritardo nella trasmissione degli atti alla Commissione Territoriale per l’esame RAGIONE_SOCIALEa sua domanda di protezione internazionale e nella celebrazione RAGIONE_SOCIALE‘audizione.

Secondo l’orientamento di questa Corte che il Collegio condivide (Cass. 2458/2021), il trattenimento RAGIONE_SOCIALEo straniero che abbia presentato domanda di protezione internazionale allo scopo di eludere o ritardare l’esecuzione del provvedimento di espulsione è consentito, ai sensi del combinato disposto degli artt. 6, comma 6, del d.lgs. n. 142 del 2015 e 28 bis del d.lgs. n. 25 del 2008, nel testo introdotto dall’art. 25, comma 1, lett. v), del d.lgs. n. 142 del 2015,

per un periodo massimo corrispondente al termine entro il quale la domanda di protezione internazionale dev’essere esaminata. Detto termine coincide, di norma, con quello di 14 giorni dalla presentazione RAGIONE_SOCIALEa domanda, previsto dal secondo comma RAGIONE_SOCIALE‘art. 28 bis , a meno che non sussistano ulteriori motivi di trattenimento, ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 14 del d.lgs. n. 286 del 1998 – come previsto dall’art. 6, comma 6, del d.lgs. n. 142 del 2015 – ovvero ricorra una RAGIONE_SOCIALEe ipotesi previste dall’art. 28 bis, comma 3, del d.lgs. n. 25 del 2008, che a sua volta rinvia all’art. 27, commi 3 e 3 bis , del medesimo decreto legislativo. Nel contesto di questa enunciazione di principio, la citata sentenza ha affermato che ‘se da un lato il superamento dei termini previsti dall’art. 28 bis , commi 1 e 2, per la fissazione RAGIONE_SOCIALE‘audizione e la decisione RAGIONE_SOCIALEa domanda di protezione non è causa di nullità del relativo procedimento, tuttavia ciò non giustifica la proroga del trattenimento oltre la durata massima consentita dalla predetta disposizione. Ne consegue che il trattenimento del richiedente la protezione internazionale, se disposto ai sensi del combinato del d.lgs. n. 142 del 2015, art. 6, comma 6 e del d.lgs. n. 25 del 2008, art. 28 bis , ovverosia in presenza di una RAGIONE_SOCIALEe ipotesi di cui al richiamato art. 28 bis , comma 2, non può comunque eccedere la durata massima prevista per l’esame RAGIONE_SOCIALEa domanda di protezione da quegli introdotta’. La giurisprudenza successiva (Cass.17834/2022) ha precisato la portata del suddetto orientamento e , in particolare , ha chiarito che, ove il richiedente protezione già presente in un CPR, in attesa RAGIONE_SOCIALE‘esecuzione di un decreto di espulsione, sia nuovamente ivi trattenuto ex art. 6, comma 3, del d.lgs. n. 142 del 2015, per avere presentato una domanda di protezione internazionale, la durata massima del trattenimento così disposto deve intendersi stabilita dal comma 5 RAGIONE_SOCIALEa predetta norma, mentre il disposto del comma 6, che prevede che “il trattenimento o la proroga del trattenimento non possono protrarsi oltre il tempo strettamente
necessario all’esame RAGIONE_SOCIALEa domanda ‘ , deve intendersi nel senso che, una volta definito il procedimento amministrativo relativo all’esame RAGIONE_SOCIALEa domanda, il trattenimento disposto a quello scopo decade, non potendo protrarsi oltre il tempo necessario a definire quel procedimento. Si è ulteriormente chiarito, con la citata pronuncia, che il problema esegetico sorge per la compresenza di due norme ‘apparentemente contrastanti, che disciplinano la durata del nuovo trattenimento disposto nei confronti del richiedente asilo, già trattenuto in un CPR’: l’art. 6, c. 5, d.lgs. 142/15, secondo il quale il questore richiede ‘la convalida del trattenimento per un periodo massimo di ulteriori sessanta giorni, per consentire l’espletamento RAGIONE_SOCIALEa procedura di esame RAGIONE_SOCIALEa do manda’, e il successivo comma 6, a tenore del quale ‘Il trattenimento o la proroga del trattenimento non possono protrarsi oltre il tempo strettamente necessario all’esame RAGIONE_SOCIALEa domanda ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘articolo 28 -bis , commi 1 e 2, del decreto legislativo 28 gennaio 2008, n. 25’. Detta antinomia è solo apparente, atteso che, come per l’appunto precisato con la citata pronuncia, la durata del trattenimento non può essere che quella stabilita dal decreto di convalida e i termini RAGIONE_SOCIALEa procedura accelerata sono, in difetto di esplicita previsione normativa, non perentori (così anche Cass.9042/2023).
A ciò si aggiunga che, nella specie, il Tribunale ha dato atto RAGIONE_SOCIALEa sussistenza di circostanze giustificative RAGIONE_SOCIALE‘allungamento RAGIONE_SOCIALEa procedura ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art.27 comma 3 lett. b) del citato d.lgs. (47 richieste di protezione internazionale pervenute nel mese di settembre presso il CPR di RAGIONE_SOCIALE) e che la procedura si è conclusa, con il rigetto RAGIONE_SOCIALEa domanda, in data 7-10-2022.

Va, infine, esclusa, sulla scorta RAGIONE_SOCIALEe considerazioni che precedono, la rilevanza RAGIONE_SOCIALEa mancata informazione del l’asserito ritardo nel senso invocato, ossia con l’effetto di invalidare il trattenimento.

l ricorso va rigettato, senza necessità di pronuncia in ordine alle spese di questo giudizio di legittimità poiché l’Amministrazione intimata non ha svolto difese.

Trattandosi di procedimento esente da ogni tassa o imposta (cfr. art. 18, comma 8, del d.lgs. n. 150 del 2011, che ha sostituito l’art. 13-bis del d.lgs. n. 286 del 1998), non è dovuto il raddoppio del contributo unificato .

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio RAGIONE_SOCIALEa Prima sezione

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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