Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 14824 Anno 2024
Civile Ord. Sez. 1 Num. 14824 Anno 2024
Presidente: COGNOME NOME
Relatore: COGNOME NOME
Data pubblicazione: 28/05/2024
ORDINANZA
sul ricorso iscritto al n. 1434/2019 R.G. proposto da:
RAGIONE_SOCIALE , elettivamente domiciliati in RomaINDIRIZZO INDIRIZZO, presso l’Avvocatura Generale RAGIONE_SOCIALEo Stato (P_IVA) che li rappresenta e difende
-ricorrenti- contro
RAGIONE_SOCIALE , elettivamente domiciliato in RomaINDIRIZZO INDIRIZZO, presso lo studio RAGIONE_SOCIALE‘avvocato NOME COGNOME (CODICE_FISCALE) che lo rappresenta e difende unitamente agli avvocati NOME COGNOME (CODICE_FISCALE) e NOME COGNOME (CODICE_FISCALE)
-controricorrente-
avverso sentenza RAGIONE_SOCIALEa Corte d’appello di Bologna n. 1421/2018 depositata il 25.5.2018.
Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 23.4.2024 dal Consigliere NOME COGNOME.
FATTI DI CAUSA
Il RAGIONE_SOCIALE Sala Bolognese, riassumendo il giudizio inizialmente introdotto dinanzi al Tribunale Amministrativo del Lazio, dichiaratosi privo di giurisdizione in favore del giudice ordinario, ha evocato in giudizio davanti al Tribunale di Bologna i RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE e RAGIONE_SOCIALE‘RAGIONE_SOCIALE e ne ha chiesto la condanna al pagamento RAGIONE_SOCIALEa somma di € 354.274,61.
Il giudizio così instaurato aveva ad oggetto i trasferimenti operati dallo Stato in favore del RAGIONE_SOCIALE in forza RAGIONE_SOCIALEa legge n.388 del 23.12.2000 destinati a compensare il minor gettito ICI derivante dall’autodeterminazione RAGIONE_SOCIALEe rendite catastali degli immobili di categoria D, che aveva determinato una minor base imponibile.
Il RAGIONE_SOCIALE ha lamentato che, a partire dal 2009, i RAGIONE_SOCIALE convenuti avevano erroneamente iniziato ad applicare, anche per il passato e a partire dal 2001, un criterio di calcolo, non conforme alla legge e diverso da quello applicato in precedenza, in forza del quale il minor gettito doveva essere calcolato sui soli immobili passati ad autodeterminazione in uno specifico anno, cosa che aveva provocato una riduzione dei trasferimenti per il periodo 2001-2009 di circa 15 milioni di euro.
Tanto premesso, il RAGIONE_SOCIALE ha chiesto l’accertamento del corretto criterio di calcolo e del conseguente ammontare dei trasferimenti che gli erano dovuti, e la condanna dei RAGIONE_SOCIALE convenuti al pagamento del debito inadempiuto o alla restituzione RAGIONE_SOCIALEe somme indebitamente recuperate.
Si sono costituiti in giudizio i due RAGIONE_SOCIALE convenuti, chiedendo il rigetto RAGIONE_SOCIALEe domande.
Il Tribunale di Bologna con sentenza del 6.11.2015 ha accolto le domande del RAGIONE_SOCIALE di Sala Bolognese, con aggravio di spese.
Avverso la predetta sentenza di primo grado hanno proposto appello i due RAGIONE_SOCIALE e ha resistito l’ appellato RAGIONE_SOCIALE.
La Corte di appello di Bologna, con sentenza del 25.5.2018, ha respinto il gravame, recependo la tesi del RAGIONE_SOCIALE di Sala Bolognese circa il corretto criterio di calcolo e confermando conseguentemente la decisione di primo grado.
La Corte di appello ha affermato che effettivamente il consolidamento RAGIONE_SOCIALEa perdita per un dato anno era definitivo, ma che essa doveva essere verificata anno per anno con riferimento ai soli minori introiti derivanti dal passaggio da una base imponibile all’altra nell’anno di riferimento, mentre erano del tutto irrilevanti a tal fine quelli degli anni precedenti, di talché, in caso di verifica positiva, l’ente RAGIONE_SOCIALE aveva diritto al maggior contributo.
Avverso la predetta sentenza, non notificata, con atto notificato il 20.12.2018, hanno proposto ricorso per cassazione i RAGIONE_SOCIALE, svolgendo un solo motivo, proposto ex art.360 n.3, cod.proc.civ. per denunciare violazione e falsa applicazione RAGIONE_SOCIALE‘art.64 RAGIONE_SOCIALEa legge 23.12.2000 n.388 e degli artt.2 e 3 del decreto del RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE‘RAGIONE_SOCIALE 1.7.2002 n.197.
Secondo i ricorrenti, la Corte territoriale non aveva considerato che il sistema previsto dal predetto art.64 era caratterizzato dal fatto che a decorrere dal 2001 il contributo compensativo, una volta determinato in misura corrispondente alla perdita del gettito (alle condizioni previste dalla norma primaria: importo superiore a € 1.549,37 e allo 0,5 % del bilancio di previsione RAGIONE_SOCIALE‘anno in cui si era verificata la perdita) si consolidava come contributo erariale al RAGIONE_SOCIALE interessato. Di conseguenza, solamente eventuali perdite aggiuntive rispetto a quelle già accertate negli anni precedenti, già compensate con un corrispondente e stabile aumento del
trasferimento, potevano comportare un ulteriore aumento del contributo, e ciò solo nel caso in cui tali nuove perdite superassero i predetti parametri di rilevanza.
In sintesi, secondo i ricorrenti, il contributo statale è consolidato nei trasferimenti erariali e compensa i minori introiti, sicché da tale momento la perdita compensata con il contributo non può più venir considerata un minore introito ai fini RAGIONE_SOCIALEa legge.
Il RAGIONE_SOCIALE di Sala Bolognese ha proposto controricorso, chiedendo la dichiarazione di inammissibilità o il rigetto RAGIONE_SOCIALE‘avversaria impugnazione.
Il RAGIONE_SOCIALE controricorrente ha depositato memoria illustrativa.
RAGIONI RAGIONE_SOCIALEA DECISIONE
La questione di diritto dibattuta in causa riguarda il corretto metodo per la determinazione degli importi dei contributi statali compensativi dei minori introiti percepiti dai Comuni per l’imposta ICI, conseguenti alla diminuzione dei valori imponibili scaturente dalla provvisoria autodeterminazione RAGIONE_SOCIALEe rendite catastali dei fabbricati inclusi nella categoria D (opifici, teatri, fabbricati utilizzati per attività di impresa in genere).
Più specificamente, si tratta di stabilire se la base di calcolo del minor gettito ICI, di anno in anno, debba tener conto o meno di tutti gli immobili di categoria D per cui la rendita catastale sia stata autodeterminata, dal 2001 in poi, come sostiene il RAGIONE_SOCIALE controricorrente, o se, invece, debba tenersi conto dei soli immobili oggetto di autodichiarazione nell’anno di riferimento, come sostengono i RAGIONE_SOCIALE ricorrenti.
Ancor più chiaramente, il dubbio riguarda il criterio da seguire per verificare il superamento, ogni anno, RAGIONE_SOCIALEe soglie fissate dal legislatore per il riconoscimento dei contributi compensativi.
Per i predetti immobili la base imponibile per il calcolo RAGIONE_SOCIALE‘ICI era agganciata al valore contabile ex art.5, comma 3, del d.lgs. 30.12.1992 n.504, sino a quando, con il decreto ministeriale 19.4.1994, n. 701, intitolato « Regolamento recante norme per l’automazione RAGIONE_SOCIALEe procedure di aggiornamento degli archivi catastali e RAGIONE_SOCIALEe conservatorie dei registri immobiliari », era stato consentito ai contribuenti, in attesa RAGIONE_SOCIALE‘attribuzione definitiva RAGIONE_SOCIALEa rendita catastale, di procedere all’autodeterminazione provvisoria RAGIONE_SOCIALEa rendita con procedura semplificata.
L’introduzione di tale facoltà ha generato un minor gettito ICI per le casse dei Comuni, che si è reso necessario compensare con un aumento dei contributi erariali.
Anteriormente al regime introdotto dalla legge finanziaria per il 2001, le compensazioni per gli enti locali sono state erogate con il c.d. « metodo RAGIONE_SOCIALEo stock » (art.31, comma 3, RAGIONE_SOCIALEa legge n.448 del 23.12.1998), considerando come riferimento un gruppo di anni; Tale metodo è stato adottato per gli anni 1998-1999, senza però prevedere alcuna stabilizzazione e alcun consolidamento del contributo compensativo.
La legge 23.12.2000 n. 388 recante « Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale RAGIONE_SOCIALEo Stato (legge finanziaria 2001) » con l’art.53, comma 14, ha esteso il metodo stock anche all’anno 2000, mentre, per il futuro e cioè a valere dal 2001 in avanti, con l’art.64 è stato adottato il diverso metodo cosiddetto « differenziale ».
La disposizione chiave in proposito è appunto l’articolo 64 RAGIONE_SOCIALEa legge n.388 del 2000, che in tema di « Determinazione RAGIONE_SOCIALEe rendite catastali e trasferimenti erariali ai comuni » ha disposto nei primi tre commi:
«1. A decorrere dall’anno 2001 i minori introiti relativi all’ICI conseguiti dai comuni per effetto dei minori imponibili derivanti dalla autodeterminazione provvisoria RAGIONE_SOCIALEe rendite catastali dei
fabbricati di categoria D, eseguita dai contribuenti secondo quanto previsto dal decreto del Ministro RAGIONE_SOCIALEe finanze 19 aprile 1994, n. 701, sono compensati con corrispondente aumento dei trasferimenti statali se di importo superiore a lire 3 milioni e allo 0,5 per cento RAGIONE_SOCIALEa spesa corrente prevista per ciascun anno.
Qualora, ai singoli comuni che beneficiano RAGIONE_SOCIALE‘aumento dei maggiori trasferimenti erariali di cui al comma 1 derivino, per effetto RAGIONE_SOCIALEa determinazione RAGIONE_SOCIALEa rendita catastale definitiva da parte degli uffici tecnici erariali, introiti superiori, almeno del 30 per cento, rispetto a quelli conseguiti prima RAGIONE_SOCIALEa autodeterminazione provvisoria RAGIONE_SOCIALEe rendite catastali dei fabbricati classificabili nel gruppo catastale D ai sensi del decreto del Ministro RAGIONE_SOCIALEe finanze 19 aprile 1994, n. 701, i trasferimenti erariali di parte corrente spettanti agli stessi enti sono ridotti in misura pari a tale eccedenza. La riduzione si applica e si intende consolidata a decorrere dall’anno successivo rispetto a quello in cui la determinazione RAGIONE_SOCIALEa rendita catastale è divenuta inoppugnabile anche a seguito RAGIONE_SOCIALEa definizione di eventuali ricorsi in merito.
Con decreto del Ministro RAGIONE_SOCIALE‘RAGIONE_SOCIALE, di concerto con il Ministro del tesoro, del bilancio e RAGIONE_SOCIALEa programmazione economica, sono stabiliti i criteri e le modalità per l’applicazione dei commi 1 e 2.»
Il decreto del RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE‘RAGIONE_SOCIALE del 1.7.2002 n. 197, recante il « Regolamento recante determinazione RAGIONE_SOCIALEe rendite catastali e conseguenti trasferimenti erariali ai comuni» è stato emesso in dichiarata attuazione RAGIONE_SOCIALEe previsioni di cui al citato art.64 RAGIONE_SOCIALEa legge n.388 del 2000.
All’articolo 2, relativo al « Contributo statale », il citato decreto ha disposto quanto segue:
« 1. A decorrere dall’anno 2001 i trasferimenti erariali dei comuni che subiscono un minore gettito RAGIONE_SOCIALE‘I.C.I. a causa RAGIONE_SOCIALE‘autodeterminazione provvisoria RAGIONE_SOCIALEe rendite catastali dei fabbricati classificabili nel gruppo catastale D eseguita dai
contribuenti secondo la procedura prevista dal decreto del Ministro RAGIONE_SOCIALEe finanze 19 aprile 1994, n. 701, sono aumentati in misura pari alla predetta perdita di gettito ove quest’ultima sia di un importo superiore a Euro 1.549,37 ed allo 0,5 per cento RAGIONE_SOCIALEa spesa corrente risultante dal bilancio di previsione RAGIONE_SOCIALEo stesso anno in cui si è verificata la perdita, definitivamente assestato.
Il contributo statale è riconosciuto per le minori entrate verificatesi dall’anno 2001.
Il contributo statale è pari alla differenza tra il gettito RAGIONE_SOCIALE‘I.C.I. che sarebbe derivato dai fabbricati classificabili nel gruppo catastale D considerando la base imponibile risultante prima RAGIONE_SOCIALE‘autodeterminazione provvisoria RAGIONE_SOCIALEe rendite catastali effettuata secondo le procedure previste dal decreto del Ministro RAGIONE_SOCIALEe finanze 19 aprile 1994, n. 701, ed il gettito RAGIONE_SOCIALE‘I.C.I. derivante dagli stessi fabbricati a seguito RAGIONE_SOCIALEa predetta autodeterminazione provvisoria RAGIONE_SOCIALEe rendite catastali. L’entità del minor gettito RAGIONE_SOCIALE‘I.C.I. è calcolata applicando l’aliquota RAGIONE_SOCIALE‘imposta vigente nell’esercizio finanziario in cui i contribuenti, per la prima volta, effettuano i pagamenti in base alle rendite catastali provvisoriamente autodeterminate ai sensi del decreto del Ministro RAGIONE_SOCIALEe finanze 19 aprile 1994, n. 701. Il contributo statale determinato in corrispondenza di tale perdita è attribuito nell’anno successivo a quello in cui si è verificata la perdita del gettito RAGIONE_SOCIALE‘I.C.I. ed è consolidato nei trasferimenti erariali dei comuni interessati. Ove il minore gettito RAGIONE_SOCIALE‘I.C.I. derivante dalla autodeterminazione provvisoria RAGIONE_SOCIALEe rendite catastali si sia verificato in esercizi precedenti l’anno 2001, il calcolo RAGIONE_SOCIALEa perdita del gettito RAGIONE_SOCIALE‘I.C.I. è effettuato applicando l’aliquota d’imposta vigente nell’anno 2001. Per il solo anno 2001 il contributo, come sopra determinato, è riconosciuto al netto degli eventuali contributi a tale titolo attribuiti in applicazione RAGIONE_SOCIALE‘articolo 1, comma 2, del
decreto-legge 17 dicembre 2000, n. 392, convertito dalla legge 28 febbraio 2001, n. 26.
4. La perdita del gettito RAGIONE_SOCIALE‘I.C.I. è calcolata in riferimento ai singoli fabbricati classificabili nel gruppo catastale D oggetto RAGIONE_SOCIALEa autodeterminazione provvisoria RAGIONE_SOCIALEe rendite catastali secondo la procedura prevista dal decreto del Ministro RAGIONE_SOCIALEe finanze 19 aprile 1994, n. 701. Al fine di ottenere il contributo statale di cui al comma 1, i comuni interessati, entro il 30 giugno RAGIONE_SOCIALE‘anno successivo a quello in cui si è verificata la minore entrata, inviano al RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE‘RAGIONE_SOCIALE, per il tramite degli uffici RAGIONE_SOCIALE del Governo, apposita dichiarazione, secondo il moRAGIONE_SOCIALEo di cui all’allegato A al presente decreto, in cui attestano l’importo complessivo del minore gettito RAGIONE_SOCIALE‘I.C.I. derivante dai fabbricati classificabili nel gruppo catastale D a causa RAGIONE_SOCIALEa autodeterminazione provvisoria RAGIONE_SOCIALEe rendite catastali secondo la procedura prevista dal decreto del Ministro RAGIONE_SOCIALEe finanze 19 aprile 1994, n. 701. Gli uffici RAGIONE_SOCIALE del Governo, entro 10 giorni decorrenti dalla scadenza del predetto termine, trasmettono i certificati al RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE».
10. La ratio del contributo statale per cui è causa è evidentemente quella di neutralizzare le conseguenze sfavorevoli in termini di gettito ICI per i Comuni derivante dall’introduzione del meccanismo provvisorio di determinazione RAGIONE_SOCIALEa rendita catastale per autodichiarazione, che conferisce rilievo provvisorio ai fini fiscali alla « rendita proposta » ex art.1, comma 3, del d.m.701 del 1994.
La legge ha fissato RAGIONE_SOCIALEe soglie minime per la rilevanza RAGIONE_SOCIALEo scostamento, sotto le quali non vi è titolo per i trasferimenti compensativi, che sono state indicate sia in cifra fissa (lire 3 milioni nella legge del 2000 e poi € 1.549,37 nel decreto del 2002, dopo l’introduzione RAGIONE_SOCIALE‘euro), sia in importo percentuale rispetto alla
spesa corrente del bilancio di previsione RAGIONE_SOCIALE‘anno di riferimento (0,5%).
Tali soglie, pacificamente concorrenti, sono valide per tutti i comuni italiani, di ogni dimensione.
Il minor gettito inferiore a questi parametri non rileva ai fini RAGIONE_SOCIALEa compensazione erariale: in sostanza, per volumi di minor gettito inferiori ai parametri opera una sorta di franchigia.
O meglio, opera una franchigia vera e propria, per quel che concerne il parametro-soglia espresso in cifra fissa, che mira a neutralizzare variazioni «bagatellari»; il parametro-soglia variabile, che si aggancia invece in percentuale al volume RAGIONE_SOCIALEa spesa corrente nel bilancio annuale del RAGIONE_SOCIALE, mira a penalizzare le finanze locali poco virtuose che non tengano sotto controllo la spesa (vale a dire: se la spesa lievita, si rischia di perdere la compensazione, per la diluizione in percentuale del minor introito).
11. Il problema che si pone, a questo punto, è quello del calcolo RAGIONE_SOCIALEa predetta franchigia. Si può, a tal fine , tenere conto anche dei minori gettiti già accertati negli anni precedenti (tesi a), oppure considerare solo gli importi di minor gettito scaturenti dalle autodichiarazioni presentate nell’ultimo anno (tesi b) .
A favore RAGIONE_SOCIALEa tesi (a), sostenuta dal RAGIONE_SOCIALE, si è schierata la Corte di appello bolognese e si è espresso il Procuratore generale.
L’argomento principale addotto a sostegno RAGIONE_SOCIALEa tesi (a) è che la legge, che costituisce il fondamentale punto di riferimento quale norma primaria, non contiene alcun elemento che deponga inequivocabilmente a favore RAGIONE_SOCIALEa tesi sostenuta dai RAGIONE_SOCIALE ricorrenti, nel momento in cui si riferisce ai « minori introiti relativi all’ICI », e chiede di verificare solamente se essi sono superiori alle soglie indicate in cifra fissa e in percentuale; nella legge non sarebbe dato, cioè, cogliere alcun elemento che possa escludere dal calcolo RAGIONE_SOCIALEe soglie i minori gettiti relativi a fabbricati passati in autodichiarazione già nell’anno precedenti o negli anni precedenti,
che rimangono pur sempre minori introiti, almeno sino a quando non viene attribuita la rendita catastale definitiva.
Il decreto ministeriale attuativo sarebbe poi fonte sotto-ordinata e non conterrebbe comunque alcun elemento decisivo che suffraghi una diversa interpretazione RAGIONE_SOCIALEa fonte primaria.
Al contrario, il terzo comma, secondo periodo, RAGIONE_SOCIALE‘art.2 del d.m. 197 del 2002 allorché prevede che «L’entità del minor gettito RAGIONE_SOCIALE‘I.C.I. è calcolata applicando l’aliquota RAGIONE_SOCIALE‘imposta vigente nell’esercizio finanziario in cui i contribuenti, per la prima volta, effettuano i pagamenti in base alle rendite catastali provvisoriamente autodeterminate ai sensi del decreto del Ministro RAGIONE_SOCIALEe finanze 19 aprile 1994, n. 701» confermerebbe l’assunto, visto che tale indicazione relativa all’aliquota da prendere in considerazione sarebbe superflua se occorresse riferirsi alle sole autodichiarazioni di rendita provvisoria sopravvenute nell’anno di riferimento.
Per i sostenitori RAGIONE_SOCIALEa tesi (a) l’argomentazione basata sul consolidamento del trasferimento per gli anni successivi non sarebbe convincente, sia perché vien fatta discendere dal regolamento in deroga alla lettura piana RAGIONE_SOCIALEa norma primaria, sia perché la stabilizzazione contabile del minor introito (sin che il parametro di calcolo resta la rendita auto-dichiarata) non esclude che RAGIONE_SOCIALEa perdita corrispondente si debba tener conto sia ai fini RAGIONE_SOCIALEa determinazione del contributo (il che non è certamente contestato), sia ai fini RAGIONE_SOCIALEa verifica del superamento RAGIONE_SOCIALEe soglie per l’anno di riferimento.
Il consolidamento previsto dalla norma regolamentare costituirebbe perciò solo una « modalità contabile di riconoscimento del contributo compensativo », ma non potrebbe elidere l’esistenza oggettiva e la quantificazione del minor introito ICI RAGIONE_SOCIALE‘anno, di cui pure fa parte.
La condizione del diritto al rimborso, e cioè il superamento RAGIONE_SOCIALEe soglie compensative, sarebbe pertanto agganciata alla complessiva entità dei minori introiti scaturenti dal diverso metodo di calcolo RAGIONE_SOCIALEa base imponibile ai fini ICI, a prescindere dall’anno in cui è stata formulata per la prima volta l’autodichiarazione relativa ai singoli immobili.
Si aggiunge altresì che il modulo di attestazione previsto dal d.m. 197 del 2002 nell’Allegato A indica una sola e complessiva voce di minori introiti e che la costante prassi applicativa aveva confermato per molto tempo tale interpretazione.
In effetti la circolare n.6 del 2008 è del tutto inequivoca in tal senso, laddove chiarisce che « Per ogni anno certificato, l’importo richiesto a rimborso deve essere comprensivo di tutta la perdita accertata, cioè non deve essere indicata la sola -eventuale -maggiore perdita rispetto a quella in precedenza dichiarata, ma il complessivo importo che si chiede a rimborso per quell’anno. In altri termini, nel caso in cui venga compilata una dichiarazione per chiedere il rimborso di una minore entrata registrata in un anno, nell’anno andrà riportata la stessa somma, se l’importo è rimasto lo stesso, oppure, nel caso di ulteriori perdite registrate, andrà certificato un valore pari alla somma di queste ultime e di quella già certificata per l’anno precedente ».
L’opposta tesi (b) sostenuta dai RAGIONE_SOCIALE ricorrenti si basa fondamentalmente sulla disposizione contenuta nel comma 3 (terzo periodo) del predetto art.2 del decreto ministeriale, secondo cui « Il contributo statale determinato in corrispondenza di tale perdita è attribuito nell’anno successivo a quello in cui si è verificata la perdita del gettito RAGIONE_SOCIALE‘I.C.I. ed è consolidato nei trasferimenti erariali dei comuni interessati.»
Il consolidamento, così disposto, del contributo del minor introito, lo trasformerebbe da « perdita », nell’anno in cui è verificata, a « entrata », negli anni successivi in cui si va a consolidare, sicché, di
conseguenza, il relativo ammontare non dovrebbe essere conteggiato ai fini del calcolo RAGIONE_SOCIALE‘entità RAGIONE_SOCIALEo scostamento.
Secondo questa impostazione, l’art. 64, comma 3, RAGIONE_SOCIALEa legge n. 388 del 2000 affida al decreto ministeriale « i criteri e le modalità per l’applicazione dei commi 1 e 2 »; cioè è la stessa legge che, riconosciuta la compensazione dei minori introiti relativi all’ICI, rimanda però a un atto regolamentare successivo di disciplinarla, sicché in tanto potrebbe ravvisarsi un contrasto tra la legge e il decreto (in tesi disapplicabile), in quanto il decreto venisse ad escludere in radice la possibilità di riconoscere l’aumento dei trasferimenti applicando la compensazione annuale, cosa che non si verifica, essendo controversa solo la modalità di calcolo RAGIONE_SOCIALEa compensazione negli anni successivi.
In altri termini, la legge non è derogabile dove stabilisce il diritto alla compensazione dei « minori introiti » derivanti dall’autodeterminazione provvisoria per i fabbricati di categoria D « per ciascun anno » (art. 1, comma 1), ma rimanda al decreto di stabilire come determinare i « minori introiti », limitandosi solo a stabilire le soglie (perdita di gettito superiore a 3 milioni di lire ovvero € 1549,37 e 0,5 % RAGIONE_SOCIALEa spesa corrente) oltre le quali la perdita di gettito è rilevante.
Il decreto ministeriale stabilisce che il minor gettito deve « dal bilancio di previsione RAGIONE_SOCIALEo stesso anno in cui si è verificata la perdita, definitivamente assestato » (d.m. art. 2, comma 1) e che « il contributo statale… è attribuito nell’anno successivo a quello in cui si è verificata la perdita del gettito RAGIONE_SOCIALE‘ICI ed è consolidato nei trasferimenti erariali dei comuni interessati » (comma 2).
Non avrebbe senso utilizzare i parametri soglia, esigui, in rapporto a tutto il volume degli immobili passati negli anni a rendita autodichiarata.
Sarebbe parimenti inutile la previsione RAGIONE_SOCIALE‘art.3 del d.m. 197/2002 in tema di riduzione dei trasferimenti erariali per l’attribuzione definitiva RAGIONE_SOCIALEe rendite catastali, che riprende l’art.64, comma 2, RAGIONE_SOCIALEa legge.
La citata giurisprudenza del Consiglio di Stato ha optato per questa soluzione, basandosi proprio sulla novità sostanziale del consolidamento dei contributi.
La Corte ritiene che debba essere accolta l’interpretazione sostenuta dai RAGIONE_SOCIALE ricorrenti, seppur con un significativo temperamento – su cui amplius infra -e che pertanto la sentenza impugnata debba essere cassata.
Ciò in sintonia con i già numerosi arresti di questa Corte dai quali non vi è ragione di discostarsi, secondo cui in tema di ICI, i minori introiti conseguiti dai comuni per effetto RAGIONE_SOCIALE‘autodeterminazione provvisoria RAGIONE_SOCIALEe rendite catastali dei fabbricati di categoria D sono compensati dai trasferimenti erariali agli enti locali previsti dall’art. 64 RAGIONE_SOCIALEa l. n. 388 del 2000 e dal d.m. n. 197 del 2002, a condizione che il minor introito sia superiore ad euro 1.549,37 e allo 0,5 percento RAGIONE_SOCIALEa spesa corrente prevista per ciascun anno; il superamento di tali soglie va valutato senza considerare il minor gettito ICI derivante da autodichiarazioni presentate negli anni precedenti e compensate con trasferimenti erariali consolidati, ma tenendo conto anche di quello derivato da autodeterminazioni di anni precedenti non compensate con tali trasferimenti. (Sez. 1, Sentenza n. 18701 del 3.7.2023, Rv. 668426 -01, ma anche Sez.1, n.18705 e 18718 del 3.7.2023; n.19168 e 19895 del 6.7.2023; n.32819 del 9.11.20123; 34171 del 6.12.2023;n. 34305 del 7.12.2023;n. 34225 e 34398 RAGIONE_SOCIALE‘11.12.2023; n.4122, 41116 e 4107 del 14.2.2024).
Il punto essenziale, ben fotografato dalle difese erariali, va colto nel passaggio dai sistemi compensatori una tantum a stock in precedenza disposti e ancora ribaditi per l’ultima volta dall’art.53
RAGIONE_SOCIALEa legge n.388 del 2000, al regime «differenziale» inaugurato dall’art.64 RAGIONE_SOCIALEa stessa legge che, da un lato, stabilizza e consolida il diritto dei Comuni ai trasferimenti compensativi, ma dall’altro lo assoggetta a uno scrutinio di rilevanza quantitativa e percentuale, determinando RAGIONE_SOCIALEe soglie al di sotto dei quali il minor gettito viene considerato improduttivo agli effetti compensatori.
La tesi del RAGIONE_SOCIALE, permettendo di «trascinare» il minor gettito degli anni precedenti e oggetto di trasferimenti erariali compensativi consolidati ai fini RAGIONE_SOCIALEa verifica del superamento RAGIONE_SOCIALEe soglie negli anni successivi, purché s’intende, ma su questo non v’è dissenso fra le parti – la rendita catastale non sia stata nel frattempo attribuita, finisce con l’annichilire il sistema RAGIONE_SOCIALEe soglie, che pure è uno dei capisaldi RAGIONE_SOCIALEa scelta legislativa.
Ciò è di emblematica evidenza per la soglia espressa in cifra fissa, che, una volta superata il primo anno, resterebbe acquisita per tutti gli anni successivi a fronte di minori gettiti annuali derivanti dalle successive autodichiarazioni, che siano per quell’anno inferiori alla somma di € 1.549,37, ma capaci di superare la franchigia unitamente alla perdita RAGIONE_SOCIALE‘anno precedente o degli anni precedenti ormai consolidata.
Altro punto determinante, secondo la Corte, è che non vi è alcun contrasto fra legge e regolamento che autorizzerebbe a far prevalere la fonte primaria.
È vero che l’art.64, comma 1, prevede la compensazione dei minori introiti relativi all’ICI conseguiti dai comuni per effetto dei minori imponibili derivanti dalla autodeterminazione provvisoria RAGIONE_SOCIALEe rendite catastali dei fabbricati di categoria D, eseguita dai contribuenti secondo quanto previsto dal decreto del Ministro RAGIONE_SOCIALEe finanze 19.4.1994, n. 701, che superino le soglie, senza circoscrivere apparentemente la perdita all’anno in cui è stata presentata la autodichiarazione relativa al fabbricato.
Tuttavia il terzo comma RAGIONE_SOCIALE‘art.64 rimette, con espressa delega, agli effetti di cui all’art.17, comma 3, RAGIONE_SOCIALEa legge 23.8.1988 n.400, al decreto ministeriale la determinazione di criteri e modalità per l’applicazione dei commi 1 e 2 RAGIONE_SOCIALE‘art.64.
Il principio del consolidamento a regime dei trasferimenti acquisiti negli anni precedenti (perché superanti le soglie minime) non è stato introdotto dal regolamento, che pur ne aveva ricevuto mandato, ma era già presupposto dalla legge, come annota correttamente la difesa erariale con riferimento al comma 2 RAGIONE_SOCIALE‘art.64, che disciplina la riduzione dei trasferimenti erariali quando per effetto RAGIONE_SOCIALEa determinazione RAGIONE_SOCIALEa rendita catastale definitiva da parte degli uffici tecnici erariali, si verifichino introiti superiori, almeno del 30 per cento, rispetto a quelli conseguiti prima RAGIONE_SOCIALEa autodeterminazione provvisoria RAGIONE_SOCIALEe rendite catastali dei fabbricati classificabili nel gruppo catastale D.
La disposizione presuppone il « consolidamento » del trasferimento degli anni precedenti, su cui va incidere solo a fronte di scostamenti di una certa rilevanza, e adopera la stessa terminologia per le riduzioni, che appunto si applicano e si intendono consolidate a decorrere dall’anno successivo rispetto a quello in cui la determinazione RAGIONE_SOCIALEa rendita catastale è divenuta inoppugnabile.
Il regolamento, quindi, ha proceduto del tutto legittimamente nell’ambito RAGIONE_SOCIALEa normativa primaria allorché, nel comma 3 RAGIONE_SOCIALE‘art.2, ha espressamente sancito che il trasferimento « è attribuito nell’anno successivo a quello in cui si è verificata la perdita del gettito RAGIONE_SOCIALE‘I.C.I. ed è consolidato nei trasferimenti erariali dei comuni interessati».
15 . Correttamente quindi i RAGIONE_SOCIALE sostengono che non può essere conteggiata nel minor gettito ICI di un anno una perdita che tale non può più essere considerata, proprio perché è ormai
compensata stabilmente (salvo gli effetti RAGIONE_SOCIALE‘attribuzione RAGIONE_SOCIALEe rendite definitive) dal trasferimento compensativo.
16. L’argomento ritratto dall’art.2, comma 3, secondo periodo, del d.m. 197/2002, secondo il quale « L’entità del minor gettito RAGIONE_SOCIALE‘I.C.I. è calcolata applicando l’aliquota RAGIONE_SOCIALE‘imposta vigente nell’esercizio finanziario in cui i contribuenti, per la prima volta, effettuano i pagamenti in base alle rendite catastali provvisoriamente autodeterminate» non è decisivo.
Effettivamente questa disposizione relativa all’aliquota di riferimento sarebbe inutile, se si dovesse ritenere che la valutazione deve essere compiuta solo con riferimento a ciascun anno e non potesse mai porsi il problema di un minor gettito relativo ad anni precedenti, soggetti a differenti aliquote ICI.
Ma, come si vedrà più oltre, un’ipotesi di residua rilevanza è ravvisabile, senza per questo inficiare la tesi dei RAGIONE_SOCIALE.
Il RAGIONE_SOCIALE sostiene che la sua interpretazione consente di meglio valorizzare la soglia percentuale RAGIONE_SOCIALEo scostamento rapportata all’entità RAGIONE_SOCIALEa spesa corrente di ciascun anno, ma non tiene conto RAGIONE_SOCIALEa intrinseca contraddizione ravvisabile nell’affermare la consolidazione e l’intangibilità dei trasferimenti erariali già acquisiti e nel recuperarne gli importi, anno per anno, al fine di integrare il requisito del rispetto RAGIONE_SOCIALEe soglie legali.
Secondo la Corte, non può essere attribuita alcuna particolare rilevanza, e tantomeno una influenza decisiva, ai fini RAGIONE_SOCIALE‘interpretazione RAGIONE_SOCIALEa legge alla prassi e alle circolari interpretative diramate dall’Amministrazione, palesemente e inequivocabilmente orientate per la lettura patrocinata dal RAGIONE_SOCIALE. Ai fini RAGIONE_SOCIALE‘accertamento del pagamento indebito, poiché di questo si discute, è alla legge e al regolamento che la attua che occorre guardare e non alla interpretazione erronea che a tali fonti è stata, anche per lungo tempo, attribuita, che rileverà semmai ad altro
fine, laddove, ad esempio, vengano in rilievo la buona fede del percettore o la responsabilità causale RAGIONE_SOCIALEa lite.
Non è superfluo ricordare che i giudici sono soggetti soltanto alla legge (art.101, comma 2, Cost.) e che la prassi amministrativa non figura fra le fonti del diritto (art.1, disp. prel.cod.civ.): sarebbe del resto inconciliabile con i principi costituzionali che il potere esecutivo potesse abrogare o modificare una fonte promanante dal potere legislativo, legittimato dalla volontà popolare.
Ciò ha condotto la giurisprudenza di questa Corte ad affermare che la prassi amministrativa, di cui sono espressione gli atti regolamentari, le circolari, le risoluzioni o i singoli provvedimenti RAGIONE_SOCIALEa P.A., non è suscettibile di produrre alcun diritto vivente vincolante per il giudice nell’interpretazione di disposizioni di legge, ma può contribuire, come dato fattuale concorrente con i dati linguistici del testo, ad orientarne l’esegesi nei limiti consentiti dal dettato normativo e dalle indicazioni RAGIONE_SOCIALEa giurisprudenza. (Sez. L, n. 23960 del 24.11.2015; Sez. 5, n. 20819 del 30.9.2020).
L’argomento tratto dal contenuto del modulo costituente l’allegato 1 del decreto ministeriale merita una diversa riflessione, perché in questo caso il documento si colloca al livello RAGIONE_SOCIALEa norma sub-primaria.
Tuttavia il predetto contenuto non è concludente, ancorché contenga il riferimento ad un solo anno, laddove il RAGIONE_SOCIALE dichiarante è chiamato ad attestare di aver « conseguito nell’anno…. minori introiti per … ».
Formulazione questa, che, se si prescinde dalle interpretazioni ministeriali che indubbiamente la orientavano nel senso propugnato dal RAGIONE_SOCIALE, non è di per sé incompatibile anche con la tesi dei RAGIONE_SOCIALE ricorrenti.
Alla luce di quanto esposto, l’interpretazione proposta dai RAGIONE_SOCIALE appare condivisibile, laddove esclude dalla base di calcolo per la valutazione del superamento RAGIONE_SOCIALEe soglie il minor gettito ICI
derivante da auto-dichiarazioni dei contribuenti relativi a fabbricati formulate negli anni precedenti, quando questo sia stato oggetto di trasferimenti compensativi e sia perciò consolidato nei trasferimenti erariali a favore di quel RAGIONE_SOCIALE (salvi gli effetti previsti per l’attribuzione RAGIONE_SOCIALEe rendite definitive).
È quindi possibile, come sostengono i RAGIONE_SOCIALE ricorrenti, che, per effetto del consolidamento dei trasferimenti erariali acquisiti, si determini la sterilizzazione dei minori gettiti ICI maturati con riferimento alle autodichiarazioni relative a fabbricati presentate in un certo anno, a causa del mancato superamento RAGIONE_SOCIALE‘una o RAGIONE_SOCIALE‘altra RAGIONE_SOCIALEe soglie di cui all’art.64, comma 1, RAGIONE_SOCIALEa legge 388/2000 nell’anno di riferimento.
21. L’esposta tesi non può essere seguita, invece, anche laddove si spinge ad affermare la sterilizzazione dei minori gettiti ICI provocati da autodichiarazioni presentate in un certo anno e neutralizzati a causa del mancato superamento RAGIONE_SOCIALEe soglie di cui all’art.64, comma 1, RAGIONE_SOCIALEa legge 388/2000 nell’anno in questione, anche con riferimento agli anni successivi, nel caso in cui purtuttavia e con riferimento agli stessi immobili si produca un ulteriore mancato introito.
Per gli anni successivi, infatti occorrerà considerare l’oggettivo minor introito ICI di quell’anno, ferma l’espunzione di quello corrispondente ai trasferimenti già consolidati.
Sarà cioè necessario, anno per anno, valutare l’entità del minor gettito ICI provocato da autodichiarazioni e non compensato; tale minor gettito può essere composto da una parte determinata da autodichiarazioni relative a fabbricati presentate nell’ultimo anno e da una parte determinata da autodichiarazioni relative a fabbricati presentate nell’anno o negli anni precedenti all’ultimo anno, che non abbiano generato consolidamento a norma RAGIONE_SOCIALE‘art.64, comma 1, RAGIONE_SOCIALEa legge n.388 del 2000.
La Corte ritiene -in altri termini – che quelle stesse norme si debbano interpretare nel modo propugnato dalle Amministrazioni statali, ma con alcune precisazioni, che possono comportare conseguenze a cascata circa la determinazione del debito, che potrebbe perciò collocarsi in una posizione intermedia tra gli assunti contrapposti.
Non si deve infatti perder di vista che la ragione determinante che giustifica l’accoglimento RAGIONE_SOCIALEa tesi erariale è il consolidamento RAGIONE_SOCIALEa compensazione, che elide economicamente il minor introito compensato stabilmente, appunto, dall’attribuzione finanziaria.
Non vi è tuttavia alcun elemento testuale, né nella legge, né nel regolamento, che permetta di espungere dal minor gettito ICI di un certo anno anche quello maturato, in quell’anno, per effetto di autodichiarazioni presentate nell’anno precedente, o negli anni precedenti, e non compensate, negli anni precedenti, per la loro modestia sotto-soglia, e quindi non consolidate.
L’art.2, comma 4, secondo periodo, del d.m. 197 del 2002 conferma la correttezza di tale conclusione laddove afferma che « al fine di ottenere il contributo statale di cui al comma 1, i comuni interessati, entro il 30 giugno RAGIONE_SOCIALE‘anno successivo a quello in cui si è verificata la minore entrata, inviano al RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE‘RAGIONE_SOCIALE, per il tramite degli uffici RAGIONE_SOCIALE del Governo, apposita dichiarazione, secondo il moRAGIONE_SOCIALEo di cui all’allegato A al presente decreto, in cui attestano l’importo complessivo del minore gettito RAGIONE_SOCIALE‘I.C.I. derivante dai fabbricati classificabili nel gruppo catastale D a causa RAGIONE_SOCIALEa autodeterminazione provvisoria RAGIONE_SOCIALEe rendite catastali secondo la procedura prevista dal decreto del Ministro RAGIONE_SOCIALEe finanze 19 aprile 1994, n. 701. »
Tale disposizione si riferisce all’importo « complessivo » del minore gettito e non contiene alcun riferimento all’anno in cui per la prima volta è stata presentata dai contribuenti l’autodeterminazione RAGIONE_SOCIALEa rendita catastale.
Se dall’importo complessivo si può detrarre quanto è già stabilmente compensato, perché « consolidato», ut supra, non ci si può spingere oltre sulla strada di una interpretazione riduttiva a fronte del dato letterale non solo RAGIONE_SOCIALEa legge ma anche del regolamento.
I pareri del Consiglio di Stato non escludono affatto la correttezza di tale conclusione, laddove affermano che « Solamente eventuali perdite aggiuntive a quelle già accertate negli anni precedenti comportano un maggior contributo da calcolarsi in applicazione del nuovo meccanismo di cui al d. m. n. 197/2002, circoscritto, però, unicamente al minor gettito risultante dalle tassazioni di immobili che non erano stati considerati negli anni precedenti».
24. Alcuni esempi pratici chiariranno meglio l’opinione RAGIONE_SOCIALEa Corte.
Se il RAGIONE_SOCIALE «X» nell’anno 2001, per effetto RAGIONE_SOCIALE‘autodeterminazione provvisoria RAGIONE_SOCIALEe rendite catastali dei fabbricati classificabili nel gruppo catastale D eseguita dai contribuenti, ha subito una perdita di gettito superiore a € 1.549,37 ed allo 0,5% per cento RAGIONE_SOCIALEa spesa corrente risultante dal bilancio di previsione di quell’anno, definitivamente assestato, avrà diritto al trasferimento compensativo e questo si stabilizzerà per il consolidamento nei trasferimenti degli anni successivi, salvo il meccanismo di riduzione per il caso di attribuzione RAGIONE_SOCIALEe rendite definitive dal comma 2 RAGIONE_SOCIALE‘art.64.
Se nell’anno successivo 2002 quello stesso RAGIONE_SOCIALE «X», per effetto RAGIONE_SOCIALE‘autodeterminazione provvisoria RAGIONE_SOCIALEe rendite catastali dei fabbricati classificabili nel gruppo catastale D eseguita dai contribuenti, una volta detratta la perdita di gettito corrispondente al trasferimento consolidato, ha subito una perdita di gettito inferiore a € 1.549,37 ed allo 0,5% per cento RAGIONE_SOCIALEa spesa corrente, continuerà certamente a incassare il trasferimento compensativo maturato per il 2001, ma non otterrà nulla per il 2002, visto che il
minor gettito, al netto di quello compensato dal trasferimento per il 2001, è sotto soglia.
Ipotizziamo, poi, che nell’anno successivo 2003 il RAGIONE_SOCIALE «X» abbia subito -sempre al netto RAGIONE_SOCIALEe perdite corrispondenti ai trasferimenti consolidati una perdita di gettito superiore a € 1.549,37 ed allo 0,5% per cento RAGIONE_SOCIALEa spesa corrente, e che tale perdita di gettito sia composta, in parte, da un minor introito ICI provocato per effetto RAGIONE_SOCIALE‘autodeterminazione provvisoria RAGIONE_SOCIALEe rendite catastali dei fabbricati eseguita dai contribuenti nel 2003 e, in altra parte, da un minor introito ICI provocato per effetto RAGIONE_SOCIALE‘autodeterminazione provvisoria RAGIONE_SOCIALEe rendite catastali dei fabbricati eseguita dai contribuenti nel 2002 (per cui comunque i contribuenti pagano l’imposta anche per il 2003).
Se le citate componenti di per sé isolatamente considerate sono inferiori alle soglie di legge, ma le superano considerate unitariamente, in tal caso nel 2003 maturerà a favore del RAGIONE_SOCIALE il trasferimento compensativo, che si consoliderà per gli anni successivi e dovrà di conseguenza essere espunto dal minor introito negli anni successivi al 2003.
25. Può essere utile anche un altro esempio.
Ipotizziamo che nell’anno 2002, dopo aver ottenuto il consolidamento del minor gettito ICI nell’anno 2001, il RAGIONE_SOCIALE «X», per effetto RAGIONE_SOCIALE‘autodeterminazione provvisoria RAGIONE_SOCIALEe rendite catastali dei fabbricati classificabili nel gruppo catastale D eseguita dai contribuenti, una volta detratta la perdita di gettito corrispondente al trasferimento consolidato, abbia subito una perdita di gettito superiore a € 1.549,37 ma inferiore allo 0,5% per cento RAGIONE_SOCIALEa spesa corrente, sicché abbia continuato a incassare il trasferimento compensativo maturato per il 2001, ma non abbia ottenuto nulla per il 2002.
Ipotizziamo poi che nel 2003 non ci sia stata in quel RAGIONE_SOCIALE da parte dei contribuenti alcuna ulteriore autodichiarazione di rendita
catastale per i fabbricati di cat.D, ma che nel 2003 si riproduca il minor gettito ICI provocato dall’autodeterminazione provvisoria RAGIONE_SOCIALEe rendite catastali dei fabbricati classificabili nel gruppo catastale D eseguita dai contribuenti nel 2002, e che tale importo superi lo 0,50% RAGIONE_SOCIALEa spesa corrente del bilancio 2003, che si è ridotta rispetto all’anno precedente, o per la maggior virtuosità del RAGIONE_SOCIALE, o perché la spesa corrente del bilancio 2002 era stata influenzata da esigenze transitorie e superate.
Anche in questo caso nel 2003 maturerà a favore del RAGIONE_SOCIALE il trasferimento compensativo, che si consoliderà per gli anni successivi.
26. Le considerazioni critiche proposte dalla parte controricorrente con la memoria del 12.4.2024 non appaiono idonee a scalfire gli argomenti fondanti RAGIONE_SOCIALEa giurisprudenza di legittimità che si è andata formando e a giustificare perciò un mutamento di indirizzo: le osservazioni svolte dal RAGIONE_SOCIALE, in tema di configurazione RAGIONE_SOCIALE‘istituto del c.d. consolidamento, di rapporto fra la legge e il regolamento, di funzionamento del sistema RAGIONE_SOCIALEe soglie e di rilevanza RAGIONE_SOCIALEa prassi si contrappongono, ma non inficiano gli argomenti sopra esposti a sostegno RAGIONE_SOCIALEa giurisprudenza che si ritiene di confermare e che lo stesso controricorrente, sia pur in estremo denegato subordine, in memoria ha chiesto di ribadire.
27. Per i motivi esposti il ricorso deve essere accolto, nei sensi di cui in motivazione, con la conseguente cassazione RAGIONE_SOCIALEa sentenza impugnata e il rinvio alla Corte di appello di Bologna, in diversa composizione, che eseguirà gli ulteriori accertamenti eventualmente necessari e si atterrà al seguente principio di diritto:
« I trasferimenti erariali agli enti locali previsti dall’art.64 RAGIONE_SOCIALEa legge 23.12.2000 n.388 e del d.m. 1.7.1992 n.197 e diretti a compensare a decorrere dall’anno 2001 i minori introiti relativi all’ICI conseguiti dai comuni per effetto dei
minori imponibili derivanti dalla autodeterminazione provvisoria RAGIONE_SOCIALEe rendite catastali dei fabbricati di categoria D, eseguita dai contribuenti secondo quanto previsto dal decreto del Ministro RAGIONE_SOCIALEe finanze 19.4.1994, n. 701, sono subordinati alla duplice condizione che il minor introito sia superiore a € 1.549,37 e allo 0,5 % RAGIONE_SOCIALEa spesa corrente prevista per ciascun anno; il superamento RAGIONE_SOCIALEe predette soglie va valutato senza tener conto del minor gettito ICI derivante da autodichiarazioni presentate dai contribuenti negli anni precedenti e compensate con trasferimenti erariali consolidati; tuttavia, ai fini RAGIONE_SOCIALEa determinazione del minor introito ICI per ciascun anno si tiene conto non solo di quello scaturente dalle autodeterminazioni provvisorie RAGIONE_SOCIALEe rendite catastali dei fabbricati di categoria D presentate dai contribuenti in quell’anno , ma anche di quello scaturente da autodeterminazioni provvisorie presentate negli anni precedenti, non compensate con trasferimenti erariali consolidati.»
Il giudice di rinvio provvederà altresì alla regolazione RAGIONE_SOCIALEe spese processuali del giudizio di legittimità.
P.Q.M.
La Corte
accoglie il ricorso, nei sensi di cui in motivazione, cassa la sentenza impugnata e rinvia alla Corte di appello di Bologna, in diversa composizione, anche per le spese del giudizio di legittimità.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio RAGIONE_SOCIALEa Prima Sezione