Termine notifica illecito: la Cassazione decide

La Corte di Cassazione ha stabilito un importante principio sul termine di notifica per un illecito depenalizzato. Se l’autorità giudiziaria non trasmette gli atti all’ente preposto alla sanzione (in questo caso, l’INPS), il termine di 90 giorni per la notifica decorre dalla data di entrata in vigore della legge di depenalizzazione, qualora l’ente possieda già autonomamente le informazioni necessarie per procedere. La sentenza sottolinea la prevalenza dei principi di certezza del diritto e di tutela del cittadino rispetto all’inerzia della pubblica amministrazione.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 6 ottobre 2025 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile

Termine Notifica Illecito Depenalizzato: La Cassazione Fissa il Dies a Quo

La Corte di Cassazione, con una recente sentenza, ha affrontato una questione di cruciale importanza riguardante il termine notifica illecito depenalizzato. La pronuncia stabilisce un principio fondamentale per la tutela del cittadino di fronte all’inerzia della Pubblica Amministrazione. In particolare, chiarisce da quando decorre il termine di decadenza per notificare una sanzione amministrativa quando l’autorità giudiziaria omette di trasmettere gli atti relativi a un reato che è stato, nel frattempo, depenalizzato.

I Fatti del Caso

Una società e la sua legale rappresentante si opponevano a delle ordinanze-ingiunzione emesse da un ente previdenziale per l’omesso versamento di ritenute. L’illecito, originariamente di natura penale, era stato successivamente depenalizzato dal D.Lgs. n. 8/2016. La Corte d’Appello aveva dichiarato estinta l’obbligazione, ritenendo che l’ente previdenziale fosse decaduto dalla sua potestà sanzionatoria. Secondo i giudici di merito, il termine di 90 giorni per la contestazione dell’illecito doveva decorrere dalla data di entrata in vigore della legge di depenalizzazione, e non dalla (mai avvenuta) ricezione degli atti dall’autorità giudiziaria. L’ente previdenziale ha quindi presentato ricorso in Cassazione, sostenendo che, in assenza della trasmissione degli atti, il termine non avesse mai iniziato a decorrere.

La Decisione della Corte di Cassazione e il Termine Notifica Illecito

La Suprema Corte ha rigettato il ricorso dell’ente, confermando la decisione della Corte d’Appello. Gli Ermellini hanno enunciato un principio di diritto chiaro e netto: il termine di 90 giorni per la notifica della violazione amministrativa, previsto a pena di decadenza, decorre dal momento dell’entrata in vigore della legge di depenalizzazione (in questo caso, il 6 febbraio 2016) se si verificano due condizioni:

1. L’autorità giudiziaria non ha provveduto alla trasmissione degli atti all’autorità amministrativa competente.
2. Risulta che, in concreto, l’ente sanzionatore non necessitava di alcuna attività istruttoria ulteriore, essendo già in possesso di tutti i dati per contestare la violazione.

Questa interpretazione, secondo la Corte, è l’unica costituzionalmente orientata, in quanto bilancia le esigenze della Pubblica Amministrazione con i diritti fondamentali del cittadino.

Le Motivazioni della Sentenza

La decisione della Corte si fonda su un solido impianto argomentativo che richiama i principi cardine dell’ordinamento giuridico. In primo luogo, viene evidenziata l’importanza della certezza del diritto e del diritto di difesa del cittadino (artt. 23 e 24 della Costituzione). Lasciare il cittadino in una condizione di incertezza a tempo indeterminato, in attesa di un’azione sanzionatoria, contrasta con questi principi. L’inerzia dell’autorità giudiziaria nel trasmettere gli atti non può ricadere a danno dell’incolpato, privandolo del diritto a una tempestiva definizione della sua posizione giuridica.

In secondo luogo, la Corte applica un principio già affermato dalle Sezioni Unite (sent. n. 15352/2015) in materia di successione di leggi nel tempo. Quando una nuova legge introduce un termine di decadenza più breve, questo si applica anche alle situazioni giuridiche sorte in precedenza, e il termine decorre dalla data di entrata in vigore della nuova legge. Nel caso specifico, la depenalizzazione ha creato una nuova situazione giuridica, attivando per l’ente previdenziale la possibilità di agire ‘motu proprio’ dal momento in cui la legge è diventata efficace. A rafforzare questa tesi, i giudici hanno sottolineato come, nel caso concreto, l’ente stesso avesse ammesso che le violazioni erano emerse ‘da una verifica dei propri archivi’, dimostrando di avere già tutti gli elementi per agire senza attendere i fascicoli dal tribunale.

Conclusioni e Implicazioni Pratiche

La sentenza rappresenta un importante baluardo a tutela dei cittadini contro i ritardi e le inefficienze della burocrazia. Viene stabilito che la potestà sanzionatoria della Pubblica Amministrazione non è senza limiti temporali, anche in situazioni di transizione normativa come la depenalizzazione. L’ente che ha già a disposizione le informazioni per contestare una violazione deve attivarsi tempestivamente, a partire dall’entrata in vigore della legge che gli conferisce tale potere. Non può trincerarsi dietro la mancata trasmissione di atti da parte di un’altra autorità per giustificare la propria inerzia. Questa decisione impone quindi agli enti pubblici un onere di diligenza e proattività, rafforzando la prevedibilità e la certezza delle situazioni giuridiche per imprese e privati cittadini.

Quando inizia a decorrere il termine per la notifica di un illecito amministrativo derivante da depenalizzazione se l’autorità giudiziaria non trasmette gli atti?
Secondo la Corte di Cassazione, il termine di decadenza di 90 giorni decorre dal momento di entrata in vigore della legge di depenalizzazione, a condizione che l’ente sanzionatore sia già in possesso di tutti gli elementi necessari per contestare la violazione senza bisogno di ulteriori indagini.

Perché la mancata trasmissione degli atti da parte del giudice non può danneggiare il cittadino?
Perché l’inerzia di un organo dello Stato non può ripercuotersi negativamente sul cittadino, privandolo del suo diritto alla certezza giuridica e a una tempestiva definizione della propria posizione. Far dipendere l’inizio del termine da un’azione incerta nel tempo violerebbe i principi costituzionali di difesa e buon andamento della pubblica amministrazione.

Cosa succede se l’ente sanzionatore aveva già tutte le informazioni per contestare la violazione?
Se l’ente, come nel caso esaminato, ha accertato la violazione attraverso i propri archivi e dispone di tutti i dati necessari, ha il dovere di agire autonomamente entro il termine di 90 giorni dall’entrata in vigore della legge di depenalizzazione. Non può attendere passivamente la trasmissione di atti che, ai fini della contestazione, non sono essenziali.

Testo del provvedimento

Sentenza di Cassazione Civile Sez. L Num. 9021 Anno 2025

Civile Sent. Sez. L Num. 9021 Anno 2025

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 05/04/2025

SENTENZA

sul ricorso iscritto al n. 16454/2023 R.G. proposto da: RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliato in ROMA INDIRIZZO presso lo studio dell’avvocato COGNOME (CODICE_FISCALE che lo rappresenta e difende unitamente agli avvocati COGNOME (CODICE_FISCALE), COGNOME NOME (CODICE_FISCALE, COGNOME NOME (CODICE_FISCALE

-ricorrente-

contro

RAGIONE_SOCIALE elettivamente domiciliati in PEC DEL DIFENSORE DOMICILIO DIGITALE, presso lo studio dell’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE che li rappresenta e difende

avverso la SENTENZA di CORTE D’APPELLO TORINO n. 3/2023 depositata il 26/01/2023.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 10/12/2024 dal Consigliere NOME COGNOME

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

La corte d’appello di Torino, nella sentenza indicata in epigrafe, ha dichiarato estinta l’obbligazione di pagamento delle somme indicate nelle ordinanze ingiunzione opposte di cui in atti, irrogate per omesso versamento di ritenute previdenziali.

La Corte, richiamando propri precedenti resi in fattispecie analoghe, ha ritenuto maturata la decadenza dalla potestà sanzionatoria per decorso del termine di cui all’art. 14, comma 2°, l. n. 689/1981, assumendo la data di entrata in vigore del d.lgs. n 8/2016, che, all’art. 3, comma 6, aveva parzialmente depenalizzato l’illecito in questione, come dies a quo del termine di novanta giorni per la contestazione dell’illecito; inoltre, ha reputato irrilevante che non risultasse al fine alcun provvedimento di trasmissione degli atti da parte dell’autorità giudiziaria all’ente previdenziale, ritenendo per contro che ciò valesse semplicemente ad escludere il diverso dies a quo previsto dall’art. 9, d.lgs. n. 8/2016, cit. –
Avverso tale sentenza ricorre l’Inps per un motivo, cui resiste con controricorso il datore di lavoro. Le parti hanno presentato memorie.

Il procuratore generale ha concluso per il rigetto del ricorso.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Con l’unico motivo di censura, l’INPS denuncia violazione e falsa applicazione dell’art. 14, comma 2°, l. n. 689/1981, degli artt. 8, comma 1, e 9, d.lgs. n. 8/2016, e dell’art. 2, comma 1 -bis, d.l. n. 463/1983 (conv. con l. n. 638/1983), per avere la Corte di merito ritenuto maturata la decadenza dall’esercizio del potere sanzionatorio di cui all’art. 14, l. n. 689/1981, cit.: ad avviso dell’Istituto ricorrente, infatti, la vicenda per cui è causa andrebbe disciplinata esclusivamente sulla scorta degli artt. 8, comma 1, e 9, d.lgs. n. 8/2016, che -nel prevedere la depenalizzazione dell’omesso versamento delle ritenute previdenziali, già qualificato come illecito penale dall’art. 2, comma 1 -bis, d.l. n. 463/1983, cit. -hanno bensì previsto, per le fattispecie verificatesi anteriormente alla sua entrata in vigore, la retroattività della sostituzione della sanzione amministrativa a quella penale e la conseguente restituzione degli atti all’autorità amministrativa affinché quest’ultima proceda a notificare al responsabile gli estremi della violazione, ma senza in alcun modo comminare la decadenza per il caso in cui l’amministrazione non vi provveda entro il termine di novanta giorni dalla ricezione degli atti.
Il motivo è infondato.

Va premesso che il d.lgs. n. 8/2016, nel prevedere, all’art. 8, comma 1, che ‘le disposizioni del presente decreto che sostituiscono sanzioni penali con sanzioni amministrative si applicano anche alle violazioni commesse anteriormente alla data di entrata in vigore del decreto stesso’, ha disciplinato, all’art. 9, le modalità con cui darvi concreta applicazione, stabilendo anzitutto che ‘l’autorità giudiziaria, entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto, dispone la trasmissione all’autorità amministrativa competente degli atti dei procedimenti penali relativi ai reati trasformati in illeciti amministrativi’ (comma 1), differenziando in secondo luogo i soggetti a ciò tenuti a seconda che l’azione penale sia già stata o meno esercitata (commi 2 e 3) e
disponendo, da ultimo, che ‘l’autorità amministrativa notifica gli estremi della violazione agli interessati residenti nel territorio della Repubblica entro il termine di novanta giorni dalla ricezione degli atti’ (comma 4).

Ciò posto, va rilevato che l’art. 6, d.lgs. n. 8/2016, stabilisce in forma assolutamente generale che ‘nel procedimento per l’applicazione delle sanzioni amministrative previste dal presente decreto si osservano, in quanto applicabili, le disposizioni delle sezioni I e II del capo I della legge 24 novembre 1981, n. 689’; e se è indubitabile che la previsione valga anzitutto pro futuro, ossia per le violazioni commesse a far data dalla sua entrata in vigore, non è meno vero che tra le ‘sanzioni amministrative previste dal presente decreto’ debbono intendersi ricomprese anche quelle sanzioni che, a norma del successivo art. 8, ‘si applicano anche alle violazioni commesse anteriormente alla data di entrata in vigore del decreto stesso’: prova ne sia, ai fini che qui interessano, che l’art. 9, come s’è già visto, prevede che l’autorità amministrativa debba notificare ‘ gli estremi della violazione agli interessati residenti nel territorio della Repubblica entro il termine di novanta giorni dalla ricezione degli atti’, vale a dire entro il medesimo termine previsto dall’art. 14, comma 2°, l. n. 689/1981, che la giurisprudenza di questa Corte ha costantemente interpretato come termine di decadenza dall’esercizio della potestà sanzionatoria (cfr. ex multisCass. n. 9456 del 2004 e, da ult., Cass. n. 4345 del 2024).
Si tratta, ad avviso del Collegio, di una soluzione costituzionalmente necessitata ove si consideri che, nel dichiarare inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 18, l. n. 689/1981, nella parte in cui non prevede un termine per la conclusione del procedimento sanzionatorio mediante l’emissione dell’ordinanza ingiunzione o dell’ordinanza di archiviazione degli atti, la Corte costituzionale ha nondimeno precisato che,in materia

di sanzioni amministrative, il principio di legalità deve necessariamente modellare anche ‘la formazione procedimentale del provvedimento afflittivo con specifico riguardo alla scansione cronologica dell’esercizio del potere’, in quanto ‘la previsione di un preciso limite temporale per la irrogazione della sanzione costituisce un presupposto essenziale per il soddisfacimento dell’esigenza di certezza giuridica, in chiave di tutela dell’interesse soggettivo alla tempestiva definizione della propria situazione giuridica di fronte alla potestà sanzionatoria della pubblica amministrazione, nonché di prevenzione generale e speciale’, e la sua individuazione in un momento ‘non particolarmente distante dal momento dell’accertamento e della contestazione dell’illecito, consentendo all’incolpato di opporsi efficacemente al provvedimento sanzionatorio, garantisce un esercizio effettivo del diritto di difesa tutelato dall’art. 24 Cost. ed è coerente con il principio di buon andamento ed imparzialità della P.A. di cui all’art. 97 Cost.’ (Corte cost. n. 151 del 2021).
In altri termini, è il principio di legalità di cui all’art. 23 Cost., in combinato disposto con il diritto di difesa di cui all’art. 24 e il principio di imparzialità e buon andamento di cui all’art. 97, ad imporre all’interprete di ritenere che il termine previsto all’art. 9, comma 4, d.lgs. n. 8/2016, sia un termine di decadenza: diversamente opinando, infatti, l”esigenza di contenere nel tempo lo stato di incertezza inevitabilmente connesso alla esplicazione di una speciale prerogativa pubblicistica, quale è quella sanzionatoria, capace di incidere unilateralmente e significativamente sulla situazione giuridica soggettiva dell’incolpato’, resterebbe esclusivamente affidata alla previsione del termine di prescrizione del diritto a riscuotere le somme dovute per le violazioni amministrative (art. 28, l. n. 689/1981), che tuttavia, per ampiezza e suscettibilità di interruzione, deve considerarsi ‘inidoneo a garantire, di per sé solo, la certezza giuridica della
posizione dell’incolpato e l’effettività del suo diritto di difesa, che richiedono contiguità temporale tra l’accertamento dell’illecito e l’applicazione della sanzione’ (così ancora Corte cost. n. 151 del 2021, cit.).

Chiarito, pertanto, che la norma di cui all’art. 9, comma 4, d.lgs. n. 8/2016, deve leggersi alla stregua del precetto di cui all’art. 14, comma 2°, l. n. 689/1981, e ricordato che, per principio generale, l’onere della prova dell’osservanza dei termini previsti a pena di decadenza per l’esercizio di un diritto incombe su chi intende esercitarlo (cfr., fra le tante, Cass. nn. 3796 del 1989, 10412 del 1997, 7093 del 2003),la peculiarità del caso di specie è data dal fatto che nessuna trasmissione degli atti è stata effettuata dall’autorità giudiziaria all’INPS, di talché non appare possibile né riferirsi al dies a quo previsto dall’art. 9, comma 4, d.lgs. n. 8/2016, né a fortiori quello di cui all’art. 14, comma 2°, l. n. 689/1981, dal momento che all’epoca dell’accertamento il fatto era previsto dalla legge come reato.
D’altra parte, deve logicamente escludersi che l’inerzia dell’autorità giudiziaria nella trasmissione degli atti all’INPS possa ridondare a danno dell’incolpato, privandolo del diritto alla tempestiva definizione della propria situazione giuridica di fronte alla potestà sanzionatoria della pubblica amministrazione: una simile conclusione si porrebbe infatti diametralmente in contrasto con le esigenze di certezza del diritto e di tutela del diritto di difesa e del buon andamento dell’amministrazione puntualmente evidenziate da Corte cost. n. 151 del 2021, cit., e sarebbe dunque sospettabile di illegittimità costituzionale per violazione degli artt. 23, 24 e 97 Cost.-
Reputa il Collegio che alla questione possa darsi risposta negli stessi termini elaborati dalle Sezioni Unite di questa Corte in relazione all’incidenza di una legge sopravvenuta che introduca ex novo un termine di decadenza riferibile ad una situazione giuridica

ancora pendente (Cass. S.U. n. 15352 del 2015): fermo restando, infatti, che la previsione di un termine di decadenza da parte del legislatore non può avere effetto retroattivo, non potendo logicamente configurarsi un’ipotesi di estinzione del diritto per mancato esercizio da parte del titolare in assenza di una previa determinazione del termine entro il quale il diritto debba essere esercitato, il necessario bilanciamento tra le esigenze di garantire, da una parte, il conseguimento delle finalità perseguite dal legislatore con l’introduzione del termine decadenziale per l’esercizio della potestà sanzionatoria e di tutelare, dall’altra parte, l’interesse della parte pubblica a non vedersi addebitare un’inerzia ad essa non imputabile può essere assicurato dalla regola di valore generale dell’art. 252 att. c.c., secondo cui quando per l’esercizio di un diritto il codice stabilisce un termine più breve di quello stabilito dalle leggi anteriori, il nuovo termine si applica anche all’esercizio dei diritti sorti anteriormente e alle prescrizioni e usucapioni in corso, ma il nuovo termine decorre dalla data di entrata in vigore della nuova legge.
Alla stregua delle anzidette considerazioni, affatto correttamente i giudici territoriali hanno ritenuto nel caso di specie che, una volta accertato che l’autorità giudiziaria non aveva trasmesso all’INPS gli atti relativi al procedimento penale illo tempore promosso nei confronti dell’odierno controricorrente, la decorrenza del termine entro cui effettuare la contestazione dell’addebito andasse collocata al momento di entrata in vigore del d. lgs. n. 8/2016 (6.2.2016), ossia quando, intervenuta la depenalizzazione, l’INPS comunque avrebbe potuto motu proprio dar corso al procedimento sanzionatorio mediante notifica della violazione. Sicché, considerato che i giudici territoriali hanno altresì accertato che ‘negli stessi atti di accertamento della violazione è lo stesso Istituto a dare atto che le violazioni sono emerse ‘da una verifica dei nostri archivi’ , il che dimostra che tutti i dati erano già in
possesso dell’Istituto e che l’accertamento delle violazioni non ha richiesto alcuna attività istruttoria’ (così la sentenza impugnata, pagg. 6-7), deve concludersi che la sentenza gravata resiste alle censure mossele.

Il ricorso, pertanto, va rigettato con l’enunciazione del seguente principio di diritto: ‘il termine di novanta giorni dalla ricezione degli atti dall’autorità giudiziaria, entro il quale, a norma dell’art. 9, comma 4, d.lgs. n. 8/2016, l’INPS deve notificare al responsabile la violazione amministrativa concernente il mancato versamento delle ritenute previdenziali, parzialmente depenalizzata ai sensi dell’art. 3, comma 6, del medesimo decreto legislativo, è fissato a pena di decadenza dall’esercizio della potestà sanzionatoria e, in caso di mancata trasmissione degli atti da parte dell’autorità giudiziaria, decorre dal momento di entrata in vigore del d.lgs. n. 8/2016 (6.2.2016), ove dal vaglio di merito risulti che, in concreto, l’accertamento delle violazioni non ha richiesto da parte dell’INPS alcuna attività istruttoria’.
La novità e complessità della questione trattata giustificano la compensazione delle spese del giudizio di legittimità, mentre, tenuto conto del rigetto del ricorso, va dichiarata la sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello, ove dovuto, previsto per il ricorso.

P. Q. M.

La Corte rigetta il ricorso. Compensa le spese.

Ai sensi dell’art. 13, comma 1 -quater, d.P.R. n. 115/2002, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento da parte del ricorrente dell’ulteriore importo a titolo di contributo

unificato pari a quello, ove dovuto, per il ricorso, a norma del comma 1-bis dello stesso art. 13.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 10.12.2024.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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