Stabilizzazione: no automatismo per i co.co.co.

Un gruppo di rilevatori ha agito contro un Ente Nazionale di Ricerca per ottenere il riconoscimento della subordinazione e la conseguente stabilizzazione. La Corte di Cassazione ha confermato il rigetto delle domande, evidenziando che la stabilizzazione nel settore pubblico non può prescindere da procedure selettive concorsuali. La decisione ribadisce che il mero svolgimento di attività lavorativa, anche se continuativa, non garantisce l’accesso automatico al ruolo senza il rispetto dei requisiti previsti dalla legge e dalla Costituzione.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 29 marzo 2026 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile

Stabilizzazione nel pubblico impiego: i limiti per i collaboratori

La questione della stabilizzazione dei lavoratori precari presso le Pubbliche Amministrazioni rappresenta un tema centrale del diritto del lavoro moderno. Recentemente, la Corte di Cassazione si è pronunciata sul ricorso di numerosi rilevatori che chiedevano la trasformazione del proprio rapporto di collaborazione in lavoro subordinato a tempo indeterminato.

Il caso dei rilevatori precari

I lavoratori avevano prestato servizio per anni presso un prestigioso Ente Nazionale di Ricerca attraverso contratti di collaborazione coordinata e continuativa e contratti a progetto tramite società esterne. La richiesta principale riguardava l’accertamento della natura subordinata del rapporto e il diritto alla stabilizzazione prevista dalle leggi finanziarie del 2007 e 2008.

La decisione della Suprema Corte

La Corte di Cassazione ha respinto il ricorso, confermando quanto già stabilito nei gradi di merito. Il punto cardine della decisione risiede nell’impossibilità di bypassare il principio del concorso pubblico per l’accesso agli impieghi nelle amministrazioni dello Stato. I giudici hanno chiarito che le norme sulla stabilizzazione sono di natura eccezionale e tassativa.

Subordinazione e onere della prova

Per quanto riguarda la riqualificazione del rapporto, la Corte ha rilevato l’assenza di elementi tipici della subordinazione, come l’eterodirezione e l’inserimento gerarchico. Le direttive impartite dall’ente erano di carattere generale e non interferivano con l’autonomia organizzativa dei singoli rilevatori. Senza la prova di un effettivo potere disciplinare e direttivo, la domanda di subordinazione non può trovare accoglimento.

Le motivazioni

Le motivazioni della sentenza si fondano sulla corretta interpretazione dell’Art. 97 della Costituzione. La Corte ha precisato che la stabilizzazione non è un automatismo derivante dalla semplice durata del rapporto precario. Essa richiede che il lavoratore sia stato originariamente assunto tramite procedure selettive. Inoltre, lo svolgimento di fatto di prestazioni subordinate, se non formalizzate in un precariato già riconosciuto, non permette l’accesso alle procedure speciali di reclutamento, che servono a sanare situazioni già inquadrate come contratti a termine.

Le conclusioni

In conclusione, la Cassazione riafferma che il sistema delle assunzioni pubbliche deve garantire trasparenza e merito. La stabilizzazione dei collaboratori esterni (co.co.co.) è possibile solo se prevista da norme specifiche e in presenza di requisiti rigorosi, tra cui la partecipazione a selezioni pubbliche. In assenza di tali presupposti, il lavoratore non può vantare un diritto soggettivo all’assunzione a tempo indeterminato, né può richiedere il risarcimento del danno comunitario se non viene prima accertata l’illegittimità della reiterazione dei contratti subordinati.

Un collaboratore esterno può ottenere la stabilizzazione automatica?
No, la stabilizzazione nella Pubblica Amministrazione richiede il rispetto di requisiti tassativi e il superamento di procedure selettive pubbliche.

Quali elementi escludono la subordinazione per un rilevatore?
L’assenza di orari fissi, la mancanza di un potere disciplinare diretto e l’autonomia nell’organizzazione dell’attività lavorativa escludono il vincolo di subordinazione.

Cosa succede se il contratto di collaborazione è nullo?
La nullità può comportare il diritto al trattamento retributivo per le prestazioni svolte, ma non garantisce la trasformazione del rapporto in un impiego pubblico di ruolo.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. L Num. 32519 Anno 2023

Civile Ord. Sez. L Num. 32519 Anno 2023

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: NOME COGNOME

Data pubblicazione: 23/11/2023

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 21419/2018 R.G. proposto da:

COGNOME NOMENOME COGNOME RAGIONE_SOCIALE NOME, COGNOME NOMENOME COGNOME NOMENOME COGNOME NOMENOME COGNOME NOMENOME COGNOME NOMENOME COGNOME NOMENOME COGNOME NOMENOME COGNOME NOMENOME COGNOME NOMENOME COGNOME NOMENOME COGNOME NOMENOME COGNOME NOMENOME COGNOME NOMENOME COGNOME NOMENOME COGNOME NOMENOME COGNOME NOMENOME COGNOME NOME, COGNOME NOMENOME COGNOME NOMENOME COGNOME NOMENOME COGNOME NOMENOME COGNOME NOMENOME COGNOME NOMENOME COGNOME NOMENOME COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, rappresentati e difesi dagli avvocati COGNOME NOME e NOME COGNOME con domicilio legale come da pec Registri di Giustizia;

– ricorrenti –

RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO presso i cui uffici in INDIRIZZO è domiciliato ex lege ;

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 5553/2017 della CORTE D’APPELLO di ROMA, depositata il 09/01/2017 R.G.N. 8/2016;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 05/10/2023 dal AVV_NOTAIO NOME COGNOME.

Rilevato che :

con sentenza pubblicata in data 10/01/2018 la Corte d’appello di Roma respingeva l’impugnazione proposta dagli odierni ricorrenti nei confronti dell’RAGIONE_SOCIALE avverso la decisione del locale Tribunale che aveva rigettato la domanda intesa ad ottenere l’accertamento della sussistenza di un rapporto di lavoro subordinato;

in particolare i ricorrenti, premesso di aver lavorato per l’RAGIONE_SOCIALE fino all’ottobre 2009 quali rilevatori, sulla base di reiterati contratti di collaborazione, attività poi esternalizzata alla società RAGIONE_SOCIALE con la quale avevano stipulato contratti di lavoro a progetto, avevano agito perché fosse accertata la sussistenza di un rapporto di lavoro subordinato con l’RAGIONE_SOCIALE , con conseguente diritto al trattamento retributivo proprio del collaboratore tecnico di VI livello, al pagamento del T.F.R. ed al versamento dei contributi oltre che il diritto alla stabilizzazione ai sensi dell’art. 1, comma 519 e ss. l. n. 296/2006 ed al risarcimento del danno da mancata stabilizzazione;
il Tribunale rigettava le domande, ritenendo che ai fini del triennio per la stabilizzazione non potessero valere i contratti i contratti di collaborazione ed escludeva la natura subordinata dei rapporti; quanto al risarcimento del danno per reiterazione abusiva dei contratti escludeva che i ricorrenti avessero fornito la prova di tale danno;

la Corte d’appello riteneva corretto il suddetto impianto argomentativo;

in particolare, escludeva che nell’attività dei rilevatori fossero riscontrabili elementi di eterodirezione delle prestazioni, l’inserimento, da un punto di vista gerarchico e funzionale, all’interno dell’organizzazione dell’ente, l’obbligo di osservare un determinato orario di lavoro, il collegamento tecnico organizzativo o produttivo tra la prestazione svolta e le esigenze aziendali;

evidenziava che nei singoli contratti erano riportate direttive di carattere generale che non interferivano con la possibilità per ogni singolo rilevatore di organizzare l’attività in modo autonomo;

rilevava che non erano emerse interferenze dell’RAGIONE_SOCIALE nell’attività esternalizzata alla RAGIONE_SOCIALE quanto alla gestione dei rapporti di lavoro, essendo il ruolo del primo limitato

alla verifica del regolare svolgimento delle attività dell’RAGIONE_SOCIALE e del prodotto finale ed in conseguenza escludeva ogni violazione dell’art. 29 del d.lgs. n. 276/2003;

riteneva che non sussistesse alcun diritto alla stabilizzazione atteso che l’art. 1, comma 519, della l. n. 296/2006 richiede che il lavoratore sia assunto a termine mediante procedure selettive che, nella specie, non erano state effettuate e precisava che anche una nullità dei contratti di collaborazione avrebbe potuto solo portare ad applicare l’art. 2126 cod. civ. , ma non costituire titolo per consolidare un rapporto nel pubblico impiego;

escludeva la possibilità di applicare i principi sul ‘danno comunitario’ alla ipotesi dei contratti di collaborazione coordinata e continuativa;

per la cassazione della sentenza hanno proposto ricorso i lavoratori indicati in epigrafe affidato a cinque motivi;

l’RAGIONE_SOCIALE ha resistito con controricorso;

i ricorrenti hanno depositato memoria.

Considerato che :

con il primo motivo i ricorrenti denunciano omesso esame di fatto decisivo per non avere la Corte territoriale raffrontato la posizione dei ricorrenti con quella di 8 telelavoratori dipendenti;

con il secondo motivo i ricorrenti denunciano la violazione dell’art. 2094 cod. civ. per avere la Corte territoriale omesso di valutare la subordinazione attenuata propria dei telelavoratori;

con il terzo motivo i ricorrenti denunciano la violazione degli artt. 29 e 84 del d.lgs. n. 276/2003 per non avere la Corte territoriale accertato, comunque, la riconducibilità all’RAGIONE_SOCIALE dell’attività svolta per RAGIONE_SOCIALE , che risultava dai documenti ritualmente depositati;

con il quarto motivo i ricorrenti denunciano violazione dell’art. 3, comma 94, l. n. 244/2007 quanto alla mancata stabilizzazione, per avere la Corte territoriale trascurato di considerare che detta norma estende la stabilizzazione anche ai co.co.co.;

con il quinto motivo i ricorrenti denunciano la violazione dell’art. 36 del d.lgs. n. 165/2001 in combinato disposto con l’art. 7, comma 6, del medesimo d.lgs. n. 165/2001 per non avere la Corte territoriale riconosciuto il danno comunitario;

il ricorso, in tutti i motivi in cui è articolato, è infondato;

in particolare, le doglianze di cui ai primi tre motivi, nella parte in cui censurano la sentenza impugnata per aver escluso la configurabilità di rapporti di lavoro subordinato e l’assoggettamento dei lavoratori al potere direttivo e disciplinare del soggetto indicato come effettivo datore di lavoro, opponendo una erronea ovvero omessa valutazione di elementi istruttori, confliggono con i ristretti limiti imposti dal

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novellato n. 5 dell’art. 360 cod. proc. civ., così come rigorosamente interpretato da Cass., Sez. Un., 7 aprile 2014, nn. 8053 e 8054 e comunque con l’ipotesi di ‘doppia conforme’ che, ai sensi dell’art. 348 ter , commi 4 e 5, c.p.c., ricorre non solo quando la decisione di secondo grado è interamente corrispondente a quella di primo grado, ma anche quando le due statuizioni siano fondate sul medesimo iter logico-argomentativo in relazione ai fatti principali oggetto della causa, non ostandovi che il giudice di appello abbia aggiunto argomenti ulteriori per rafforzare o precisare la statuizione già assunta dal primo giudice (in tal senso Cass. 9 marzo 2022, n. 7724);
nella specie, la Corte territoriale, nel confermare le valutazioni rese in primo grado in ordine alla insussistenza dei dedotti rapporti di lavoro subordinato, pur avendo aggiunto ulteriori argomenti, intesi a rafforzare il convincimento, non si è discostata dalla linea adottata dal giudice di prima istanza;

quanto, poi, alla dedotta violazione dell’art. 2094 cod. civ., secondo principi pacifici di questa Corte, la valutazione delle risultanze processuali che inducono il giudice del merito ad includere un rapporto controverso nello schema contrattuale del rapporto di lavoro subordinato o autonomo costituisce accertamento di fatto, per cui è censurabile in Cassazione solo la determinazione dei criteri generali ed astratti da applicare al caso concreto (v. ex multis Cass. 16 maggio 2019, n. 13202; Cass. 25 febbraio 2019, n. 5436; Cass. 10 luglio 2015, n. 14434), mentre, nella specie, chi ricorre, nonostante l’invocazione formale del vizio della falsa applicazione di norme di diritto, propone nella sostanza il riesame di quaestiones facti , non suscettibili di rivalutazione in questa sede e, comunque, con critiche non idonee a minare l’assunto della Corte territoriale frutto di un giudizio complessivo che ha sintetizzato plausibilmente le ragioni per cui si sia tratto il convincimento circa la sussistenza della subordinazione nella fattispecie concreta (tra molte, Cass. 12 novembre 2021, n. 33820);
peraltro, in conformità al precedente di questa Corte (Cass. 10 marzo 2021, n. 6718), cui il Collegio ritiene di dare continuità, condividendone e richiamandone la motivazione ai sensi dell’art. 118 disp. att. cod. proc. civ., lo svolgimento in via di fatto di prestazioni di natura subordinata, rese in difformità rispetto alla qualificazione formale del rapporto intercorso fra le parti, non è valorizzabile ai fini dell’accesso alla procedura di stabilizzazione, atteso che le norme in materia, prevedendo un regime speciale di reclutamento finalizzato a sanare situazioni di precariato formalizzate, costituiscono una deroga al principio dell’accesso mediante concorso, di cui all’art. 97 Cost., e devono pertanto considerarsi tassative, non potendo applicarsi, ai sensi dell’art. 14 delle preleggi, oltre i casi da esse regolati;
8. il quarto motivo è del pari infondato;

i ricorrenti muovono d a un’interpretazione erronea dell’art. 3, comma 94, della legge n. 244/2007 (finanziaria 2008);

la norma, titolata ‘ Predisposizione da parte delle pubbliche amministrazioni dei piani triennali per la progressiva stabilizzazione del personale precario non dirigenziale’, così dispone:

« 94. Fatte comunque salve le intese stipulate, ai sensi dei commi 558 e 560 dell’articolo 1 della legge 27 dicembre 2006, n. 296, prima della data di entrata in vigore della presente legge, entro il 30 aprile 2008, le amministrazioni pubbliche di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni, predispongono, sentite le organizzazioni sindacali, nell’ambito della programmazione triennale dei fabbisogni per gli anni 2008, 2009 e 2010, piani per la progressiva stabilizzazione del seguente personale non dirigenziale, tenuto conto dei differenti tempi di maturazione dei presenti requisiti:
in servizio con contratto a tempo determinato, ai sensi dei commi 90 e 92, in possesso dei requisiti di cui all’articolo 1, commi 519 e 558, della legge 27 dicembre 2006, n. 296;

b) già utilizzato con contratti di collaborazione coordinata e continuativa, in essere alla data di entrata in vigore della presente legge, e che alla stessa data abbia già espletato attività lavorativa per almeno tre anni, anche non continuativi, nel quinquennio antecedente al 28 settembre 2007, presso la stessa amministrazione, fermo restando quanto previsto dall’articolo 1, commi 529 e 560, della legge 27 dicembre 2006, n. 296. È comunque escluso dalle procedure di stabilizzazione di cui alla presente lettera il personale di diretta collaborazione degli organi politici presso le amministrazioni pubbliche di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni, nonché il personale a contratto che svolge compiti di insegnamento e di ricerca nelle università e negli enti di ricerca »;
orbene la finanziaria del 2008, letta in modo isolato rispetto al contesto normativo in cui si inserisce, sembra prima facie estendere la platea dei destinatari della stabilizzazione anche ai collaboratori;

nello specifico, per quanto si evince dal controricorso, l’RAGIONE_SOCIALE ha bandito due procedure: una in attuazione della legge n. 296/2006 riservata ai soli assunti a tempo determinato alla quale i ricorrenti non hanno chiesto di partecipare; l’altra, bandita il 22 maggio 2008, nella vigenza della nuova finanziaria, egualmente riservata ai lavoratori a tempo determinato, alla quale i ricorrenti hanno chiesto di partecipare e sono stati esclusi;

la tesi sostenuta dai ricorrenti, secondo cui la finanziaria del 2008 avrebbe previsto la stabilizzazione dei co.co.co. senza richiedere requisiti ulteriori oltre a quelli

espressamente indicati (contratto in essere e durata almeno triennale), non è condivisibile, perché finirebbe per prescindere dalla previa procedura concorsuale o selettiva e per riservare ai co.co.co. un trattamento diverso e di miglior favore rispetto ai lavoratori a termine subordinati;

il richiamo contenuto nel titolo ad una « progressiva stabilizzazione » e quello alla riserva di posti in favore dei co.co.co. per l’assunzione a tempo determinato prevista dalla legge finanziaria del 2007 (si veda l’art. 1, comma 529 della legge n. 296/2006: « 529. Per il triennio 2007-2009 le pubbliche amministrazioni indicate al comma 523, che procedono all’assunzione di personale a tempo determinato, nei limiti ed alle condizioni previsti dal comma 1bis dell’articolo 36 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, nonché dal comma 538 del presente articolo, nel bandire le relative prove selettive riservano una quota del 60 per cento del totale dei posti programmati ai soggetti con i quali hanno stipulato uno o più contratti di collaborazione coordinata e continuativa, per la durata complessiva di almeno un anno raggiunta alla data del 29 settembre 2006, attraverso i quali le medesime abbiano fronteggiato esigenze attinenti alle ordinarie attività di servizio ») depongono nel senso che attraverso le due indicate disposizioni (da leggere nell’unico contesto normativo inteso a prevedere specifici interventi per la stabilizzazione del lavoro precario e a delineare un ampio programma di stabilizzazione ad ampio orizzonte temporale, comprendendo anche i soggetti utilizzati come co.co.co. tra i possibili stabilizzandi) il legislatore abbia voluto riaffermare con forza la regola del concorso pubblico quale strumento ordinario di accesso ai ruoli della pubblica amministrazione;
in sostanza, il richiamo contenuto nella finanziaria del 2008 a quanto previsto dall’art. 1, commi 529 e 560 della finanziaria 2007 – riserva di una quota non inferiore al 60% dei posti messi a concorso per l’instaurazione di rapporti di lavoro a tempo determinato conferma il percorso già delineato in tal sede (c.d. ‘pre -stabilizzazione’);

d’altra parte, se si interpretasse il « fermo restando » di cui alla lett. b ) del dell’art. 3, comma 94, della legge n. 244/2007 come una riserva che si aggiunge al diritto a partecipare immediatamente alla stabilizzazione la norma stessa non avrebbe alcun senso e ciò specie se si considera che la stessa legge finanziaria del 2008 ha introdotto (art. 3, comma 106) una specifica disposizione per consentire ai soggetti utilizzati con contratti di co.co.co. l’accesso nei ruoli della pubblica amministrazione attraverso lo strumento del concorso pubblico, con specifico riconoscimento, come titolo, del servizio prestato da almeno tre anni;
peraltro, una interpretazione nel senso suddetto (di una stabilizzazione dei co.co.co. cui l’Amministrazione sarebbe obbligata), esporrebbe la norma a censure di

incostituzionalità specie considerando quanto affermato dalla Corte costituzionale in tema di stabilizzazioni;

ad avviso dei giudici della Consulta, un interesse pubblico per la deroga al principio del pubblico concorso, al fine di valorizzare pregresse esperienze professionali dei lavoratori assunti, può ritenersi sussistente solo a determinate condizioni;

è necessario, infatti, che: a ) la legge stabilisca preventivamente le condizioni per l’esercizio del potere di assunzione; b ) la legge subordini la costituzione del rapporto a tempo indeterminato all’accertamento di specifiche necessità funzionali dell’amministrazione; c ) la legge preveda procedure di verifica dell’attività svolta; d ) i soggetti da assumere abbiano maturato tale esperienza all’interno della pubblica amministrazione e non alle dipendenze di datori di lavoro esterni (C. cost. n. 215/2009); e ) la deroga al predetto principio sia contenuta entro determinati limiti percentuali, per non precludere in modo assoluto la possibilità di accesso della generalità dei cittadini al pubblico impiego (C. cost. n. 108/2011);
ed allora il « fermo restando » di cui alla finanziaria del 2008 non può che essere inteso nel senso limitativo di cui si è detto, essendo esclusa la possibilità di una lettura nel senso di un obbligo di stabilizzare i co.co.co.;

è, infine, infondato il quinto motivo sul danno comunitario;

è consolidato presso questa RAGIONE_SOCIALE. l’orientamento secondo cui solo in esito alla riqualificazione in termini di subordinazione può discutersi di legittimità della reiterazione del termine apposto ai contratti e di eventuale risarcimento del danno c.d. eurounitario secondo i parametri di cui all’art. 32 l. n. 183/2010 (v. Cass. 8 maggio 2018, n. 10951; Cass. 19 novembre 2018, n. 29779; Cass. 24 dicembre 2021, n. 41464);

da tanto consegue che il ricorso deve essere respinto;

la regolamentazione delle spese segue la soccombenza;

occorre dare atto, ai fini e per gli effetti indicati da Cass., S.U., n. 4315/2020, della sussistenza delle condizioni processuali richieste dall’art. 13, comma 1 -quater , del d.P.R. n. 115/2002;

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso; condanna i ricorrenti al pagamento, in favore della controricorrente, delle spese del presente giudizio di legittimità che liquida in euro 8.000,00 per compensi professionali oltre spese prenotate a debito.

Ai sensi dell’art. 13, comma 1 -quater , del d.P.R. n. 115 del 2002, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte dei ricorrenti, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma del comma 1bis , dello stesso art. 13, se dovuto.

Così deciso nella Adunanza camerale del 5 ottobre 2023.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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