Ordinanza di Cassazione Civile Sez. L Num. 27628 Anno 2023
Civile Ord. Sez. L Num. 27628 Anno 2023
Presidente: COGNOME NOME
Relatore: NOME COGNOME
Data pubblicazione: 29/09/2023
ORDINANZA
sul ricorso iscritto al n. 3872/2018 R.G. proposto da:
COGNOME NOME, rappresentata e difesa dall’avvocato COGNOME NOME con domicilio legale come da pec Registri di Giustizia;
– ricorrente –
contro
RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato COGNOME NOME, con domicilio legale come da pec Registri di Giustizia;
– controricorrente –
avverso la sentenza n. 742/2017 della CORTE D’AP PELLO di MESSINA, pubblicata il 20/07/2017 R.G. n. 896/2014;
udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 12/09/2023 dal AVV_NOTAIO NOME COGNOME.
SVOLGIMENTO DEL FATTO
Con ricorso al giudice del lavoro di Barcellona P.G. NOME COGNOME aveva premesso che: era stata impegnata nell’ambito dei lavori socialmente utili in virtù della L. n. 67 del 1988 e della L.R. Siciliana n. 85 del 1995 dal 7/3/1996 al 28/12/2006; – aveva sottoscritto in data 29/12/2006 con il Comune di Barcellona P.G. un contratto di lavoro a tempo determinato e parziale per la durata di un anno – inquadramento livello B1, per 24 ore settimanali -; – detto contratto, con delibera di G.M. n. 512 del 28/12/2007, era stato prorogato per ulteriori quattro annualità.
Aveva dedotto l’illegittimità dell’apposizione del termine e delle proroghe dei contratti per violazione delle disposizioni di cui al d.lgs. 368/2001, anche in tema di successione di contratti, e chiesto, previo riconoscimento della nullità del termine, la conversione del rapporto in rapporto a tempo indeterminato ab initio , nonché la condanna dell’ente datore di lavoro al risarcimento dei danni subiti per la illegittima successione dei contratti a termine, con il riconoscimento del diritto agli scatti retributivi di anzianità maturati dall’inizio del rapporto.
Aveva, altresì, chiesto l’adeguamento del trattamento retributivo in riferimento al contratto collettivo degli enti locali.
Il Tribunale aveva respinto la domanda evidenziando che la ricorrente era stata assegnata al Comune nell’ambito del progetto di utilità collettiva e che l’originario contratto era stato prorogato in virtù di specifiche disposizioni normative ed escludendo che potesse applicarsi la disciplina limitativa del contratto a termine, prevista dal d.lgs. n. 368 del 2001.
Quanto alle pretese economiche aveva ritenuto che non emergessero le reclamate differenze retributive, richieste peraltro in maniera generica, senza allegazione e senza fornire prova del fondamento della pretesa.
La decisione era confermata dalla Corte d’appello di Messina.
La Corte territoriale rilevava preliminarmente che l’appellante era stata assunta avendo il Comune utilizzato le possibilità offerte dalle leggi regionali n. 85 del 1995 e n. 2 del 2001 che avevano esteso le misure di fuoriuscita dal bacino dei LSU a tutti i soggetti destinatari del regime transitorio dei lavori socialmente utili, finanziati con oneri a carico del bilancio regionale.
Riteneva che la prevista stipulazione di contratti a tempo determinato e la successiva prosecuzione dei rapporti così instaurati era una delle misure previste dalla legislazione regionale, in attuazione alle disposizioni nazionali in materia, per la fuoriuscita dal precariato e come tale non era soggetta alle regole generali di durata ed al regime delle proroghe e della successione di contratti, previsti per i comuni contratti a termine.
Riteneva che se anche l’impiego della lavoratrice presso il Comune di Barc ellona P.G. fosse avvenuto non in esecuzione di un progetto specifico, ma in adempimento di attività di tipo ordinario, necessaria per garantire ai cittadini un servizio, finalizzato al perseguimento dei fini istituzionali dell’ente che, altrimenti, avrebb e dovuto essere svolto da un dipendente di ruolo, ciò non avrebbe consentito di qualificare diversamente la natura giuridica del rapporto, alla luce di quanto previsto dell’art. 5, comma 5, della L.R. n. 24 del 2000 a norma del quale l’elenco generale dell e attività socialmente utili di cui all’art. 3 del d.lgs. all’art. 3, comma 2, del d.lgs. n. 81 del 2000 comprende, altresì, tutte quelle rientranti nell’ambito delle competenze istituzionali degli enti utilizzatori delle attività, nonché quelle aggiuntive funzionali allo sbocco occupazionale territoriale.
Respingeva anche le pretese economiche fondate con riferimento al trattamento previsto dal c.c.n.l. per i dipendenti enti locali evidenziando, sul punto, una assoluta genericità della domanda.
Per la cassazione della sentenza ha proposto ricorso la lavoratrice affidandosi a due motivi, cui il Comune di Barcellona P.G. ha resistito con controricorso.
Entrambe le parti hanno depositato memoria.
Con la memoria la ricorrente ha precisato la domanda con riguardo alla richiesta di condanna del Comune al risarcimento del cd. danno comunitario ed ha richiamato la giurisprudenza della Corte intervenuta nelle more del giudizio, in fattispecie analoghe; ha dedotto di essere stata stabilizzata nel 2019, ma che tale circostanza, a suo dire, non esclude ex se il diritto al risarcimento, e nella specie l’immissione in ruolo non era stata automatica ma subordinata ad una prova generale di idoneità e alla valutazione di titoli. Ciò avrebbe potuto portare o meno ad un posizionamento in graduatoria al quale sarebbe seguita l’eventuale immissione in ruolo, compatibilmente con i posti disponibili, di talché vi era stata la possibilità che essa ricorrente venisse a trovarsi in posizione non utile all’assunzione in ruolo.
RAGIONI DELLA DECISIONE
Va preliminarmente disattesa l’eccezione di tardività del ricorso formulata dal Comune controricorrente.
A fronte di una sentenza d’appello pubblicata in data 20/07/2017, il termine di sei mesi scadeva in data 22/01/2014.
Nella specie il ricorso per cassazione è stato notificato 18/01/2018, quindi entro il termine suddetto.
Con il primo motivo di ricorso è dedotta la violazione dell’art. 115, cod. proc. civ., in connessione con la direttiva 28 giugno 1999, n. 1999/70/CE del Consiglio, del d.lgs. n. 368 del 2001, dell’art. 36 del d.lgs. n. 165 del 2001 e, per quanto di ragione, con gli artt. 1 e 2 del d.lgs. n. 468 del 1997, e dell’art. 2 del d.lgs. n. 81 del 2000.
Assume la ricorrente che non vi era stata discrasia tra la tipologia contrattuale utilizzata nell’atto di assunzione iniziale, sin dal 2001, contratto a termine, ed il concreto svolgimento del rapporto, essendo stata impiegata in ordinarie mansioni, identiche a quelle dei lavoratori comparabili a tempo indeterminato di ruolo presso l’ente convenuto.
Né aveva rilevanza il richiamo, nel primo dei contratti a presunti progetti di lavori socialmente utili dei quali non vi era traccia negli atti di causa né nello svolgimento dell’attività lavorativa della lavoratrice. Tali progetti erano mere affermazioni di principio e non vi erano agli atti progetti di utilità collettiva. La circostanza che tali contratti fossero stati stipulati in forza di una norma regionale (legge reg. n. 24 del 2001) che prevedeva un processo di stabilizzazione dei soggetti già utilizzati come LSU non consentiva di sottrarre tali contratti alla disciplina nazionale ed eurounitaria.
Tale considerazione valeva anche per le successive proroghe.
La sentenza della Corte d’appello faceva errato riferimento a principi che si attagliano a contratti LSU che non costituivano oggetto del presente giudizio, né poteva assumere rilievo che i contratti fossero stati stipulati con soggetti già assunti come LSU.
Con il secondo motivo di ricorso è dedotta la violazione della direttiva CE 1999/70, del d.lgs. n. 368 del 2001, e del d.lgs. n. 165 del 2001, in connessione con lo Statuto della Regione siciliana. Violazione dell’art. 5 della legge della Regione sici liana n. 24 del 2010.
Prospetta la ricorrente che la normativa regionale non escludeva l’applicabilità del d.lgs. n. 368 del 2001, attesa la prevalenza della disciplina nazionale e di quella europea, la cui inosservanza contrasterebbe con gli artt. 11 e 1 17 Cost., poiché l’art. 17 dello Statuto di autonomia della Regione siciliana indica la potestà legislativa entro i limiti dei principi ed interessi generali cui si informa la legislazione dello Stato e, in particolare, in materia di lavoro e previdenza sociale, dispone espressamente che la potestà normativa opera osservando i minimi stabiliti dalle leggi dello Stato.
Neppure può assumere rilievo dirimente l’art. 77, comma 2, della legge regionale n. 17 del 2004 che prevede: ‘ le disposizioni di cui al decreto legislativo 6 settembre 2001, n. 368, non si intendono applicabili ai contratti a termine volti alla stabilizzazione dei soggetti destinatari del regime transitorio dei lavori socialmente utili ‘, poiché occorre considerare l’art. 5 della legge n. 24 del 2010 (inserito nel Capo II ‘Procedure di stabilizzazione e proroga di contratti’), riferibile anche alla normativa di stabilizzazione degli LSU, che ha richiamato, con riguardo al lavoro flessibile, l’art. 36 del d.lgs. n. 165 del 2001 e il d.lgs. n. 368 del 2001, e che avrebbe determinato l’abrogazione del citato art. 77. La ricorrente richiama l’ordinanza di rimessione alla Corte costituzionale del Tribunale di Termini Imerese del 7 giugno 2017 (poi oggetto della pronuncia del Giudice delle leggi n. 19 del 2019), la pronuncia della Corte costituzionale n. 160 del 2017 (quanto alla competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di ‘ordinamento civile’) e la giurisprudenza
della CGUE: sentenza Adelener del 4 luglio 2006 (in causa C-212/04), sentenza COGNOME del 26 marzo 2015 (in causa C-316/13), in particolare con riguardo alla nozione di lavoratore a tutti gli effetti con applicazione della relativa disciplina.
I suddetti motivi, che devono essere trattati insieme in ragione della loro connessione, sono fondati e vanno, pertanto, accolti nei sensi di seguito indicati.
Occorre premettere che la Corte d’appello, nel richiamare la legislazione regionale intervenuta in materia ratione temporis fino al 2 dicembre 2004 (e così la legge reg. n. 85 del 1995, artt. 11 e 12; la legge reg. n. 2 del 2001, art. 2; la legge reg. n. 20 del 2003, art. 39) ha affermato che: nel primo contratto e nei provvedimenti di proroga, attraverso il riferimento alle deliberazioni dell’Autorità comunale, si rinveniva la specifica indicazione dell’approvazione del progetto di utilità collettiva e dell’assegnazione dei progetti per la fuoriuscita dal bacino dei lavori socialmente utili, sicché era indubbio che la causale del contratto andasse individuata nella stabilizzazione dei lavoratori LSU secondo le disposizioni vigenti. Le diverse disposizioni normative contenute nelle suddette leggi regionali avevano previsto l’utilizzazione di con tratti di diritto privato a termine e/o a tempo parziale, per realizzare progetti di utilità collettiva, finalizzati all’inserimento lavorativo dei soggetti utilmente collocati nelle graduatorie provinciali e in possesso dei requisiti di legge, la prosecuzione dei rapporti e attività socialmente utili in vista della stabilizzazione (come si rileva dal ricorso per cassazione, pag. 2, nella specie il contratto stipulato dalla lavoratrice nel 2006 della durata di un anno era stato dapprima prorogato di 12 mesi e poi per tre anni). Era da escludere, quindi, che i contratti sottoscritti con la ricorrente fossero soggetti alle disposizioni sui contratti a termine ordinari e, in particolare, al regime delle proroghe e della successione dei contratti previsti per i comuni contratti a termine.
A ciò si aggiungeva, afferma la Corte d’appello, che, anche se l’impiego della lavoratrice presso il Comune di Barcellona P.G. fosse avvenuto non in esecuzione di un progetto specifico, ma in adempimento di attività di tipo ordinario, necessarie per garantire ai cittadini un servizio finalizzato al perseguimento dei fini istituzionali dell’Ente, che altrimenti avrebbero dovuto essere svolte da un dipendente di ruolo, ciò non avrebbe qualificato diversamente la natura giuridica del rapporto, alla luce di quanto previsto dall’articolo 5, comma 5, della legge reg. n. 24 del 2000, a norma della quale: ‘ L’elenco generale delle attività socialmente utili di cui all’articolo 3, comma 2, del decreto legislativo 28 febbraio 2000, n. 81 , ai sensi e per gli effetti dell’articolo 1, comma 2, della legge regionale 23 gennaio 1998, n. 3, comprende, altresì, tutte quelle rientranti nell’ambito delle competenze istituzionali degli enti utilizzatori delle attività, nonché quelle aggiuntive funzionali allo sbocco occupazionale territoriale che possono essere finanziate con risorse provenienti dai fondi strutturali europei, ovvero siano oggetto di
programmazione negoziata così come previsto dall’articolo 3, comma 2, dello stesso decreto legislativo ‘.
Il richiamato art. 1, comma 2, della legge reg. n. 3 del 1998, a sua volta stabilisce: ‘ I progetti di lavori socialmente utili ed i progetti di utilità collettiva di cui agli articoli 11 e 12 della legge regionale 21 dicembre 1995, n. 85, e successive modifiche ed integrazioni, possono essere attuati nell’ambito di tutti i settori istituzionali dei soggetti attuatori ‘.
Espone la Corte d’appello che la legislazione regionale ha istituito e disciplinato i contratti in questione in ragione di esigenze di natura politico sociale, per il superamento del rapporto assistenziale costituito dal lavoro socialmente utile, e per far acquisire professionalità e qualificazione al personale appartenente a tale categoria, con la finalità della stabilizzazione del personale precario.
La Corte d’appello, quindi, nella fattispecie in esame ha escluso che i contratti in questione, in ragione della matrice assistenziale, ricadano nell’ambito applicativo della disciplina statale di cui al d.lgs. n. 368 del 2001 – e di ciò costituisce conseguenziale sviluppo logicogiuridico, l’esclusione dell’applicabilità della disciplina eurounitaria sui contratti a termine – per la causale riportata negli stessi, ritenuta coerente con la legislazione regionale richiamata che trova riscontro nella disciplina statale del d.lgs. n. 81 del 2000.
La normativa regionale è interpretata dalla Corte d’appello come univocamente volta a disciplinare attività mutualistiche assistenziali riconducibili sul piano della disciplina statale al d.lgs. n. 81 del 2000, art. 4, secondo cui, tra l’altro, ‘L’utilizzo nelle attività di cui all’articolo 3 non determina l’instaurazione di un rapporto di lavoro ‘.
Di ciò si duole la ricorrente, atteso che prospetta di essere stata chiamata ad operare all’interno dell’organizzazione amministrativa del Comune di Barcellona P.G. in mansioni ordinarie di natura impiegatizia, attesa la carenza di personale, e i contratti in questione, che richiamavano tra l’altro il rispetto delle diretti ve impartite dai superiori e delle prescrizioni generali contenuti nelle disposizioni di servizio e degli obblighi e delle finalità istituzionali della pubblica amministrazione, non si differenziavano dagli ordinari contratti a termine, di talché avrebbe d ovuto trovare l’applicazione la Direttiva CE 1999/70 e il d.lgs. n. 368 del 2001 che vi aveva dato attuazione, sia pure , come precisato nella memoria, quanto al diritto al risarcimento del danno per abusiva reiterazione, e non per la trasformazione del rapporto a termine in rapporto a tempo indeterminato, come precisato nella memoria in ragione della intervenuta stabilizzazione, e ancor prima della sentenza CGUE 25 ottobre 2018, causa C-332/17, Sciotto.
Per un compiuto esame della fattispecie, occorre in sintesi richiamare la legislazione statale in materia di LSU e la disciplina regionale posta dalla Corte d’appello a
fondamento della decisione, atteso che il giudice di secondo grado, dalla qualificazione giuridica dei contratti in esame – effettuata in base alla legislazione regionale tenuto conto della causale – quali contratti di occupazione temporanea correlati a lavori socialmente utili o a personale LSU in via di stabilizzazione, fa discendere la riferibilità degli stessi all’ambito dell’art. 4 de l d.lgs. n. 81 del 2000, e non alla disciplina statale del d.lgs. n. 368 del 2001, nonché a fortiori alla Direttiva 1999/70 CE.
10. Sul piano della legislazione statale, la disciplina degli LSU si è caratterizzata per il susseguirsi di testi normativi costituiti, in origine, dal decreto legislativo 1° dicembre 1997, n. 468, poi in parte abrogato dall’art. 10, comma 3, del decreto legislativo 28 febbraio 2000, n. 81, e definitivamente soppresso dall’art. 34, comma 1, lettera d), del decreto legislativo 14 settembre 2015, n. 150. I progetti in cui tali lavoratori -cosiddetti soggetti utilizzati -sono impiegati possono essere promossi da amministrazioni pubbliche, da enti pubblici economici, da società a totale o prevalente partecipazione pubblica, e dalle cooperative sociali, i quali sono dunque denominati «enti utilizzatori».
L’art. 7 del d.lgs. n. 468 del 1997 prevedeva l’utilizzo diretto da parte delle amministrazioni pubbliche di lavoratori socialmente utili: ‘ Le amministrazioni pubbliche (…), possono svolgere le attività di cui all’articolo 1, comma 2, lettera d mediante l’utilizzo dei lavoratori percettori di t rattamento previdenziale (…), residenti nel comune o nell’area della sezione circoscrizionale per l’impiego e per il collocamento in agricoltura, ove si svolge la prestazione ‘. Il d.lgs. 81 del 2000 si applica ai soggetti impegnati in progetti di lavori socialmente utili e che abbiano effettivamente maturato dodici mesi di permanenza in tali attività nel periodo dal 1° gennaio 1998 al 31 dicembre 1999; ai sensi dell’art. 4, l’utilizzo nelle attività socialmente utili non determina l’instaurazione di un rapporto di lavoro. L’art. 26 del d.lgs. n. 150 del 2015, successivo alle vicende in esame, allo scopo di permettere il mantenimento e lo sviluppo delle competenze acquisite da detti lavoratori, ha previsto l’impiego diretto dei medesimi, titolari di strumenti di sostegno al reddito, che si svolge sotto la direzione e il coordinamento di amministrazioni pubbliche di cui all’art. 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, attraverso apposite convenzioni tra le Regioni e le Province autonome e le amministrazioni di cui all’art. 1 del d.lgs. n.165 del 2001.
11. La giurisprudenza di questa Corte ha più volte affermato che l’occupazione temporanea in lavori socialmente utili non integra un rapporto di lavoro subordinato, ma ciò in quanto, ai sensi de ll’art. 8 del d.lgs. 468 del 1997 (poi, come si è osservato, riprodotto negli stessi termini dall’art. 4 d.lgs. 81 del 2000), l’utilizzazione di tali lavoratori non determina l’instaurazione di un rapporto di lavoro, ma realizza un rapporto speciale che co involge più soggetti (oltre al lavoratore, l’amministrazione pubblica beneficiaria della
prestazione, la società datrice di lavoro, l’ente previdenziale erogatore della prestazione di integrazione salariale) di matrice assistenziale e con una finalità formativa diretta alla riqualificazione del personale per una possibile ricollocazione (ex multis, Cass., n. 27125 del 2022, si v. Corte costituzionale, sentenza n. 199 del 2020). Si tratta di un rapporto di natura assistenziale, non suscettibile di diversa qualificazione, sub specie di lavoro subordinato, nel caso in cui si accerti che la prestazione si è svolta in conformità al progetto per la cui attuazione s’instaura il rapporto (Cass., n. 6155 del 2018).
Anche la legislazione della Regione siciliana vede una pluralità di interventi normativi volti a disciplinare i contratti stipulati dagli Enti locali con soggetti provenienti dal bacino LSU. La Corte d’appello riconduce tutti i diversi interventi normativi all’ambito dei lavori socialmente utili per attività assistenziali, valorizzando l’originaria previsione della legge reg. n. 85 del 1995. Tuttavia, come di seguito illustrato, il legislatore siciliano, nel tempo, ha inteso favorire l’ingresso nel mond o del lavoro dei soggetti già LSU prevedendo per gli stessi mirate occasioni di lavoro a tempo determinato, non di carattere assistenziale, a differenza di quanto ritenuto dalla Corte d’appello.
13. L’art. 12 della legge 85 del 1995, prevedeva che si pote vano utilizzare, con contratto di diritto privato a tempo determinato e/o parziale per la realizzazione di progetti di utilità collettiva, i soggetti che avessero già partecipato alla realizzazione dei progetti di utilità collettiva per un determinato arco temporale; la successiva legge reg. n. 2 del 2001 chiariva che i ‘ contratti di diritto privato di cui all’art. 12 comma 2, della legge reg. 21 dicembre 1995, n. 85, sono finalizzati all’inserimento lavorativo dei soggetti utilmente collocati nelle graduatorie provinciali ‘, e che occorreva la predisposizione di nuovi progetti di utilità collettiva. A tale disposizione seguiva la legge reg. n. 2 del 2001. La legge reg. n. 20 del 2003 stabiliva che i contratti di cui all’art. 12 della legge reg. 21 dicembre 1 995, n. 85 potevano essere confermati dagli enti finanziatori e utilizzatori per un ulteriore periodo di 3 anni, a condizione che sussistessero l’interesse all’espletamento della prestazione e la relativa copertura finanziaria a carico dei rispettivi bilanci nel periodo di competenza. La legge reg. n. 16 del 2006 prolungava la durata dei contratti di cui alla legge reg. n. 85 del 1995. La legge n. 24 del 2010, all’art. 7 stabiliva che nelle more dell’attuazione delle procedure di stabilizzazione, le amminis trazioni pubbliche potevano proseguire per l’anno 2011 e per l’anno 2012, e comunque nei limiti degli stanziamenti di bilancio, in costanza di rapporto, i contratti in essere alla data di entrata in vigore della presente legge, del personale destinatario del regime transitorio dei lavori socialmente utili.
14. Dall’esame delle specifiche disposizioni delle suddette leggi regionali si rileva, che ferma la destinazione degli interventi in favore di soggetti provenienti dal bacino LSU, non emerge una qualificazione assistenziale dei contratti in questione, per come prorogati e rinnovati successivamente alla legge reg. n. 85 del 1995 (adottata nell’esercizio della
potestà legislativa regionale concorrente nella materia legislazione sociale, ai sensi della lette ra f del comma 1 dell’art. 17 dello statuto speciale, nei limiti dei principi ed interessi generali che informano la legislazione dello Stato, come esercitata, anche in ragione dell’interesse nazionale come positivizzato dalla legislazione statale, Corte c ost., sentenza n. 271 del 1996), che peraltro si esprimeva in termini di contratti di lavoro di diritto privato. L’art. 1 della legge n. 2 del 2001 ha sancito che ‘ I contratti di diritto privato di cui all’articolo 12 comma 2, della legge regionale 21 dice mbre 1995, n. 85, sono finalizzati all’inserimento lavorativo dei soggetti utilmente collocati nelle graduatorie provinciali ed in possesso dei requisiti di legge ‘. La legge n. 20 del 2003, art. 39 prevede che i contratti di cui all’articolo 12 della legge regionale 21 dicembre 1995, n. 85 e successive modifiche ed integrazioni possono essere confermati dagli enti finanziatori e utilizzatori per un ulteriore periodo di 3 anni, a condizione che sussistano l’interesse all’espletamento della prest azione. La legge reg. n. 16 del 2006, art. 1, stabilisce l’attivazione di politiche del lavoro finalizzate ad ampliare la base produttiva per creare nuove opportunità occupazionali in favore dei soggetti destinatari del regime transitorio dei lavori socialmente utili. La legge reg. n. 24 del 2000), all’art. 7 collega la prosecuzione dei contratti in questione alla permanenza del fabbisogno organizzativo e alle comprovate esigenze istituzionali volte ad assicurare i servizi già erogati, e, all’articolo 5, co mma 5, consente l’inserimento lavorativo degli appartenenti al bacino degli LSU per tutte le attività rientranti nell’ambito delle competenze istituzionali degli enti utilizzatori delle attività, nonché per quelle aggiuntive finanziabili con risorse provenienti dai fondi strutturali europei, ovvero oggetto di programmazione negoziata. Quanto all’art. 77 della legge reg. n. 17 del 2004, come vigente ratione temporis , il quale prevede che ‘ Le disposizioni di cui al decreto legislativo 6 settembre 2001, n. 368, non si intendono applicabili ai contratti a termine volti alla stabilizzazione dei soggetti destinatari del regime transitorio dei lavori socialmente utili ‘, si osserva che non senza significato la Corte d’appello, pur rigettando la domanda del lavoratore, non lo richiama, in tal modo implicitamente escludendo che tale disposizione vada interpretata come intesa a sottrarre i contratti a termine alla Direttiva CE 1999/70. Si aggiunga che significativamente, l’art. 5 della legge reg. n. 24 del 2010, il qual e ha stabilito ‘ L’utilizzo dei contratti di lavoro flessibile è consentito nei limiti previsti dall’articolo 36 del decreto legislativo n. 165/2001 e nel rispetto dei principi previsti dal decreto legislativo 6 settembre 2001, n. 368 ‘, depone nel senso di una portata precettiva conforme al diritto eurounitario, come interpretato dalla CGUE e come recepito nell’ordinamento nazionale. Va, in proposito, ricordato che il giudice nazionale costituisce un elemento essenziale nell’ordinamento giuridico comunitario: situato all’ ‘incrocio’ di diversi sistemi giuridici, esso è in grado di fornire un rilevante contributo all’applicazione
effettiva del diritto comunitario e, in definitiva, allo sviluppo del processo d’integrazione europea (CGUE sentenza 30 settembre 2003, NOME COGNOME, in causa C-224/01).
15. Nella specie, il legislatore regionale ha inteso promuovere l’ingresso nel mondo del lavoro di coloro che erano stati impegnati nell’ambito dei lavoro socialmente utili ex legge n. 85 del 1995, tramite rapporti di lavoro che trovano originario fondamento nella matrice assistenziale LSU, ma che ben possono avere assunto, senza per ciò contraddire il parametro legale regionale, diversa connotazione, come contratti a termine ordinari, in ragione della concreta conformazione assunta dalla prestazione di carattere lavorativo. Certo, si potrebbe opporre, in termini generali che sussiste il limite di cui all’art. 77 della l.r. n. 17 del 2004 che, come detto esclude l’applicabilità ai ‘contratti a termine volti alla stabilizzazione dei soggetti destinatari del regime transitorio dei lavori socialmente utili ‘ (speciali o atipici che dir si voglia) del d.lgs. n. 368/2001. Orbene, al di là di una verifica del rispetto da parte di una norma di tal genere del riparto della potestà legislativa tra lo Stato e le Regioni, anche ad autonomia differenziata, in materia di ‘ordinamento civile’, in cui rientra la disciplina dei contratti a termine (si v. Corte cost., sentenza n. 96 del 2019 e le sentenze di questa Corte nn. 25673, 25674, 25673 del 2017), va evidenziato che proprio il Giudice delle leggi, nella citata sentenza n. 96 del 2019, nel ritenere inammissibile la questione di legittimità costituzionale della suddetta norma sul rilievo che sarebbe consentito il risarcimento del danno, ha inteso evidenziare che il semplice fatto che venga esclusa l’applicabilità del d.lgs. n. 368 del 2001 non impedisce di valutare la correttezza del ricorso al contratto a tempo determinato stipulato per la fuoriuscita dal bacino degli LSU, alla luce del diritto unionale per il quale il contratto a tempo determinato deve essere necessariamente connotato da temporaneità perché diversamente si ricade nell’ambito dell’abuso.
16. Ed allora, deve considerarsi l’accordo quadro RAGIONE_SOCIALE, RAGIONE_SOCIALE e RAGIONE_SOCIALE sul lavoro a tempo determinato, allegato alla direttiva 28 giugno 1999, n. 1999/70/CE del Consiglio, a cui ha dato attuazione il d.lgs. n. 368 del 2001, che stabilisce che gli Stati membri sono tenuti ad introdurre nelle rispettive legislazioni nazionali norme idonee a prevenire ed a sanzionare l’abuso costituito dalla successione nel tempo dei contratti a termine. Sebbene, come risulta dal considerando 17 della direttiva 1999/70 e dalla clausola 2, punto 1, dell’Accordo quadro, tale direttiva lasci agli Stati membri il compito di definire i termini «contratto di assunzione» o «rapporto di lavoro», impiegati in tale clausola, secondo la legislazione e/o la prassi nazionale, ciò non toglie che il potere discrezionale conferito agli Stati membri per definire tali nozioni non sia illimitato. Infatti, siffatti termini possono essere definiti in conformità con il diritto e/o le prassi nazionali a condizione di rispettare l’effetto utile di tale direttiva e i principi generali del diritto dell’Unione (si v. sentenza CGUE, 1° marzo 2012, O’Brien, C -393/10, punto 34). Basti ricordare che uno degli
obiettivi perseguiti dall’Accordo quadro è quello di limitare il ricorso a una successione di contratti o rapporti di lavoro a tempo determinato, considerato come una potenziale fonte di abuso in danno dei lavoratori, prevedendo un certo numero di disposizioni di tutela minima tese ad evitare la precarizzazione della situazione dei lavoratori dipendenti (CGUE, sentenza CGUE 26 novembre 2014, COGNOME e a., nelle cause riunite C-22/13, da C-61/13 a C-63/13 e C-418/13, punto 72).
La clausola 5, punto 1, di tale accordo quadro stabilisce che: « Per prevenire gli abusi derivanti dall’utilizzo di una successione di contratti o rapporti di lavoro a tempo determinato, gli Stati membri, previa consultazione delle parti sociali a norma delle leggi, dei contratti collettivi e della prassi nazionali, e/o le parti sociali stesse, dovranno introdurre, in assenza di norme equivalenti per la prevenzione degli abusi e in un modo che tenga conto delle esigenze di settori e/o categorie specifici di lavoratori, una o più misure relative a: a) ragioni obiettive per la giustificazione del rinnovo dei suddetti contratti o rapporti; b) la durata massima totale dei contratti o rapporti di lavoro a tempo determinato successivi; c) il numero dei rinnovi dei suddetti contratti o rapporti ».
17. La Corte di giustizia ha affermato che la direttiva 1999/70/CE e l’accordo quadro ad essa allegato devono essere interpretati nel senso che essi si applicano ai contratti e rapporti di lavoro a tempo determinato conclusi con le amministrazioni e gli altri enti del settore pubblico (decisioni causa C-177/10, NOME COGNOME; sentenza 7 settembre 2006, in causa C-53/04, COGNOME e COGNOME; causa C-212/04, COGNOME). Come affermato, tra le altre, nella già richiamata sentenza COGNOME, dalla formulazione stessa della clausola 2, punto 1, dell’accordo quadro, risulta che l’ambito di applicazione di quest’ultimo è concepito in senso ampio e la definizione della nozione di «lavoratore a tempo determinato» ai sensi dell’accordo quadro, enunciata alla clausola 3, punto 1, di quest’ultimo, include tutti i lavoratori, senza operare distinzioni basate sulla natura pubblica o privata del loro datore di lavoro e a prescindere dalla qualificazione del loro contratto nel diritto interno (cfr., sentenza CGUE 3 luglio 2014, NOME e a., cause riunite C 362/13, C 363/13 e C 407/13). Pertanto, l’accordo quadro si applica all’insieme dei lavoratori che forniscono prestazioni retribuite nell’am bito di un rapporto di lavoro a tempo determinato che li lega al loro datore di lavoro, purché questi siano vincolati da un contratto o da un rapporto di lavoro ai sensi del diritto nazionale, e fatta salva soltanto la discrezionalità conferita agli Stati membri dalla clausola 2, punto 2, dell’accordo quadro per quanto attiene all’applicazione di quest’ultimo a talune categorie di contratti o di rapporti di lavoro nonché l’esclusione, conformemente al quarto comma del preambolo dell’accordo quadro, dei lavo ratori interinali (CGUE, 16 luglio 2020, C-658/18 UX, punto 116). Come affermato al punto 119 della sentenza C-658/18 UX, la direttiva 1999/70 e l’accordo quadro trovano applicazione nei confronti di tutti i lavoratori che forniscono
prestazioni retribuite nell’ambito di un rapporto di lavoro a tempo determinato che li vincola al loro datore di lavoro.
Nella fattispecie in esame assume, in particolare, rilievo la decisione della CGUE n. 157 del 15 marzo 2012, in causa C157/11, COGNOME, ove si è affermato, con riguardo al punto 1 della clausola 2, che «Tenuto conto degli obiettivi perseguiti dall’accordo quadro (…), si deve rilevare che la qualificazione formale, da parte del legislatore nazionale, del rapporto costituito tra una persona che svolge lavor i socialmente utili e l’amministrazione pubblica per cui vengono effettuati questi lavori non può escludere che a detta persona debba tuttavia essere conferita la qualità di lavoratore in base al diritto nazionale, se tale qualifica formale è solamente fittizia e nasconde in tal modo un reale rapporto di lavoro ai sensi di tale diritto». La CGUE ha inoltre affermato, nella suddetta sentenza, richiamando il punto 2 della clausola 2 dell’accordo quadro, che «tuttavia anche se il giudice del rinvio dovesse giungere alla conclusione che, tenuto conto delle sue caratteristiche e delle circostanze in cui vengono effettuati i lavori socialmente utili da persone quali la ricorrente, il rapporto tra quest’ultima e l’amministrazione pubblica italiana che lo ha assunto costituisce, in realtà, un rapporto di lavoro ai sensi del diritto nazionale, occorre comunque ricordare che la clausola 2, punto 2, dell’accordo quadro conferisce agli Stati membri un margine di discrezionalità riguardo all’applicazione dell’accordo quad ro a talune categorie di contratti o di rapporti di lavoro. Infatti, la clausola 2, punto 2, dell’accordo quadro offre agli Stati membri e/o alle parti sociali la facoltà di sottrarre al campo di applicazione di tale accordo quadro i ‘rapporti di formazion e professionale iniziale e di apprendistato’ nonché i ‘contratti e rapporti di lavoro definiti nel quadro di un programma specifico di formazione, inserimento e riqualificazione professionale pubblico o che usufruisca di contributi pubblici’».
Precisa la CGUE nella medesima decisione COGNOME (par. 56) che l’applicazione dei criteri stabiliti sul fondamento di detto potere discrezionale deve essere indubbiamente effettuata in modo trasparente e poter essere controllata per impedire che un lavoratore impiegato in un programma che non rientri nelle categorie elencate nella clausola 2, punto 2, dell’accordo quadro sia privato della tutela che quest’ultimo intende garantirgli (cfr., sentenza CGUE 8 settembre 2011, NOME COGNOME, C-177/10, par. 77, intervenuta con riguardo alla clausola 4 dell’accordo quadro).
20. La Corte d’appello nel riferire i contratti in esame al d.lgs. n. 81 del 2000, non solo non ha effettuato un compiuto e approfondito vaglio dei rapporti di lavoro in questione con riguardo alle fon ti e alla causale dell’atto negoziale costitutivo, alle reciproche obbligazioni, al concreto conformarsi degli stessi in ragione dell’attività prestata, ma soprattutto non ha verificato la compatibilità del concreto atteggiarsi del rapporto con l’accordo q uadro, dalla cui violazione discende il riconoscimento del cd.
danno comunitario, in presenza della illegittima reiterazione dei contratti a termine (Cass., SU, n. 5076 del 2016), e se non intervenuta stabilizzazione direttamente riferibile alla precarizzazione.
La affermata diversità strutturale dei contratti in questione rispetto agli ordinari contratti di lavoro a termine, che ne escluderebbe la riconducibilità all’accordo quadro, non può trarsi, come argomenta la Corte d’appello né dalle generali e sigenze di natura politicosociale che ne avrebbero costituito l’origine, né dalla finalità (che la Corte d’appello assume quale causa dello schema negoziale legale) di superare il rapporto assistenziale costituito dal lavoro socialmente utile contemperand o l’esigenza di mantenere i livelli occupazionali e il contenimento della spesa pubblica con quella della stabilizzazione del personale precario proveniente dal regime transitorio dei lavoratori socialmente utili, da cui deriverebbe la causa tipica degli stessi, atteso che ai fini della non applicabilità dell’accordo quadro in ragione della clausola 2 dell’accordo quadro medesimo, deve procedersi all’esame del contratto e del concreto connotarsi del rapporto rispetto alla disciplina che prevede le fattispecie legali escluse.
Infine, si osserva che le Sezioni Unite, con la sentenza n. 5072 del 2016, nell’escludere la trasformazione, hanno stabilito i criteri per la determinazione del risarcimento del danno comunitario, e tale statuizione è stata ritenuta conforme al diritto eurounitario dalla CGUE causa C-494/16, COGNOME.
Nella specie è intervenuta la stabilizzazione. Sul punto (Cass., n. 23373 del 2022) va ricordato che l’immissione in ruolo del lavoratore costituisce misura sanzionatoria idonea a re integrare le conseguenze pregiudizievoli dell’illecito a condizione che essa avvenga nei ruoli dell’ente che ha commesso l’abuso e che si ponga con esso in rapporto di diretta derivazione causale.
Il ricorso va accolto e la sentenza di appello va cassata con rinvio anche per le spese del presente giudizio alla Corte d’appello di Messina in diversa composizione.
Il Giudice del rinvio dovrà esaminare i rapporti per cui è causa attenendosi ai principi sopra enunciati con riguardo alla normativa applicabile nella specie.
Dovrà, poi, in caso di accertata abusività, considerare gli effetti della stabilizzazione della ricorrente dedotta in corso di causa, sulla base della consolidata giurisprudenza di questa Corte al riguardo, secondo cui:
a ) ‘nel lavoro pubbl ico privatizzato, nelle ipotesi di abusiva successione di contratti a termine, l’avvenuta immissione in ruolo del lavoratore già impiegato a tempo determinato ha efficacia riparatoria dell’illecito nelle sole ipotesi di stretta correlazione tra l’abuso com messo dalla amministrazione e la stabilizzazione ottenuta dal dipendente’ (vedi, per tutte: Cass. n. 14815/2021, seguita da Cass. n. 15240/2021, e da Cass. n. 35369/2021 e da molte altre conformi);
b ) detta stretta correlazione presuppone, sotto il profilo soggettivo, che la stabilizzazione avvenga nei ruoli dell’ente pubblico che ha posto in essere la condotta abusiva e, sotto il profilo oggettivo, che essa sia l’effetto diretto ed immediato dell’abuso. Solo in presenza di una procedura che abbia le caratteristiche sopra indicate e che sia specificamente volta a risolvere il problema del precariato, assicurando agli assunti a tempo determinato la definitiva immissione nei ruoli dell’amministrazione, possono essere invocati i principi affermati da Cass. n. 22552/2016 (in tema di precariato scolastico) e da Cass. n. 16336/2017 (in relazione alla stabilizzazione disposta ai sensi della legge n. 296/2006).
Ne deriva che i giudici del merito prima di valorizzare, al fine di escludere il risarcimento del danno per l’abusività dei rapporti precari, l’eventuale instaurazione fra le parti di un rapporto a tempo indeterminato per effetto della intervenuta stabilizzazione, sono chiamati ad esaminare e valutare le caratteristiche della procedura all’esito della quale l’i mmissione in ruolo è avvenuta, considerando che:
a ) la stabilizzazione del personale precario rientra nell’area del ‘diritto all’assunzione’, più che in quella delle vere e proprie procedure concorsuali (Cass., SU, n. 16041/2010 e Cass. n. 20098/2015, sull a sussistenza della giurisdizione dell’AGO);
b ) solo una immissione in ruolo dotata dalle suindicate caratteristiche – e cioè, principalmente, che si ponga in rapporto di diretta derivazione causale con il rapporto precario e che non risulti semplicemente agevolata dalla successione dei contratti a termine può essere configurata come l’esito di misure specificamente volte a superare il precariato, che offrano già ex ante una ragionevole certezza di stabilizzazione, sia pure attraverso blande procedure selettive, anche alla luce di CGUE, 19 marzo 2020, cause riunite C-103/18 e C-429/18, NOME COGNOME (C 103/18) e NOME COGNOME e altri (C-429/18).
La fondatezza del ricorso rende inapplicabile il disposto dell’art. 13, comma 1 quater , d.P.R. n. 115/2002, come modificato dalla legge 24 dicembre 2012, n. 228, quanto al raddoppio del contributo unificato.
P.Q.M.
La Corte accoglie il ricorso; cassa la sentenza impugnata e rinvia anche per le spese alla Corte d’appello di Messina in diversa composizione.
Così deciso nella Adunanza camerale del 12 settembre 2023.