Spoil System: legittima la revoca dei dirigenti apicali

Un dirigente generale di un dipartimento regionale ha impugnato la revoca del suo incarico, avvenuta in applicazione del cosiddetto ‘spoil system’. La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso, stabilendo che la posizione di capo dipartimento è di natura apicale e fiduciaria, strettamente legata all’indirizzo politico. Pertanto, la sua revoca a seguito di un cambio di governo è legittima, anche se il dirigente svolge compiti gestionali e tecnici.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

Prenota un appuntamento

Per una consulenza legale o per valutare una possibile strategia difensiva prenota un appuntamento.

La consultazione può avvenire in studio a Milano, Pesaro, Benevento, oppure in videoconferenza.

PRENOTA

02.37901052

8:00 – 20:00
(Lun - Sab)

Pubblicato il 18 gennaio 2026 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile

Spoil System: Quando è Legittima la Revoca di un Incarico Dirigenziale?

La Corte di Cassazione, con l’ordinanza n. 22519/2024, torna a pronunciarsi su un tema cruciale nel diritto del lavoro pubblico: l’applicazione dello spoil system. Questa pronuncia chiarisce i confini tra incarichi dirigenziali puramente tecnici e quelli apicali, legati da un rapporto fiduciario con l’organo politico. La vicenda analizzata riguarda un dirigente generale di un Dipartimento regionale, il cui incarico è stato revocato a seguito di un cambio al vertice politico, sollevando la questione sulla legittimità di tale atto in relazione alla natura delle sue funzioni.

I Fatti del Caso: Il Ricorso di un Dirigente Regionale

Un dirigente, a capo del Dipartimento Organizzazione e Personale di una Regione, si è visto revocare l’incarico. Egli ha contestato la decisione, sostenendo che le sue mansioni fossero di natura esclusivamente amministrativo-gestionale e tecnica, e che quindi non potessero essere soggette alle logiche dello spoil system. A suo avviso, la normativa nazionale e il suo contratto individuale di lavoro non prevedevano una tale causa di cessazione anticipata del rapporto. La Corte d’Appello, tuttavia, aveva respinto le sue ragioni, riconducendo l’incarico a una posizione apicale e fiduciaria, legittimando di conseguenza la revoca.

La Natura Fiduciaria dell’Incarico e lo Spoil System

Il cuore della decisione della Cassazione risiede nella qualificazione dell’incarico. I giudici hanno stabilito che la posizione di Dirigente Generale e Capo Dipartimento non è un mero ruolo tecnico, ma rappresenta la ‘prima articolazione, complessa, della struttura amministrativa regionale’. Questi dirigenti, infatti, svolgono funzioni di coordinamento e direzione del dipartimento, assicurando l’unitarietà dell’azione amministrativa e assistendo gli organi di direzione politica. Questo crea un’inevitabile e stretta interdipendenza con l’indirizzo politico.

La Procedura di Selezione come Indice di Fiduciarietà

Un elemento chiave valorizzato dalla Corte è la procedura di selezione seguita per la nomina del dirigente. L’iter selettivo era caratterizzato da un’amplissima discrezionalità dell’organo politico, senza una graduatoria basata su criteri oggettivi e senza il vaglio preliminare di una commissione tecnica. Questa modalità di scelta, secondo i giudici, è un chiaro indicatore della natura fiduciaria dell’incarico. La nomina non deriva da un concorso pubblico classico, ma da una scelta diretta dell’organo di governo, che presuppone un legame di fiducia personale.

Il Ruolo di Raccordo tra Politica e Amministrazione

Anche se il dirigente svolge compiti di gestione del personale, organizzazione dei servizi e altre attività tecniche, queste funzioni non sono avulse dall’indirizzo politico. Anzi, proprio le scelte relative all’organizzazione del personale e all’allocazione delle risorse sono strumenti fondamentali per l’attuazione delle politiche decise dal governo regionale. Pertanto, lo svolgimento di compiti gestionali non esclude, ma anzi presuppone, un allineamento con la visione politica dell’ente. Per queste posizioni, la Corte ritiene legittimo il meccanismo dello spoil system per garantire l’efficace attuazione del programma politico.

Le Motivazioni della Corte di Cassazione

La Corte Suprema ha confermato l’orientamento consolidato, ribadendo che lo spoil system è compatibile con i principi costituzionali, inclusi quelli di buon andamento e imparzialità della pubblica amministrazione (art. 97 Cost.), quando applicato a figure apicali. Per tali posizioni, la personale adesione agli orientamenti politici dell’organo nominante è un elemento decisivo. La Corte ha sottolineato che le norme legislative che prevedono la revoca prevalgono su eventuali clausole contrattuali difformi, in quanto si tratta di disposizioni imperative che integrano di diritto il contratto individuale. L’accertamento compiuto dalla Corte d’Appello sulla natura fiduciaria dell’incarico, basato sia sulla normativa regionale sia sulle concrete modalità di selezione, è stato ritenuto coerente e correttamente motivato.

Le Conclusioni

In conclusione, l’ordinanza stabilisce un principio chiaro: la qualifica di un incarico dirigenziale come apicale e fiduciario non dipende solo dal nomen iuris, ma dalla sostanza delle funzioni, dalla posizione nella gerarchia amministrativa e dalle modalità di conferimento. Se l’incarico implica una stretta collaborazione con l’organo politico per l’attuazione del suo indirizzo e se la nomina è avvenuta con ampia discrezionalità, allora è soggetto alle regole dello spoil system. La revoca in seguito a un mutamento politico è, in questi casi, un atto legittimo, finalizzato a garantire la coesione tra la direzione politica e quella amministrativa.

Quando un incarico dirigenziale nella Pubblica Amministrazione può essere revocato tramite lo spoil system?
Un incarico dirigenziale può essere revocato tramite lo spoil system quando si tratta di una posizione apicale, per la quale risulta decisiva la personale adesione del dirigente agli orientamenti politici dell’organo di governo. La natura fiduciaria dell’incarico, che giustifica la revoca, emerge dalle funzioni di stretta collaborazione con l’indirizzo politico e dalle modalità di selezione, caratterizzate da ampia discrezionalità dell’organo nominante.

Lo svolgimento di funzioni tecniche e gestionali esclude l’applicazione dello spoil system a un dirigente?
No. Secondo la Corte, lo svolgimento di compiti di mera gestione (come l’organizzazione del personale) non esclude la natura fiduciaria e apicale dell’incarico. Anzi, tali compiti possono essere strumentali all’attuazione dell’indirizzo politico e quindi richiedere un rapporto di fiducia con l’organo di governo, rendendo legittima l’applicazione dello spoil system.

Le clausole di un contratto individuale possono impedire la revoca per spoil system?
No. La Corte ha chiarito che l’assenza di riferimenti alla revoca per spoil system nel contratto individuale è irrilevante. Le norme di legge che regolano tale istituto sono imperative e destinate a integrare di diritto o a prevalere sulle pattuizioni individuali in caso di difformità.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. L Num. 22519 Anno 2024

Civile Ord. Sez. L Num. 22519 Anno 2024

Presidente: NOME COGNOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 08/08/2024

a selezione perché la scelta era effettuata comunque da parte dell’organo politico e la procedura si caratterizzava per

un’amplissima discrezionalità, sulla base soltanto di alcuni criteri orientativi, senza ordine di importanza tra loro e senza neppure il previo vaglio di una commissione di prevalutazione delle candidature;

-non era decisiva la produzione documentale finalizzata ad attestare lo svolgimento da parte del COGNOME di mere funzioni tecnico-gestionali, con perseguimento di obiettivi prefissati da altri e ciò in quanto dal complessivo quadro della L.R. n. 7/1996 era evidente che il dirigente generale a capo di un RAGIONE_SOCIALE avesse, ma non solo, compiti di gestione, quanto meno sotto il profilo della organizzazione del RAGIONE_SOCIALE di cui è responsabile, rimanendo pur sempre organo apicale per la stretta interdipendenza con lo svolgimento delle attività degli organi politici;
2.

NOME COGNOME ha impugnato la sentenza di appello con un unico pluriarticolato motivo, cui la Regione Calabria ha resistito con controricorso;

è in atti memoria della controricorrente;

CONSIDERATO CHE

l’unico motivo di ricorso è rubricato, ai sensi dell’art. 360, n. 3, cod. proc. civ., con riferimento alla violazione e/o falsa applicazione delle seguenti norme di diritto; art. 19 del d.lgs. n. 165 del 2001, art. 10, comma 2, della legge della Regione Calabria n. 31 del 2002; artt. 16 e 17 del d.lgs. n. 165 del 2001; artt. 3, 25, 26 e 30 della legge della Regione Calabria n. 7 del 1996; art. 8 della legge Regione Calabria n. 31 del 2002, artt. 11, 12, 13, 14, 17 e 28 della legge Regione Calabria
n. 7 del 1996; artt. 3, 4 e 5 del contratto individuale di lavoro stipulato tra l’AVV_NOTAIO e la Regione Calabria;

il motivo è articolato in più censure;

il ricorrente si duole della riconduzione della fattispecie, relativa all’incarico di Direzione generale del RAGIONE_SOCIALE, alla legge reg. n. 31 del 2002, art. 10, comma 2, lett. b), invece che al d.lgs. n. 165 del 2001, art. 19, come mod. dal d.lgs. 150 del 2009, che trova applicazione anche per le Regioni e la cui novella ad opera del d. lgs. n. 150 del 2009 avrebbe determinato l’abrogazione implicita della legge reg. n. 31 del 2002 e della legge reg. n. 12 del 2005;
secondo il ricorrente, in forza del testo dell’art. 19 cit., doveva valorizzarsi la distinzione tra incarichi apicali e incarichi di funzione dirigenziale di livello generale, e solo per i primi era prevista la cessazione decorsi 90 giorni dal voto di fiducia del Governo, ciò anche considerando che, con la legge reg. n. 3 del 2012, erano state attuate nell’ordinamento regionale le disposizioni di principio contenute del d.lgs. n. 150 del 2009;

la Corte territoriale aveva viceversa fatto applicazione dell’istituto della revoca, in presenza di un dirigente il cui incarico era sprovvisto dei requisiti di fiduciarietà e apicalità, da accertarsi, secondo le indicazioni di Corte Costituzionale n. 34 del 2010, sulla base di requisiti di competenza e professionalità, nonché di selezione e di tipo di funzioni che i dirigenti sono chiamati ad esercitare;

il ricorrente prosegue contestando poi il richiamo effettuato dalla Corte d’Appello all’art. 25 della legge reg. n. 7 del 1996, in quanto il lavoratore era soggetto esterno alla Regione, né poteva farsi riferimento all’art. 26, comma 2, della medesima legge reg., che estendeva solo le norme procedurali al personale non appartenente al ruolo della Giunta regionale;

inoltre, il ricorrente rimarca come non potesse esservi comparabilità dei Dipartimenti regionali con i Ministeri e sottolinea come i settori e i servizi che compongono i Dipartimenti non erano articolazioni dirigenziali generali, venendo diversamente violato il combinato disposto tra l’art. 16 del d.lgs. n. 165 del 2001 e l’art. 30 della legge reg. Calabria n. 7 del 1996;

in ogni caso, il ricorrente sostiene di avere ampiamente dimostrato come la sua attività avesse natura esclusivamente amministrativogestionale, destinata come tale a sottarsi alle regole di revoca per spoil system che riguardano i diversi compiti che potevano coinvolgere gli indirizzi politici della Regione;

infine, rimarca il ricorrente, la sua vicenda lavorativa trovava la propria unica fonte nel contratto di lavoro che, all’art. 4, stabiliva le modalità del recesso unilaterale per giusta causa, e all’art. 5 limitava la risoluzione anticipata da parte della Regione in casi specifici, da cui esulava la vicenda in esame;

le censure devono essere esaminate congiuntamente, stante la loro stretta connessione logica;

vanno qui richiamate, perché condivise, le considerazioni svolte da Cass. 18 gennaio 2023, n. 1490, in fattispecie riguardante altro dirigente preposto a RAGIONE_SOCIALE presso la Regione Calabria;

2.1

in quella sede si è osservato -e va qui ribadito -che « la novella apportata all’art. 19 del d.lgs. n. 165 del 2001 dal d.lgs. n. 150 del 2009, ha procedimentalizzato il conferimento degli incarichi dirigenziali, in ordine ai quali, comunque, anche la disciplina previgente richiedeva la sussistenza di competenze professionali, e ha continuato a prevedere, al comma 8 che «Gli incarichi di funzione dirigenziale di cui al comma 3 -gli incarichi di Segretario generale di ministeri, gli incarichi di direzione di strutture articolate al loro interno in uffici
dirigenziali generali e quelli di livello equivalente – (disposizione non modificata dal d.lgs. n. 150 del 2009, salvo che per il riferimento ai limiti percentuali) cessano decorsi novanta giorni dal voto sulla fiducia al Governo» »;

si è quindi rimarcato come, « con la sentenza n. 23 del 2019, la Corte cost. ha affermato di aver «più volte affermato l’incompatibilità con l’art. 97 Cost. di disposizioni di legge, statali o regionali, che prevedono meccanismi di revocabilità ad nutum o di decadenza automatica dalla carica, dovuti a cause estranee alle vicende del rapporto instaurato con il titolare, non correlati a valutazioni concernenti i risultati conseguiti da quest’ultimo nel quadro di adeguate garanzie procedimentali (sentenze n. 52 e n. 15 del 2017, n. 20 del 2016, n. 104 e n. 103 del 2007), quando tali meccanismi siano riferiti non al personale addetto agli uffici di diretta collaborazione con l’organo di governo (sentenza n. 304 del 2010) oppure a figure apicali, per le quali risulti decisiva la personale adesione agli orientamenti politici dell’organo nominante, ma a titolari di incarichi dirigenziali che comportino l’esercizio di funzioni tecniche di attuazione dell’indirizzo politico (sentenze n. 269 del 2016, n. 246 del 2011, n. 81 del 2010 e n. 161 del 2008)» »;
per desumerne che « il principio della selezione comparativa, procedimentalizzata, introdotto dal d.lgs. 150 del 2009, applicabile anche alle amministrazioni regionali (Cass., n. 6308 del 2021), con la durata temporanea dell’incarico, dunque concorre a valorizzare la salvaguardia dei principi di buon andamento e imparzialità nel rapporto tra politica e amministrazione, ma non esclude di per sé la sussistenza di un rapporto fiduciario tra l’Organo di governo e il personale di cui esso si avvale per svolgere l’attività di indirizzo politico -amministrativo, che legittimi il meccanismo di spoils system »;.
su tali premesse si è quindi affermato nel citato precedente di questa S.C. che « la legislazione regionale che viene in rilievo, in particolare, l’art. 25 della legge reg. n. 7 del 1996, l’art. 10, comma 2, lett. b),

della legge reg. n. 31 del 2002, e l’art.1, comma 1, della legge reg. n. 12 del 2005 nei limiti dell’intervenuto vaglio di costituzionalità, nel prevedere lo spoils systems dei dirigenti regionali generali (artt. 10 e 28 della legge reg. n. 7 del 1996), non risulta, quindi, incompatibile con la novella dell’art. 19 del d.lgs. n. 165 del 2001 a seguito del d.lgs. n. 150 del 2009, fermo restando l’accertamento rimesso al giudice di merito della sussistenza delle condizioni in presenza delle quali, secondo i principi enunciati dalla Corte costituzionale, come ribaditi dalla sentenza n. 23 del 2019, lo spoils system è legittimo »;
2.2

ciò posto, sia il precedente citato di Cass. 1490/2023, sia l’ulteriore precedente di Cass. 31 gennaio 2017, n. 2510, hanno precisato come il Dirigente generale della Regione (appartenente o meno al ruolo regionale della dirigenza), Capo RAGIONE_SOCIALE, ha la funzione di coordinare e dirigere il dipartimento, assicurando l’unitarietà di azione e a tal fine assistere gli organi di direzione politica e predisporre ovvero verificare e controfirmare le proposte a cura del dipartimento relativamente agli atti di competenza degli organi stessi (art. 28, comma 2, lettera a, della legge reg. n. 7 del 1996) ed ha il potere di organizzazione generale del dipartimento e di adozione degli atti conseguenti, secondo i principi stabiliti dalla legge regionale e le direttive generali impartite dagli organi di direzione politica (art. 28, comma 2, lettera b, della legge reg. n. 7 del 1996);
secondo la ricostruzione operata fin da Cass. 2510/2017 cit. «la struttura organizzativa degli Uffici regionali della Regione Calabria si rinviene nella legge 13 maggio 1996, n. 7, oggetto di numerosi successivi interventi normativi» , il cui art. 2 «stabilisce che le strutture amministrative della Giunta regionale sono distribuite in quindici dipartimenti, articolazioni organizzative di vertice, e che la responsabilità dei dipartimenti è affidata a dirigenti generali »;

i dirigenti preposti ai dipartimenti, del resto, svolgono le funzioni di dirigente generale ed assumono tale denominazione (art. 22, comma 2, della legge reg. n. 7 del 1996);

le disposizioni richiamate pongono in evidenza che il ricorrente, quale capo del RAGIONE_SOCIALE non aveva ricevuto il mero incarico di dirigente preposto ad un settore o ad un servizio dell’Amministrazione regionale, ma l’incarico di dirigente generale « prima articolazione, complessa, della struttura amministrativa regionale, in mancanza della costituzione di un’area funzionale che ricomprenda più dipartimenti, con a capo un diverso dirigente » (così, ancora, Cass. 2510/2017 cit.);

già si è peraltro detto anche della natura fiduciaria e della revocabilità secondo un regime di spoil system di tali incarichi i quali, in ragione delle funzioni e dei compiti svolti, riguardano dunque posizioni apicali, del cui supporto l’organo di governo si avvale per svolgere l’attività di indirizzo politico amministrativo, ciò non escludendo, peraltro, che vi possa essere anche lo svolgimento di compiti di mera gestione;

l’accertamento di tali caratteristiche svolto dalla Corte di merito risponde dunque all’assetto normativo e va pertanto confermato l’indirizzo di questa RAGIONE_SOCIALE in ordine alla revocabilità di quegli incarichi in ragione del mutamento politico;

d’altra parte, venendo ancora più in specifico alla posizione del ricorrente, non è condivisibile l’assunto per cui l’attività di preposizione al RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE non abbia tratti ‘politici’ e sia solo attività di tipo gestionale e tecnico;

basti in proposito solo pensare, oltre quanto già accennato dalla Corte di merito, agli effetti di indirizzo che derivano dall’organizzazione del personale, alle scelte di modi e tempi di copertura delle esigenze dell’organico e dei servizi, nonché di modi e tempi per gli interventi gestori rispetto ai dipendenti;

infine -come precisato da Cass. 1490/2023 cit. -non può dirsi che « argomenti di univoco diverso segno» possano trarsi «dalle norme dello

Statuto regionale e dagli articoli della legge reg. n. 7 del 1996, che non escludono il carattere di collaborazione e di assistenza giuridicoamministrativa agli organi di direzione politico-amministrativa che è delineato dalla disciplina sopra richiamata »;

2.3

per altro verso, la Corte d’Appello ha accertato che la procedura selettiva indetta ai sensi dell’art. 19 del d.lgs. n. 165 del 2001, aveva portato ad una scelta da parte dell’Organo politico della Regione Calabria, e che la nomina era intervenuta all’esito di una procedura in cui era evidente la amplissima discrezionalità dell’Amministrazione, e dunque la natura fiduciaria dell’incarico;

infatti, prosegue la Corte d’Appello, nell’interpretare l’art. 3 dell’avviso di selezione, sebbene lo stesso prevedesse alcuni criteri orientativi della scelta da effettuare, nondimeno ai criteri elencati non veniva assegnato alcun ordine di importanza, nessuna graduatoria tra gli aspiranti poteva dunque essere formata tra i candidati e nei fatti non risultava alcuna graduatoria, e non era prevista nemmeno una commissione di concorso con il compito di operare una valutazione sia pure iniziale delle domande presentate;
anche qui l’accertamento svolto da Corte territoriale è coerente, nel portare ad escludere la ricorrenza di una selezione tale da comportare l’assenza di una natura fiduciaria, con il citato precedente di Cass. 1490/2023 e con l’assetto giuridico della fattispecie, sicché la sentenza resiste alle censure mosse in tal senso;

2.4

quanto alla censura relativa all’omessa valutazione delle clausole del contratto intercorso tra le parti, si osserva che, evidentemente, non ha alcun rilievo l’assenza di riferimenti in esso alla revoca per applicazione delle regole normative sullo spoil system , destinate evidentemente ad integrare di diritto e comunque imporsi sulle pattuizioni individuali in ipotesi difformi;

3. alla stregua di quanto esposto, il ricorso deve essere rigettato; 4. da le spese seguono la soccombenza e vanno liquidate come dispositivo.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso e condanna il ricorrente al pagamento in favore della controparte delle spese del giudizio di cassazione, che liquida in euro 5.500,00 per compensi, oltre ad euro 200,00 per esborsi, nonché spese generali in misura del 15% ed accessori di legge, con distrazione in favore dell’AVV_NOTAIO.

Ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto, per il ricorso a norma del cit. art. 13, comma 1bis , se dovuto.

Così deciso in Roma nell’adunanza camerale del 9.5.2024.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

Desideri approfondire l'argomento ed avere una consulenza legale?

Prenota un appuntamento. La consultazione può avvenire in studio a Milano, Pesaro, Benevento, oppure in videoconferenza / conerence call e si svolge in tre fasi.

Prima dell'appuntamento: analisi del caso prospettato. Si tratta della fase più delicata, perché dalla esatta comprensione del caso sottoposto dipendono il corretto inquadramento giuridico dello stesso, la ricerca del materiale e la soluzione finale.

Durante l’appuntamento: disponibilità all’ascolto e capacità a tenere distinti i dati essenziali del caso dalle componenti psicologiche ed emozionali.

Al termine dell’appuntamento: ti verranno forniti gli elementi di valutazione necessari e i suggerimenti opportuni al fine di porre in essere azioni consapevoli a seguito di un apprezzamento riflessivo di rischi e vantaggi. Il contenuto della prestazione di consulenza stragiudiziale comprende, difatti, il preciso dovere di informare compiutamente il cliente di ogni rischio di causa. A detto obbligo di informazione, si accompagnano specifici doveri di dissuasione e di sollecitazione.

Il costo della consulenza legale è di € 150,00.