Sospensione cautelare: quando è legittima? Cassazione

La Corte di Cassazione, con l’ordinanza n. 29683/2024, ha stabilito che la sospensione cautelare facoltativa di un dipendente pubblico è disciplinata dalla contrattazione collettiva. Pertanto, se il CCNL di riferimento richiede il rinvio a giudizio come presupposto, un provvedimento di sospensione emesso prima di tale momento è illegittimo. La Corte ha rigettato il ricorso di un ente pubblico che, basandosi erroneamente sulla sola previsione di legge, aveva sospeso una dipendente prima del suo formale rinvio a giudizio, confermando così il diritto della lavoratrice alle retribuzioni non percepite.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 11 gennaio 2026 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile

Sospensione Cautelare: la Legge non Basta, Decide il CCNL

La sospensione cautelare di un dipendente pubblico è un tema delicato, che bilancia l’esigenza di tutelare l’integrità dell’amministrazione e le garanzie del lavoratore. Con una recente ordinanza, la Corte di Cassazione ha fornito un chiarimento fondamentale sul rapporto tra legge e contrattazione collettiva, stabilendo che, per la sospensione facoltativa, le regole previste dal CCNL sono decisive. Vediamo insieme i dettagli di questa importante pronuncia.

I Fatti del Caso

Una dipendente di un ente di assistenza pubblico veniva sospesa dal servizio in via cautelare a seguito dell’avvio di un procedimento penale a suo carico. La lavoratrice impugnava il provvedimento, sostenendone l’illegittimità. La Corte d’Appello le dava ragione, dichiarando nullo l’atto di sospensione e condannando l’ente al pagamento delle retribuzioni non corrisposte. Il motivo della decisione risiedeva nel fatto che la sospensione era stata disposta prima che la dipendente venisse formalmente rinviata a giudizio, un presupposto ritenuto essenziale dal contratto collettivo di settore (CCNL).

L’ente pubblico, non accettando la decisione, presentava ricorso in Cassazione. La tesi difensiva si basava sull’idea che la normativa di legge (in particolare l’art. 55-ter del D.Lgs. 165/2001, come modificato dalla Riforma Brunetta) fosse prevalente sul contratto collettivo e non richiedesse il rinvio a giudizio come condizione necessaria per disporre la sospensione.

La Decisione della Corte di Cassazione

La Suprema Corte ha rigettato il ricorso dell’ente, confermando la sentenza della Corte d’Appello. Gli Ermellini hanno stabilito che l’interpretazione corretta della normativa non porta a una supremazia della legge sulla contrattazione collettiva in questo specifico ambito. La legge, infatti, si limita a prevedere la possibilità di adottare una sospensione cautelare, ma non ne disciplina in modo completo i presupposti applicativi, lasciando spazio all’autonomia delle parti sociali.

Le Motivazioni: il rapporto tra legge e CCNL nella sospensione cautelare

Il cuore della motivazione della Corte risiede nell’analisi dell’art. 55-ter del D.Lgs. 165/2001. Secondo i giudici, questa norma, pur menzionando la facoltà di adottare “la sospensione o altri provvedimenti cautelari”, non definisce in modo esaustivo le condizioni per l’esercizio di tale potere. Interpretare la norma come un’autorizzazione a una sospensione totalmente discrezionale, priva di presupposti specifici, significherebbe violare le necessarie garanzie per il lavoratore.

Il legislatore, astenendosi dal dettare una disciplina di dettaglio, ha implicitamente autorizzato le parti collettive a regolamentare l’istituto della sospensione cautelare facoltativa. Di conseguenza, la fonte per individuare i corretti presupposti applicativi diventa il Contratto Collettivo Nazionale di Lavoro di comparto.

Nel caso specifico, il CCNL Regioni e Autonomie Locali prevedeva espressamente che la sospensione facoltativa potesse essere disposta solo dopo il rinvio a giudizio del dipendente per fatti attinenti al rapporto di lavoro. Poiché l’ente aveva agito prima di tale momento, il suo provvedimento risultava illegittimo.

La Corte ha inoltre precisato che la sospensione cautelare non ha una natura propriamente disciplinare, ma strumentale. Non è una sanzione, ma una misura temporanea volta a proteggere l’amministrazione. Per questo motivo, la materia può essere legittimamente disciplinata dalla contrattazione collettiva, senza che ciò costituisca una violazione delle norme imperative di legge, le quali non prevedono una disciplina contraria e inderogabile.

Le Conclusioni: implicazioni pratiche per datori di lavoro e dipendenti

Questa ordinanza della Cassazione ha importanti implicazioni pratiche. Per le pubbliche amministrazioni, significa che, prima di disporre una sospensione cautelare facoltativa, è indispensabile verificare non solo la normativa di legge, ma soprattutto le specifiche previsioni del CCNL applicabile. Agire in difformità da quanto stabilito dal contratto collettivo espone l’ente al rischio di vedersi annullare il provvedimento e di dover risarcire il lavoratore. Per i dipendenti pubblici, questa pronuncia rafforza le garanzie procedurali, ancorando l’esercizio del potere di sospensione a presupposti chiari e definiti, stabiliti dalle parti sociali, come il rinvio a giudizio.

È possibile disporre la sospensione cautelare di un dipendente pubblico prima del suo rinvio a giudizio?
No, se il Contratto Collettivo Nazionale di Lavoro (CCNL) applicabile al rapporto di lavoro prevede espressamente il rinvio a giudizio come presupposto necessario. In tal caso, un provvedimento di sospensione adottato prima è da considerarsi illegittimo.

Nel pubblico impiego, quale fonte prevale per regolare la sospensione cautelare facoltativa: la legge (D.Lgs. 165/2001) o il contratto collettivo (CCNL)?
Secondo la Corte di Cassazione, per la sospensione cautelare facoltativa, è la contrattazione collettiva (CCNL) a definire i presupposti applicativi. La legge si limita a prevedere la possibilità di tale misura, ma rimanda al CCNL per la sua concreta regolamentazione.

La sospensione cautelare è considerata una sanzione disciplinare?
No. La Corte chiarisce che la sospensione cautelare non ha natura propriamente disciplinare, ma è un istituto strumentale. Il suo scopo non è punire il lavoratore, ma tutelare l’amministrazione in attesa della definizione di un procedimento (penale o disciplinare).

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. L Num. 29683 Anno 2024

Civile Ord. Sez. L Num. 29683 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 19/11/2024

ORDINANZA

sul ricorso 11233-2019 proposto da:

RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentante pro tempore , elettivamente domiciliati in ROMA, INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato NOME COGNOME, rappresentati e difesi dall’avvocato NOME COGNOME;

– ricorrente –

contro

COGNOME NOME, elettivamente domiciliata in ROMA, INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato NOME AVV_NOTAIO, rappresentata e difesa dagli avvocati NOME COGNOME e NOME COGNOME;

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 28/2019 della CORTE D’APPELLO di L’AQUILA, depositata il 17/01/2019 R.G.N. 52/2018;

Oggetto

SANZIONI DISCIPLINARI PUBBLICO IMPIEGO

R.G.N. 11233/2019

COGNOME.

Rep.

Ud. 24/10/2024

–

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 24/10/2024 dal AVV_NOTAIO COGNOME.

RILEVATO

che, con sentenza del 17 gennaio 2019, la Corte d’Appello di L’Aquila, in riforma della decisione resa dal Tribunale di RAGIONE_SOCIALE, accoglieva la domanda proposta da NOME COGNOME nei confronti degli RAGIONE_SOCIALE, avente ad oggetto la declaratoria di nullità o illegittimità del provvedimento di sospensione cautelare dal servizio irrogatole dal Direttore dell’Ente datore in pendenza del procedimento penale avviato a suo carico e la conseguente condanna dell ‘Ente stesso al pagamento delle retribuzioni non corrisposte nel periodo di sospensione cautelare;
che la decisione della Corte territoriale discende dall’avere questa ritenuto, con riguardo al thema decidendum dell’impugnazione, l’illegittimità della sospensione cautelare facoltativa, in quanto disposta in difetto del presupposto essenziale dato dal previo rinvio a giudizio dell’incolpata; che per la cassazione di tale decisione ricorrono gli RAGIONE_SOCIALE, affidando l’impugnazione a sei motivi, cui resiste, con controricorso, la COGNOME; che entrambe le parti hanno poi depositato memoria.
-CONSIDERATO

che, con il primo motivo, l’Ente ricorrente, nel denunciare la violazione e falsa applicazione degli artt. 1362 e ss. e 1324 c.c., imputa alla Corte territoriale il mancato rispetto, in sede di interpretazione del provvedimento di sospensione, dei criteri legali di ermeneutica contrattuale, avendo erroneamente accolto una lettura del provvedimento per la quale l’Ente ricorrente, nell’adottare il medesimo, avrebbe fatto specifico

–

riferimento alla disciplina contrattuale collettiva di cui all’art. 5, comma 2, RAGIONE_SOCIALE relativo al quadriennio 2006/2009, biennio economico 2006/2007 e non alla norma dettata dall’art. 55 -ter, d.lgs. n. 165/2001;

che, nel secondo motivo il vizio di omesso esame di un fatto decisivo per il giudizio è prospettato in relazione all’omessa considerazione in sede di interpretazione del provvedimento di sospensione di tutti gli elementi letterali e logici, emergenti in relazione ai parametri normativi invocati con il motivo che precede;

che, nel terzo motivo, l’Ente ricorrente imputa alla Corte territoriale l’omessa pronunzia e la conseguente nullità della sentenza e/o del procedimento in ordine alle eccezioni e alle espresse allegazioni e deduzioni difensive con cui l’Ente ricorrente ha sostenuto l’applicabilità dell’art. 55 -ter d.lgs. n. 165/2001 e assunto la medesima norma a fondamento dell’adottato provvedimento di sospensione cautelare;

che, con il quarto motivo, denunciando la violazione e falsa applicazione degli artt. 2, 40, 54, 55 e 55-ter d.lgs. n. 165/2001, nella formulazione assunta a seguito dell’entrata in vigore del d.lgs. n. 150/2009 applicabile ratione temporis , l’Ente ricorrente lamenta la non conformità a diritto della pronunzia resa dalla Corte territoriale, dovendosi ritenere, alla stregua del quadro normativo risultante dalle disposizioni invocate, essere stata la materia disciplinare rimessa alla competenza della fonte legale, derogabile dalla contrattazione collettiva solo qualora ciò sia espressamente previsto dalla legge, dovendosi pertanto escludere l’applicabilità della disciplina posta dall’art. 5, comma 2, del RAGIONE_SOCIALE 11.4.2008 che subordina al previo rinvio a giudizio l’adozione della sospensione cautelare facoltativa;
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che, con il quinto motivo, rubricato con riferimento alla violazione e falsa applicazione degli artt. 1339 e 1419, comma 2, c.c., 2, commi 3-bis e 2, 40, comma 1 e 55-ter d.lgs. n. 165/2001, come riformulati dal d.lgs. n. 150/2009 e, per quanto possa occor rere, dal d.lgs. n. 75/2017 e dell’art. 5, comma 2, del RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE 2006/2009, l’Ente ricorrente lamenta la non conformità a diritto della pronunzia della Corte territoriale avendo disatteso il disposto delle norme invocate, che impongono la sostituzione di diritto delle clausole contrattuali collettive nulle per contrasto con norme da considerarsi imperative;
che nel sesto motivo la violazione e falsa applicazione dell’art. 5, comma 2, del RAGIONE_SOCIALE di comparto 2006/2009 è predicata, per mero tuziorismo, con specifico riferimento al testo risultante in conseguenza della prevista sostituzione di diritto delle clausole in contrasto con norme imperative;

che appare opportuno premettere come l’impugnazione proposta si incentri essenzialmente nell’opporre alla posizione in diritto accolta dalla Corte territoriale, per la quale all’istituto della sospensione cautelare è applicabile la disciplina a riguardo po sta dalla contrattazione collettiva all’art. 5, comma 2, del RAGIONE_SOCIALE di comparto 2006/2009, la tesi per cui l’istituto medesimo trova esclusiva regolamentazione nel disposto dell’art. 55 -ter, comma 1, ultima proposizione, nella formulazione novellata dal d.lg s. n. 150/2009, sicché l’adozione del provvedimento non risulterebbe subordinata al previo rinvio a giudizio del dipendente pubblico nei confronti del quale pende un procedimento penale;
che anche i primi tre motivi, mirati a censurare la lettura che del provvedimento di sospensione cautelare assunto dall’Ente ha operato la Corte territoriale in contrasto con i criteri di

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ermeneutica contrattuale, senza considerare gli elementi in senso contrario addotti dall’Ente ricorrente e omettendo a riguardo ogni pronunzia, trovano la ragione di fondo nella contrarietà rispetto alla posizione in diritto accolta dalla Corte territoriale, sostanziandosi le censure nel l’affermazione per cui la Corte medesima non avrebbe potuto leggere il provvedimento come fondato sul riferimento alla contrattazione collettiva, trascurando le argomentazioni in senso contrario espresse dall’Ente ricorrente e non considerate ai fini della decisione; che i motivi in parola, in disparte quanto si dirà in relazione alle ulteriori censure, sono di per sé inammissibili, perché non colgono l’effettiva ratio decidendi della pronuncia gravata (fondata sulla prevalenza della disciplina contrattuale di comparto) e perché: il primo si risolve nella mera confutazione dell’interpretazione dell’atto accolta dalla Corte territoriale, mancando la specifica indicazione in iure del contrasto, ovvero la precisazione delle ragioni giuridiche e non fattuali per le quali deve essere ravvisata la denunciata violazione (cfr., da ultimo, Cass. nn. 946 e 995 del 2021); il secondo denuncia l’omesso esame non di fatti ma di argomentazioni difensive; il terzo confonde l’omessa pronuncia con l’omesso esame di argomenti difensivi sviluppati dalle parti (cfr. fra le tante Cass. n. 12652/2020 e Cass. n. 2151/2021);
che la tesi in diritto dell’Ente ricorrente espressa nei motivi dal quarto al sesto si sostanzia nel sostenere che l’art. 55 -ter, comma 1, ultima proposizione rechi una disciplina dell’istituto della sospensione cautelare difforme da quella posta dalla contrattazione collettiva, non facendo riferimento al presupposto applicativo del previo rinvio a giudizio, disciplina che, essendo l’istituto riconducibile alla materia disciplinare, sarebbe sottratta, ai sensi dell’art. 40 d.lgs. n. 165/2001 come
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riformulato dal d.lgs. n. 150/2009, alla contrattazione collettiva, tenuta ad uniformarsi alle norme imperative di legge con conseguente nullità delle clausole nulle e sostituzione di diritto di quelle con le regole legali, era intervenuta ad abrogare o conformare la normativa contrattuale;

che la tesi in diritto sostenuta dal ricorrente deve ritenersi infondata;

l’art. 55 -ter in base alla sua stessa rubrica è volto a regolamentare i rapporti fra procedimento disciplinare e procedimento penale stabilendo al comma 1 che per le infrazioni per le quali è applicabile una sanzione superiore alla sospensione dal servizio con privazione della retribuzione fino a dieci giorni, l’ufficio competente per i procedimenti disciplinari nei casi di particolare complessità dell’accertamento del fatto addebitato al dipendente e quando all’esito dell’istruttoria non dispone di element i sufficienti a motivare l’irrogazione della sanzione, può sospendere il procedimento disciplinare fino al termine di quello penale per poi, con l’ultima proposizione aggiungere che ‘Resta in ogni caso salva la possibilità di adottare la sospensione o altri provvedimenti cautelari nei confronti del dipendente’;
la norma, mentre regolamenta i rapporti tra procedimento disciplinare e procedimento penale, definendo in dettaglio, quanto ai soggetti competenti per la valutazione, alle condizioni oggettive nonché all’incidenza sulle situazioni giuridiche del privato pr egiudicate dalla sospensione in relazione all’esito del procedimento penale, le ipotesi di interferenza tra i due procedimenti, comportanti l’ammissibilità della sospensione, si limita, quanto alla sospensione cautelare, ad ammettere la facoltà di ricorso al provvedimento e, quindi, di esercizio del potere senza, tuttavia, porre una specifica regolamentazione
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quanto agli aspetti soggettivi, oggettivi ed agli effetti, inducendo così a ritenere che non si tratti di una norma di disciplina dell’istituto destinata a rinvenire aliunde i suoi presupposti applicativi;

diversamente si dovrebbe ritenere che l’art. 55 -ter abbia autorizzato le pubbliche amministrazioni all’esercizio assolutamente discrezionale del relativo potere, non soggetto ad alcun requisito applicativo, il che non appare ammissibile, trattandosi di potere destinato ad incidere nella sfera giuridica del privato che sollecita l’apprestamento di idonee garanzie; ciò induce a concludere che il legislatore, essendosi astenuto dal dettare ulteriori disposizioni, abbia voluto, da un lato, richiamare implicitamente le norme speciali, contenute in altri testi normativi, che prevedono ipotesi di sospensione obbligatoria, dall’altro autorizzare le parti collettive a disciplinare l’istituto della sospensione cautelare facoltativa, che quindi, nella specie, trova la sua specifica regolamentazione nell’art. 5, comma 2, del RAGIONE_SOCIALE, di comparto 2006/2009, che ne fissa i presupposti applicativi, prevedendo che il dipendente può essere sospeso con privazione della retribuzione nel caso in cui venga sottoposto a procedimento penale che non comporti la restrizione della libertà personale quando sia stato rinviato a giudizio per fatti direttamente attinenti al rapporto di lavoro o comunque tali da comportare, se accertati, l’applicazione della sanzione disciplinare del licenziamento ai sensi dell’art. 3 (codice disciplinare) commi 7 e 8 (licenziamento con o senza preavviso);
che ad avallare l’interpretazione proposta sta l’ulteriore argomento per cui la sospensione cautelare, in quanto misura di autotutela cui l’amministrazione può ricorrere quando l’allontanamento del lavoratore sia funzionale all’esigenza di

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verificare fatti censurabili allo stesso addebitati, è istituto che non ha natura propriamente disciplinare, in quanto solo strumentale rispetto alle vicende del procedimento disciplinare (cfr. Cass. n. 989/2024 ed i precedenti ivi richiamati in motivazione);

a ben vedere, inoltre, la stessa materia disciplinare non può ritenersi sottratta alla fonte collettiva dal momento che l’art. 40, comma 1, d.lgs. n. 165/2001, nella formulazione dettata dal d.lgs. n. 150/2009 (c.d. riforma Brunetta), così recita ‘ Nelle materie relative alle sanzioni disciplinari …la contrattazione collettiva è consentita nei limiti previsti dalle norme di legge’ , disposizione da leggersi nel senso che la competenza della contrattazione collettiva, riconosciuta dalla medesima norma nel suo incipit per cui ‘ La contrattazione collettiva disciplina il rapporto di lavoro e le relazioni sindacali …’, permane con riferimento a tutti gli ambiti della materia non coperti da specifiche norme di legge, come, per quanto detto in ordine all’interpretazione da accogliersi per l’art. 55 -ter, comma 1, ultima proposizione, deve ritenersi per l’istituto della sospensione cautelare facoltativa;
che, conseguentemente, la disciplina posta relativamente all’istituto in questione dall’art. 5, comma 2, del RAGIONE_SOCIALE di comparto 2006/2009 non può ritenersi nulla per contrasto con norma imperativa né sostituita di diritto dall’invocata previsione di legge;

che, pertanto, correttamente la Corte territoriale ha valorizzato la disciplina contrattuale e ritenuto illegittimo il provvedimento, in quanto adottato in difetto del necessario presupposto del previo rinvio a giudizio, richiesto in relazione al titolo di reato addebitato e tenuto conto della mancata adozione nella fattispecie di provvedimenti restrittivi della libertà personale;

–

che il ricorso va, dunque, rigettato;

che le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo, con distrazione in favore dei difensori del controricorrente dichiaratisi antistatari.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso e condanna parte ricorrente al pagamento delle spese del presente giudizio di legittimità che liquida in euro 200,00 per esborsi ed euro 4.000,00 per compensi, oltre spese generali al 15% ed altri accessori di legge, con distrazione a favore degli AVV_NOTAIO.ti NOME COGNOME e NOME COGNOME.

Ai sensi dell’art. 13 comma 1 quater del d.p.r. 115 del 2002, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso norma del comma 1- bis, dello stesso articolo 13, se dovuto.

Così deciso in Roma, nell’adunanza camerale del 24 ottobre

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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