Somministrazione a termine PA: Danno senza 36 mesi

La Corte di Cassazione stabilisce che l’abuso della somministrazione a termine PA si configura con la sola violazione dei requisiti di temporaneità, dando diritto al risarcimento del danno anche se non si superano i 36 mesi di contratto. La Corte d’Appello aveva erroneamente negato il risarcimento basandosi solo sulla durata. La Cassazione cassa la sentenza e rinvia, affermando che la mancanza di cause eccezionali è sufficiente a provare l’illecito.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 27 gennaio 2026 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile

Somministrazione a Termine nella PA: Danno Risarcibile Anche Senza Superare i 36 Mesi

Una recente ordinanza della Corte di Cassazione chiarisce un punto fondamentale riguardo l’abuso della somministrazione a termine PA. La Suprema Corte ha stabilito che per ottenere il risarcimento del danno non è necessario superare il limite di durata di 36 mesi, essendo sufficiente dimostrare che i contratti siano stati utilizzati per coprire esigenze ordinarie e non temporanee. Questa decisione rappresenta una tutela importante per i lavoratori precari del settore pubblico.

I Fatti del Caso: Reiterazione di Contratti in Ospedale

Il caso riguarda un lavoratore impiegato come ausiliario specializzato presso un’Azienda Ospedaliera pubblica attraverso una serie di contratti di somministrazione a termine. Tra il 2016 e il 2019, il lavoratore ha operato in virtù di cinque contratti, prorogati per un totale di ventuno volte.

Secondo il ricorrente, tale modalità contrattuale mascherava un’esigenza lavorativa stabile e permanente dell’ente ospedaliero. Egli svolgeva attività di supporto al personale medico e di assistenza ai degenti, inserito stabilmente nell’organizzazione aziendale, per sopperire a una cronica carenza di personale. Per questo motivo, si era rivolto al giudice chiedendo l’accertamento di un rapporto di lavoro a tempo indeterminato e il risarcimento del danno per l’abuso subito.

Il Percorso Giudiziario: Decisioni Contrastanti

In primo grado, il Tribunale aveva riconosciuto l’abuso nel ricorso alla somministrazione, condannando l’Azienda Ospedaliera al pagamento di un’indennità risarcitoria pari a dodici mensilità. Tuttavia, aveva rigettato la domanda di conversione del rapporto in un contratto a tempo indeterminato, come previsto dalla normativa sul pubblico impiego.

La Corte d’Appello, su ricorso dell’Azienda, ha ribaltato completamente la decisione. Pur ammettendo l’utilizzo illegittimo della somministrazione per attività ordinarie, ha ritenuto che mancasse un elemento essenziale per configurare l’abuso: il superamento del limite massimo di durata di 36 mesi. Di conseguenza, ha respinto integralmente le domande del lavoratore.

La Decisione della Cassazione: Il Principio sulla Somministrazione a Termine PA

La Corte di Cassazione ha accolto il ricorso del lavoratore, cassando la sentenza d’appello. Gli Ermellini hanno chiarito che la Corte territoriale ha commesso un errore di diritto nel considerare il limite dei 36 mesi come un requisito indispensabile per riconoscere l’abuso.

Il punto centrale è un altro: la normativa sul pubblico impiego (art. 36 del D.Lgs. 165/2001) consente il ricorso a contratti di lavoro flessibili, inclusa la somministrazione, solo per rispondere a esigenze di carattere ‘temporaneo o eccezionale’. La violazione di questo presupposto fondamentale è di per sé sufficiente a rendere illecita la condotta della Pubblica Amministrazione.

Le Motivazioni della Corte

La Cassazione ha affermato che, quando la Pubblica Amministrazione utilizza la somministrazione a termine per far fronte a esigenze stabili e durature, si verifica una violazione di legge. Questa violazione comporta la nullità dei contratti e l’insorgere di una responsabilità in capo all’ente.

Sebbene nel settore pubblico sia preclusa la conversione del contratto a tempo indeterminato, il lavoratore ha comunque diritto a una tutela risarcitoria per il danno subito a causa della precarizzazione illegittima del suo rapporto di lavoro. Questo risarcimento, noto come ‘danno eurounitario’, serve a sanzionare la violazione delle norme nazionali ed europee (Direttiva 2008/104/CE) che mirano a prevenire l’abuso dei contratti a termine.

La Corte ha specificato che la reiterazione dei contratti, anche per un periodo inferiore a 36 mesi, in assenza delle causali di temporaneità ed eccezionalità, realizza l’illecito e fa scattare il diritto al risarcimento. Il giudice di merito, una volta accertata tale violazione, deve liquidare il danno secondo i parametri previsti dalla legge, che prevedono un’indennità onnicomprensiva basata sull’ultima retribuzione.

Conclusioni: Implicazioni per Lavoratori e PA

Questa ordinanza rafforza la posizione dei lavoratori precari nel pubblico impiego. Il principio affermato è chiaro: una Pubblica Amministrazione non può utilizzare la somministrazione a termine PA come strumento per coprire carenze di organico permanenti. La legittimità di tali contratti è strettamente legata alla natura temporanea ed eccezionale delle esigenze da soddisfare. In caso contrario, anche senza superare i limiti di durata massima, l’ente commette un illecito e deve risarcire il lavoratore per i danni derivanti dalla precarizzazione ingiustificata.

Per ottenere un risarcimento per abuso di somministrazione a termine nella PA è necessario superare i 36 mesi di contratto?
No. La Corte di Cassazione ha chiarito che la violazione dei criteri di temporaneità ed eccezionalità, previsti dalla legge per il ricorso a tale tipologia contrattuale, è di per sé sufficiente a configurare un illecito e a far sorgere il diritto al risarcimento, a prescindere dalla durata complessiva dei rapporti.

Un lavoratore in somministrazione presso una Pubblica Amministrazione può ottenere la conversione del rapporto a tempo indeterminato in caso di abuso?
No. L’ordinanza conferma il divieto di trasformazione del contratto a tempo indeterminato nei confronti della Pubblica Amministrazione, come previsto dall’art. 36, comma 5, del d.lgs. n. 165 del 2001. Tuttavia, il lavoratore ha diritto al risarcimento del danno.

Qual è la misura del risarcimento per l’utilizzo illegittimo della somministrazione a termine nella PA?
Il danno, definito ‘eurounitario’, viene liquidato in via presuntiva secondo i parametri stabiliti dalla legge. Questi prevedono un’indennità onnicomprensiva che può variare da un minimo a un massimo di mensilità dell’ultima retribuzione, tenendo conto della gravità della violazione, del numero di contratti e della durata complessiva del rapporto.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. L Num. 203 Anno 2026

Civile Ord. Sez. L Num. 203 Anno 2026

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 04/01/2026

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 10300/2024 R.G. proposto da :

COGNOME NOME, rappresentato e difeso dall’AVV_NOTAIO -ricorrente- contro

RAGIONE_SOCIALE, rappresentata e difesa dall’AVV_NOTAIO

-controricorrente-

avverso la sentenza n. 95/2024 della Corte d’Appello di Napoli, pubblicata il 23.1.2024, NUMERO_DOCUMENTO.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 2/10/2025 dal Consigliere NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA

NOME COGNOME aveva convenuto in giudizio l’RAGIONE_SOCIALE al fine di sentir dichiarare la nullità ed illegittimità di

rapporti di somministrazione a termine intercorsi presso di essa, nonché delle relative proroghe, per l’espletamento delle mansioni di ausiliario specializzato, con inquadramento al livello C del CCNL per le agenzie di lavoro e nel livello A del CCNL del comparto sanità.

In particolare, il ricorrente adduceva di avere lavorato dal 1.4.2016 al 31.1.2019 presso tale RAGIONE_SOCIALE in virtù di cinque contratti di somministrazione prorogati complessivamente per ventuno volte, che intercettavano svariate violazioni delle disposizioni di legge e si caratterizzavano per causali genericamente riferite ad esigenze di natura temporanea.

In realtà, il ricorrente, secondo quanto precisato nella sentenza di appello, affermava di avere svolto senza soluzione di continuità attività di supporto al personale medico e paramedico, oltre all’assistenza ai degenti, con inserimento stabile nell’organizzazione aziendale, costantemente carente quanto a personale ausiliario, tanto che, dopo i suoi rapporti di lavoro, ne erano stati conclusi altri analoghi con persone diverse, sempre in somministrazione.

Il ricorrente aveva quindi chiesto l’accertamento dell’esistenza tra le parti di un rapporto di lavoro a tempo indeterminato, oltre al risarcimento del danno per l’abusivo ricorso al lavoro somministrato a termine ed alla ricostruzione della carriera, anche in ragione dello svolgimento di mansioni superiori.

Il Tribunale di RAGIONE_SOCIALE ha accolto la sola domanda risarcitoria per l’abusivo ricorso alla somministrazione a termine, condannando l’RAGIONE_SOCIALE al pagamento di un importo pari a dodici mensilità dell’ultima retribuzione globale di fatto percepita.

La sentenza, impugnata soltanto dall’RAGIONE_SOCIALE, è stata riformata dalla Corte d’Appello di Napoli, con rigetto integrale dell e domande del ricorrente.

La Corte territoriale riteneva che in effetti vi fosse stato nel caso di specie un ricorso alla somministrazione a tempo determinato per assicurare lo svolgimento di attività ordinarie e che dunque vi fosse stata un’ illegittima utilizzazione della tipologia contrattuale.

Tuttavia, pur dando atto del l’assenza dei requisiti di temporaneità ed eccezionalità, la Corte del merito affermava che, non essendovi stato il superamento del termine di 36 mesi, ritenuto da essa necessario per l’individuazione di una portata abusiva della reiterazione, non si poteva presumere l’esistenza del danno c.d. eurounitario né, in mancanza di prova concreta del pregiudizio, si poteva ritenere sussistente un diverso danno risarcibile.

NOME COGNOME ha proposto ricorso per cassazione sulla base di due motivi, resistiti da controricorso dell’RAGIONE_SOCIALE.

È stata successivamente formulata proposta di definizione accelerata, ai sensi dell’art. 380 -bis, c.p.c., sul presupposto dell ‘ inammissibilità del ricorso per cassazione, per essere con esso preteso un diverso apprezzamento rispetto all’accertamento di fatto svolto dalla Corte territoriale.

Il ricorrente ha quindi fatto istanza per la decisione della causa, che è stata pertanto avviata a trattazione camerale.

La difesa di NOME COGNOME ha depositato memoria difensiva.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Il primo motivo, in relazione all’art. 360 n. 4 c.p.c., afferma la sussistenza di errores in procedendo , per non avere la Corte territoriale individuato correttamente il contenuto dell’atto di appello dell’RAGIONE_SOCIALE, in contrasto con l’art. 324 (per violazione del giudicato formatosi sul capo della sentenza riguardante il danno ex art. 32 della legge n. 183 del 2010), 329 c.p.c. (per non essersi rilevata l’acquiescenza, sul medesimo

capo, rispetto alla statuizione di primo grado) e 112, 345, 434 e 437 c.p.c. (per avere la Corte travalicato i propri poteri di decisione come delimitati dall’atto di appello, in contrasto con il principio del tantum devolutum quantum appellatum ).

Il motivo è palesemente infondato.

Dall’atto di appello, quale trascritto nel corpo della censura, si evince che l’RAGIONE_SOCIALE mise in discussione la fondatezza nell’ an della pretesa risarcitoria, facendo leva sul mancato superamento dei 36 mesi, che è poi il profilo su cui la Corte territoriale ha incentrato la propria decisione di accoglimento del gravame.

È in proposito di assoluta evidenza che, essendo stato impugnato l’ an del risarcimento del danno, non si poteva formare alcun giudicato sul quantum , in quanto la caducazione della pronuncia per inesistenza del diritto, avrebbe inevitabilmente fatto venire meno (art. 336, co. 1, c.p.c.) la statuizione condannatoria di pagamento delle mensilità spettanti a titolo di ristoro.

Il secondo motivo è rubricato come violazione eo falsa applicazione (art. 360 n. 3 c.p.c.) dell’art. 36 del d. lgs. n. 165 del 2001, dell’art. 32 della legge n. 183 del 2010, dell’art. 39 del d. lgs. n. 81/2015, nonché degli artt. 4, 5, 6 e 10 della direttiva 2008/104/CE, oltre a falsa applicazione dell’art. 400 del d. lgs. n. 297 del 1994.

Il motivo, richiamando il diritto scolastico solo per smentire alcuni argomenti utilizzati dalla Corte territoriale per motivare il rigetto della pretesa risarcitoria, si incentra sul rilievo per cui non vi era alcuna necessità che la reiterazione integrasse il superamento dei 36 mesi di durata complessiva dei rapporti per integrare la fattispecie illecita, a ciò bastando l’accertata violazione della regola di temporaneità di cui all’art. 36 del d.lgs. n. 165 del 2001.

Il motivo è fondato e va accolto.

4. L’art. 38, del d. lgs. n. 81 del 2015, di disciplina dell’irregolarità della somministrazione, al comma 4 esclude l’applicazione del precedente comma 2 alla Pubblica Amministrazione e quindi delle regole sulla somministrazione irregolare e di traslazione ex lege del rapporto in capo all’utilizzatore.

Tuttavia, l’art. 36, co. 5 -quater del d. lgs. n. 165 del 2001 stabilisce che i contratti di lavoro posti in essere in violazione del medesimo articolo « sono nulli e determinano responsabilità erariale ».

La RAGIONE_SOCIALE, in ragione di ciò, nel ricorso alla somministrazione, deve osservare il principio di cui al comma 2 del citato art. 36, potendo ricorrere quindi ad essa solo per rispondere ad esigenze di carattere « temporaneo o eccezionale », come precisato in quel comma, non mutato nel suo significato di fondo, pur nelle (lievemente) diverse formulazioni sul punto che si sono avute nel periodo che riguarda la presente causa.

La nullità della somministrazione ha riguardo evidentemente a tutto il complesso negoziale che la caratterizza e ciò in quanto nell’art. 36, co. 5 -quater cit. non vi è distinzione alcuna, mentre la norma riguarda, per espressa previsione del citato comma 2 di essa, anche tale forma di lavoro flessibile.

Ne deriva che, anche nel nuovo ambiente normativo, valgono i principi che hanno portato questa S.C., nei precedenti riguardanti contratti di somministrazione conclusi secondo il previgente regime di cui al d.lgs. n. 276 del 2003 (Cass. 15 febbraio 2021, n. 3815; Cass. 13 gennaio 2021, n. 446), a ritenere che l’effetto della predetta nullità non possa che essere quello di determinare l’imputazione del rapporto, seppure per effetto dell’invalidità dei contratti, in capo al datore di lavoro che in concreto ha usufruito della prestazione.
Ciò con esclusione della conversione a tempo indeterminato, notoriamente non ammessa nei riguardi della P.A. (Cass. 28 marzo 2019, n. 8671), ma

con piena responsabilità rispetto agli illeciti di caratura negoziale che in tal modo si possano ritenere realizzati nei riguardi del lavoratore.

Venendo quindi a quest’ultimo tema, le considerazioni da svolgere si collocano sulla falsariga dei citati precedenti di questa S.C. (Cass. 3815/2021; Cass. 446/2021).

In particolare, anche rispetto al nuovo contesto normativo va ribadito come non vi sia contraddizione tra le possibili tutele che l’ordinamento interno assicura al lavoratore, a fronte del ricorso ad una somministrazione al di fuori dei casi di temporaneità ed eccezionalità in cui essa è consentita per la PRAGIONE_SOCIALE, e gli scopi della Direttiva 2008/104/CE i quali, anzi, comprendono quello di far sì che gli Stati membri si adoperino affinché il lavoro tramite agenzia interinale presso la stessa impresa utilizzatrice non diventi una situazione permanente.
Così come vale l’ulteriore conseguenza per cui, stante l’unicità di disciplina di fondo che l’art. 36 del d.lgs. n. 165 del 2001 fissa, nel regolare il ricorso al lavoro a tempo determinato ed al lavoro somministrato a termine, sul piano della causalità delle esigenze e degli effetti di nullità che ne derivano, « va da sé che, allorquando la parte faccia valere, verso la P.A. utilizzatrice, la violazione di norme » (così i precedenti da ultimo citati) che comportino la nullità della somministrazione al fine di evitarne la indebita reiterazione deve applicarsi il principio di diritto enunciato da Cass. SU 15 marzo 2016 n. 5072 secondo cui « nel regime del lavoro pubblico contrattualizzato in caso di abuso del ricorso al contratto di lavoro a tempo determinato da parte di una pubblica amministrazione il dipendente, che abbia subito la illegittima precarizzazione del rapporto di impiego, ha diritto, fermo restando il divieto di trasformazione del contratto di lavoro da tempo determinato a tempo indeterminato posto dal d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, art. 36, comma 5, al risarcimento del danno previsto dalla medesima disposizione con esonero dall’onere probatorio nella misura e nei limiti di cui alla L. 4 novembre 2010, n. 183, art. 32, comma 5, e
quindi nella misura pari ad un’indennità onnicomprensiva tra un minimo di 2,5 ed un massimo di 12 mensilità dell’ultima retribuzione globale di fatto, avuto riguardo ai criteri indicati nella L. 15 luglio 1966, n. 604, art. 8 ».

Principio da attualizzare, con il richiamo, come criterio di quantificazione, al disposto dell’art. 28, secondo comma del d. lgs. n. 81 del 2015 oltre che, quando sia applicabile, a ll’art. 36, comma cinque, seconda parte, quale introdotto con l’art. 12, co. 1, del d.l. n. 131 del 2024, conv. con mod. in legge n. 166 del 2024, in forza del quale, nella specifica ipotesi di danno conseguente all’abuso nell’utilizzo di una successione di contratti o rapporti di lavoro a tempo determinato, fatta salva la facoltà per il lavoratore di provare il maggior danno, il giudice stabilisce un’indennità nella misura compresa tra un minimo di quattro e un massimo di ventiquattro mensilità dell’ultima retribuzione di riferimento per il calcolo del trattamento di fine rapporto, avuto riguardo alla gravità della violazione anche in rapporto al numero dei contratti in successione intervenuti tra le parti e alla durata complessiva del rapporto.
6. Nel caso di specie, la Corte d’Appello ha acce rtato esplicitamente la violazione dei parametri di temporaneità ed eccezionalità che condizionano la validità del ricorso alla somministrazione a termine.

Non poteva quindi essa poi richiedere la prova di ulteriori illegittimità, come il superamento di una certa durata, calibrata dalla sentenza sui 36 mesi che l’ordinamento valorizza in altri casi.

Infatti, in presenza della violazione dei criteri di cui all’art. 36, co. 2, del d. lgs. n. 165 del 2001 e di una qualunque reiterazione dei rapporti a termine, pur anche in base a somministrazione di lavoro, si realizza l’illecito c.d. eurounitario ed è dovuto il risarcimento nei termini sopra detti.

Non può quindi condividersi quanto prospettato in proposito con la proposta di definizione accelerata, ovverosia che l’accertamento sull’assenza di un’abusiva reiterazione riguarderebbe il merito, perché in

realtà, fermi gli stessi fatti accertati dalla Corte territoriale, l’errore è di diritto, in forza della ricostruzione giuridica sopra sintetizzata.

La sentenza impugnata, in accoglimento del secondo motivo di ricorso, va quindi cassata, con rinvio alla Corte d’Appello di Napoli per un nuovo esame sulla base dei principi qui delineati.

Va anche formulato il seguente principio: « In materia di pubblico impiego privatizzato, nell’ipotesi di reiterazione di contratti di somministrazione di lavoro a termine in violazione dei criteri di temporaneità ed eccezionalità di cui all’art. 36, secondo comma, del d. lgs. n. 165 del 2001, la nullità che deriva dal disposto del successivo comma 5-quater comporta, ad integrazione della disciplina generale di cui agli artt. 30 ss. del d. lgs. n. 81 del 2015, l’imputazione dei rapporti alla P.A. utilizzatrice e, pur essendo esclusa, ai sensi dell’art. 36, comma 5, del d.lgs. n. 165 del 2001, la trasformazione a tempo indeterminato, si realizza la fattispecie che consente il risarcimento del danno c.d. eurounitario, da liquidare in via presuntiva secondo i parametri di cui all’art. 28, comma secondo del d. lgs. n. 81 del 2015 o, quando applicabili, di cui all’art. 36, comma 5, seconda parte del d. lgs n 165 del 2001, quale introdotto con l’art. 12, co. 1, del d.l. n. 131 del 2024, conv. con mod. in legge n. 166 del 2024 e ciò in quanto una tale disciplina appare conforme allo scopo della direttiva 2008/104/CE, la quale, secondo l’interpretazione datane dalla Corte di Giustizia (sentenza del 14 ottobre 2020 in causa C681/18), è finalizzata a far sì che gli Stati membri si adoperino affinché il lavoro tramite agenzia interinale presso la stessa impresa utilizzatrice non diventi una situazione permanente per uno stesso lavoratore ».

P.Q.M.

la Corte accoglie il secondo motivo di ricorso, rigettato il primo, cassa la sentenza impugnata e rinvia alla Corte d’Appello di Napoli, in diversa

composizione, cui demanda di provvedere anche sulle spese del giudizio di cassazione.

Così deciso in Roma, il 2.10.2025.

La Presidente NOME COGNOME

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