Scorrimento graduatorie: stop a progressioni interne

La Corte di Cassazione ha stabilito che una pubblica amministrazione non può procedere allo scorrimento di una graduatoria preesistente, derivante da una selezione per progressioni verticali riservata al solo personale interno, se una nuova legge (ius superveniens) impone per quelle posizioni il concorso pubblico. La decisione di procedere allo scorrimento è un atto nuovo che deve rispettare la normativa vigente al momento della sua adozione, anche se la graduatoria è stata formata in precedenza. Di conseguenza, il ricorso dei dipendenti è stato respinto.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 7 ottobre 2025 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile

Scorrimento Graduatorie e Nuove Leggi: La Cassazione Mette un Freno alle Progressioni Interne

Nel mondo del pubblico impiego, lo scorrimento graduatorie rappresenta una speranza per molti candidati idonei che attendono un’assunzione o una promozione. Tuttavia, cosa accade quando una nuova legge cambia le regole del gioco? Con una recente ordinanza, la Corte di Cassazione ha fornito un chiarimento fondamentale, stabilendo che la sopravvenienza di una normativa che impone il concorso pubblico blocca l’utilizzo di graduatorie preesistenti derivanti da selezioni puramente interne. Analizziamo insieme questa importante decisione.

I Fatti di Causa: L’aspettativa dei dipendenti e la Riforma

Un gruppo di dipendenti di un importante ente locale, risultati idonei in una procedura selettiva per progressioni verticali riservata esclusivamente al personale interno, si è visto negare la possibilità di avanzamento di carriera. La motivazione dell’ente? L’entrata in vigore del Decreto Legislativo n. 150 del 2009 (la cosiddetta “Riforma Brunetta”), che, a decorrere dal 1° gennaio 2010, ha imposto che le progressioni tra aree avvenissero tramite concorso pubblico, pur prevedendo una riserva di posti per il personale interno non superiore al 50%.

I lavoratori sostenevano che la graduatoria, essendo stata approvata prima della nuova legge, dovesse rimanere efficace e che l’ente fosse tenuto a procedere con lo scorrimento per coprire i posti vacanti. Facevano leva sul principio generale di irretroattività della legge e sull’esistenza di normative che prorogavano la validità delle graduatorie concorsuali.

La Decisione sul corretto scorrimento graduatorie

La Corte di Cassazione ha respinto integralmente il ricorso dei dipendenti, confermando le decisioni dei giudici di merito. Il principio cardine affermato dai giudici è che la scelta di un’amministrazione di procedere allo scorrimento graduatorie non è un atto dovuto o automatico, ma una decisione discrezionale che costituisce una nuova determinazione amministrativa. In quanto tale, essa deve sottostare alle norme in vigore nel momento in cui viene presa.

L’impatto dello ‘Ius Superveniens’

Il D.Lgs. 150/2009 ha agito come ius superveniens, ovvero come una nuova legge che ha modificato radicalmente il quadro normativo. La Corte ha chiarito che le nuove disposizioni, essendo norme di diretta attuazione dell’articolo 97 della Costituzione (che sancisce il principio del pubblico concorso), sono immediatamente cogenti e prevalgono sulla disciplina precedente. Di conseguenza, dal 1° gennaio 2010, è diventato illegittimo utilizzare graduatorie provenienti da procedure selettive riservate al 100% a personale interno.

Inefficacia delle Norme di Proroga

La Corte ha inoltre specificato che le varie leggi di proroga della validità delle graduatorie, invocate dai ricorrenti, si riferiscono ai concorsi “pubblici”. Non possono, quindi, essere interpretate in modo da mantenere in vita graduatorie basate su un modello di selezione (quello puramente interno) che il legislatore ha esplicitamente superato e vietato per il futuro.

Le Motivazioni

La Corte Suprema ha ritenuto che la decisione di procedere allo scorrimento di una graduatoria non è un mero atto esecutivo di una procedura già conclusa, bensì una nuova determinazione che riattiva la sequenza concorsuale. Questa nuova decisione deve rispettare le condizioni di validità vigenti al momento in cui viene adottata. Con l’entrata in vigore del D.Lgs. 150/2009, la condizione di validità essenziale è diventata l’apertura della selezione all’esterno, tramite concorso pubblico. L’utilizzo di una graduatoria esclusivamente interna dopo tale data sarebbe in palese contrasto con la nuova normativa, che ha un’efficacia immediata e inderogabile in quanto principio generale dell’ordinamento. Anche l’eventuale comportamento precedente dell’amministrazione (che in passato aveva parzialmente utilizzato la graduatoria) è stato considerato irrilevante, poiché un’eventuale precedente violazione di legge non può giustificare la pretesa di una sua reiterazione.

Le Conclusioni

L’ordinanza della Cassazione rafforza un principio fondamentale del diritto amministrativo e del lavoro pubblico: la prevalenza del concorso pubblico come modalità di accesso e progressione di carriera. La decisione chiarisce che le aspettative dei candidati inseriti in una graduatoria cedono il passo di fronte a una modifica normativa che introduce requisiti più stringenti a tutela dell’imparzialità e del buon andamento della Pubblica Amministrazione. Per gli enti pubblici, questo significa che ogni decisione di assunzione o promozione, inclusa quella tramite scorrimento, deve essere vagliata alla luce della normativa vigente in quel preciso istante, senza poter fare affidamento su procedure e regole del passato, anche se recenti.

È possibile procedere allo scorrimento di una graduatoria per progressioni verticali interne dopo l’entrata in vigore di una nuova legge che vieta tali procedure?
No. La Cassazione chiarisce che la decisione di scorrere una graduatoria è un atto nuovo, soggetto alla legge vigente al momento in cui viene adottato. Pertanto, se una nuova legge (ius superveniens) come il D.Lgs. 150/2009 vieta le selezioni riservate interamente al personale interno, non è più possibile utilizzare tali graduatorie preesistenti.

Le leggi di proroga della validità delle graduatorie si applicano anche a quelle riservate ai soli interni?
No. Secondo la Corte, le normative che hanno esteso la validità delle graduatorie concorsuali si riferiscono ai concorsi “pubblici”. Non possono essere interpretate in modo da eludere il divieto, introdotto dal 2010, di utilizzare graduatorie derivanti da selezioni esclusivamente interne per le progressioni a posizioni superiori.

Il principio di irretroattività della legge non dovrebbe proteggere la validità delle graduatorie preesistenti?
Sebbene il principio di irretroattività sia generale, la scelta della Pubblica Amministrazione di procedere allo scorrimento costituisce una nuova determinazione. Questa deve rispettare le condizioni di validità vigenti in quel preciso momento. Di conseguenza, la sopravvenuta normativa che impone il concorso pubblico prevale, impedendo l’utilizzo della vecchia graduatoria.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. L Num. 10015 Anno 2025

Civile Ord. Sez. L Num. 10015 Anno 2025

Presidente: NOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 16/04/2025

facevano riferimento alle procedure già espletate;

essi quindi escludevano la possibilità di dare corso a procedure per soli interni dopo l’entrata in vigore delle nuove disposizioni, ma non vietavano lo scorrimento delle graduatorie degli idonei preesistenti, anche tenuto conto del principio generale di irretroattività, quale manifestato dall’art. 11 delle c.d. preleggi;

analogamente, dall’art. 31 del d. lgs. n. 150 del 2009 si evinceva l’esistenza di un obbligo, anche per gli enti locali, di adeguare la propria normativa ai nuovi principi, ma non già la caducazione degli atti già adottati e delle graduatorie preesistenti;

doveva poi trovare applicazione l’art. 91, co. 4, del d. lgs. n. 267 del 2000 secondo cui le graduatorie concorsuali per gli enti locali rimangono in vigore per un termine di tre anni per l’eventuale copertura dei posti resisi successivamente vacanti e disponibili, senza contare che nel caso di specie, con l’art. 6 del Regolamento, l’ente comunale si era vincolato allo scorrimento della graduatoria, cui aveva in parte provveduto nell’anno 2011;

i ricorrenti segnalano poi l’esistenza di successive disposizioni di legge che, per il triennio 2018/2020, consentivano progressioni verticali riservate al solo personale interno, così di fatto confermando la piena legittimità di tale forma di accesso alle aree superiori (art. 22, co. 15, del d. lgs. n. 75 del 2017);

il secondo motivo è rubricato ai sensi dell’art. 360 n. 5 c.p.c. e con esso si censura l’avere la Corte territoriale trascurato il fatto decisivo consistente nel Regolamento approvato da Roma Capitale con Delibera n. 423 del 22.12.2009, a termini del quale si era stabilito che le graduatorie per le progressioni verticali potessero essere utilizzate per un tempo non superiore a tre anni per la copertura di posti che si rendessero disponibili, così come norma analoga era contenuta nella Delibera n. 424 del 2009;
il terzo motivo assume invece la violazione ed errata applicazione dell’art. 4, co. 6 -quater, del d.l. n. 101 del 2013, convertito in legge n. 125 del 2013, dell’art. 17, co. 19, del d.l. n. 78 del 2009, convertito in legge n. 102 del 2009, dell’art. 1, co. 4, del d. l. n. 216 del 2011, convertito dalla legge n. 14 del 2012, oltre alla violazione e falsa interpretazione dell’art. 35 del d. lgs. n. 165 del 2001 e dell’art. 91, co. 4, del d. lgs. n. 267 del 2000, oltre che di tutte le disposizioni in materia di procedure concorsuali, di equiparazione tra concorsi pubblici e progressioni verticali, di scorrimento delle graduatorie e di proroga delle graduatorie anche in relazione all’art. 97 della Costituzione;
la censura muove dal presupposto che la proroga delle graduatorie disposta dalla normativa non possa essere riferita soltanto ai concorsi aperti al pubblico, ma anche a quelli per interni, in un’ottica di favore verso questa forma di individuazione del personale da assumere e sostiene quindi che anche le norme del d. lgs. n. 150 del 2009 non possano esser interpretate nel senso di determinare l’invalidità delle graduatorie relative alle progressioni verticali;

il quarto motivo è rubricato ancora come omesso esame di un fatto decisivo (art. 360 n. 5 c.p.c.) ed in esso si assume che dall’art. 35, lett. a) del d. lgs. n. 165 del 2001 dovrebbe trarsi una regola che consente il ricorso a concorsi riservati ai soli interni, a condizione che sia garantito, nella copertura dei posti disponibili, l’accesso dall’esterno;

il quinto motivo, formulato anch’esso come omesso esame di fatto decisivo (art. 360 n. 5 c.p.c.), fa leva sull’avere la Corte di merito ritenuto che restasse assorbita ogni altra argomentazione addotta nel giudizio di appello per il caso in cui fosse stata condivisa la tesi degli appellanti in ordine alla perdurante vigenza delle graduatorie per le progressioni verticali e contiene il richiamo integrale dei contenuti dell’atto di appello, trascritto per svariate pagine nel ricorso per cassazione;
2.

i motivi possono essere esaminati congiuntamente, stante la loro connessione e vanno disattesi;

2.1

l’art. 24 del d. lgs. n. 150 del 2009 ha stabilito che « ai sensi dell’articolo 52, comma 1-bis, del decreto legislativo n. 165 del 2001, le amministrazioni pubbliche, a decorrere dal 1° gennaio 2010, coprono i posti disponibili nella dotazione organica attraverso concorsi pubblici, con riserva non superiore al cinquanta per cento a favore del personale interno, nel rispetto delle disposizioni vigenti in materia di assunzioni »;

parallelamente, l’art. 62 del medesimo d. lgs. n. 150 ha introdotto il menzionato co. 1-bis, nel cui contesto è previsto che « le progressioni fra le aree avvengono tramite concorso pubblico, ferma restando la possibilità per l’amministrazione di destinare al personale interno, in possesso dei titoli di studio richiesti per l’accesso dall’esterno, una riserva di posti comunque non superiore al 50 per cento di quelli messi a concorso »;

questa S.C. ha già ritenuto e qui si conferma che « in tema di pubblico impiego contrattualizzato, la scelta della P.A. di procedere a scorrimento di una graduatoria concorsuale, anche ai fini della selezione interna per l’accesso a posti superiori vacanti, comporta la riattivazione della sequenza concorsuale, ma è soggetta alle condizioni di validità vigenti al momento di tale decisione e, quindi, anche allo ius superveniens costituito dall’art. 24 del d.lgs. n. 150 del 2009 (nel testo ratione temporis applicabile), con la conseguenza che le limitazioni da esso introdotte, a decorrere dal 1° gennaio 2010, ai concorsi riservati al personale interno non consentono più nemmeno lo scorrimento delle graduatorie relative a procedure per le progressioni verticali riservate interamente agli interni » (Cass. 27 maggio 2024, n. 14732);
d’altra parte, l’art. 74 del d.lgs. n. 150 del 2009, afferma che sia l’art. 24 cit., sia l’art. 62, in riferimento ai commi 1 -bis ed 1-ter introdotti nell’art. 52 del d. lgs. n. 165 del 2001 e destinati ad imporre il concorso pubblico (con sola riserva non superiore al 50 % dei posti per gli interni) « recano norme di diretta attuazione dell’articolo 97 della Costituzione e costituiscono principi generali dell’ordinamento ai quali si adeguano le regioni e gli enti locali », sicché è di assoluta evidenza l’immediata cogenza di tali nuove previsioni;
quindi, è indubbio che, in ogni caso, con il sopravvenire della normativa di cui al d. lgs. n. 150 del 2009, lo scorrimento a favore di idonei non vincitori, di graduatorie provenienti da procedure selettive riservate solo agli interni fosse del tutto contra legem e che quindi correttamente Roma Capitale si sia astenuta da darvi corso, pur dovendosi osservare come Cass. S.U., 11 luglio 2022, n. 21838 abbia puntualmente ricostruito la preesistenza, anche per gli enti locali, di un obbligo di impostare le procedure di progressione verticale prevedendo una quota di riserva tale da « garantire “in
misura adeguata l’accesso dall’esterno” (art.36 d.l.vo 29/1993 novellato da d.lvo 89/98, esteso alle amministrazioni comunali per effetto dell’art.88 d.lvo 267/2000 e richiamato anche dall’articolo 4 CCNL Enti Locali del 31 marzo 1999) »;

nulla muta in proposito il fatto -asserito dai ricorrenti -secondo cui con varie Delibere del 2009 Roma Capitale avesse disposto la copertura delle vacanze fruendo (anche) delle graduatorie preesistenti;

una qualsiasi Delibera che consentisse gli scorrimenti sarebbe infatti comunque destinata a cedere di fronte al sopravvenire di una normativa contraria rispetto all’utilizzazione di graduatorie riguardanti procedure riservate al solo personale interno e dunque quelle Delibere non sarebbero comunque idonee a fondare un qualche diritto dei ricorrenti e comunque a resistere rispetto alla forza cogente della normativa sopravvenuta impeditiva del risultato preteso;

3.1

analogamente irrilevante è anche il fatto -menzionato nel ricorso per cassazione -che, nel 2011 (o 2012), vi fosse stata l’utilizzazione della graduatoria mediante scorrimento a favore di interni;

infatti, se anche ciò fosse, un comportamento ipoteticamente non conforme a legge della P.A. non giustifica certamente la pretesa di altri alla reiterazione in loro favore della medesima violazione e tanto basta;

è altresì sterile l’insistenza sul tema della durata delle preesistenti graduatorie o della proroga di essa, ad opera di altre norme; quanto alle norme preesistenti sulla ‘durata’ triennale (art. 35, co. 7-ter del d. lgs. n. 165 del 2001, quale introdotto dalla legge n. 244 del 2007) è evidente come sia del tutto lineare il

coordinamento di esse con il divieto di selezioni riservate solo agli interni, nel senso che quella durata, in ogni caso, a quel punto, di certo non poteva più riguardare graduatorie il cui utilizzo era radicalmente precluso dalla normativa;

ma anche le successive leggi di proroga (art. 17, co. 19, del d.l. n. 78 del 2009, conv. con mod. in legge n. 102 del 2009; art. 1, co. 4 del d.l. n. 216 del 2011, conv. con mod. in legge n. 14 del 2012; art. 4, co. 4 del d.l. n. 101 del 2013, conv. con mod. in legge n. 101 del 2013) -oltre a riguardare concorsi ‘pubblici’ e dunque, tendenzialmente, non riservati agli interni -non si pongono in contrasto con le limitazioni previste per le selezioni destinate alle posizioni superiori;

infatti, le diverse normative vanno collocate su un piano di coerenza -e non di contraddizione -che si evidenzia considerando anche in questo caso che, dopo la disciplina del d. lgs. n. 150 cit., le proroghe di efficacia non potevano che operare rispetto a graduatorie non esclusivamente riservate agli interni, perché per queste ultime vigeva il sopravvenuto divieto sancito con forza di legge;

va dunque escluso il ricorso ad improprie torsioni interpretative volte a favorire una tesi palesemente destinata a contrastare con la volontà della normativa sopravvenuta;

4.1

infine, va esclusa la decisività del richiamo, operato dai ricorrenti, a normative successive ed in particolare all’art. 22, co. 15, del d.lgs. n. 75 del 2017;

quest’ultima disposizione prevede infatti concorsi riservati agli interni, ma nel contesto di una disciplina complessiva di dosaggio di essi rispetto ai complessivi fabbisogni ed alle assunzioni dall’esterno;

a parte quindi la delimitazione temporale, avendo quella normativa coperto due trienni, con proroga al 2023 per alcune figure, la

peculiarità di tale impianto normativo esclude qualsiasi generalizzazione o utilizzo interpretativo rispetto a vicende di superamento di concorsi integralmente riservati ad interni del passato;

quanto detto è esaustivo ed assorbente rispetto ad ogni altra questione agitata nei motivi di ricorso per cassazione e dunque quest’ultimo va integralmente disatteso;

le spese del giudizio di legittimità restano regolate secondo soccombenza;

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso e condanna i ricorrenti al pagamento in favore della controparte delle spese del giudizio di cassazione, che liquida in euro 3.000,00 per compensi ed euro 200,00 per esborsi, oltre spese generali in misura del 15 % ed accessori di legge.

Ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte dei ricorrenti, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto, per il ricorso a norma del cit. art. 13, comma 1-bis, se dovuto.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Sezione Lavoro

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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