Sanzione disciplinare: no alla legge più favorevole

Un dipendente pubblico, sanzionato per aver svolto attività extra-lavorative non autorizzate, ha invocato l’applicazione di una legge successiva più favorevole. La Corte di Cassazione ha respinto il ricorso, stabilendo che la sanzione disciplinare non ha natura penale, ma contrattuale. Pertanto, non si applica il principio della retroattività della legge più mite. La Corte ha inoltre confermato che l’onere di provare l’esistenza dell’autorizzazione grava sul dipendente.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 24 agosto 2025 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile

Sanzione Disciplinare: Perché non si Applica la Legge Più Favorevole?

Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha affrontato un tema cruciale nel diritto del lavoro pubblico: la natura della sanzione disciplinare e la possibilità di applicare retroattivamente una legge più favorevole. Il caso riguardava un professionista sanitario sanzionato per aver svolto attività esterne senza la prescritta autorizzazione. La decisione della Corte fornisce chiarimenti fondamentali, distinguendo nettamente l’illecito disciplinare da quello penale.

Il Caso: Incarichi Extra Lavorativi Senza Autorizzazione

I fatti risalgono al periodo tra il 2012 e l’agosto 2013, quando un medico dipendente di un’azienda socio-sanitaria territoriale svolgeva attività di consulenza scientifica per terzi, percependo un compenso significativo. L’azienda datrice di lavoro, venuta a conoscenza dei fatti, ha irrogato una sanzione disciplinare consistita nella sospensione dal servizio e dalla retribuzione per 15 giorni, oltre all’obbligo di restituire le somme percepite, pari a quasi 40.000 euro, per non aver richiesto la preventiva autorizzazione.

Sia il Tribunale in primo grado che la Corte d’Appello hanno confermato la legittimità della sanzione, respingendo le difese del professionista.

La Difesa del Lavoratore e la Sanzione Disciplinare

Il medico ha presentato ricorso in Cassazione basandosi su due argomenti principali:

1. Applicazione della legge più favorevole: Il ricorrente sosteneva che una legge entrata in vigore il 31 agosto 2013 aveva escluso l’obbligo di autorizzazione per le attività di ricerca scientifica. A suo avviso, poiché la sanzione disciplinare ha un carattere afflittivo simile a una pena, si sarebbe dovuto applicare il principio della retroattività della legge più mite (lex mitior), tipico del diritto penale.
2. Errata ripartizione dell’onere della prova: Il professionista contestava la decisione dei giudici di merito di aver posto a suo carico l’onere di dimostrare di aver richiesto e ottenuto le autorizzazioni. Egli riteneva che le autorizzazioni ottenute in anni precedenti per incarichi simili fossero sufficienti.

La Natura della Sanzione Disciplinare: La Decisione della Corte

La Corte di Cassazione ha rigettato entrambi i motivi, offrendo una lezione chiara sulla natura della sanzione disciplinare nel pubblico impiego.

La Corte ha stabilito che il potere disciplinare del datore di lavoro pubblico non è un’espressione della pretesa punitiva dello Stato, ma deriva dal potere direttivo e organizzativo proprio del rapporto di lavoro, che ha natura contrattuale e privatistica. L’interesse tutelato è quello del datore di lavoro al corretto adempimento delle obbligazioni contrattuali da parte del dipendente.

Di conseguenza, la sanzione disciplinare, anche quando i fatti costituiscono reato, non ha natura penale. Per questo motivo, non è possibile invocare i principi garantistici del diritto penale, come l’applicazione della legge successiva più favorevole.

L’Onere della Prova: Chi Deve Dimostrare Cosa?

Anche sul secondo punto, la Corte ha dato torto al ricorrente. In base al principio generale sull’onere della prova (art. 2697 c.c.), chi agisce in giudizio per contestare una sanzione affermando di essere stato autorizzato deve fornire la prova di tale circostanza. Spettava quindi al medico dimostrare di aver inviato la richiesta di autorizzazione per quegli specifici incarichi e che l’azienda l’avesse ricevuta e approvata. Le autorizzazioni ottenute in passato per attività diverse non erano pertinenti né sufficienti a dimostrare la correttezza del suo operato nel periodo contestato.

Le motivazioni

Le motivazioni della Corte si fondano sulla netta distinzione tra ordinamento penale e ordinamento disciplinare. Il primo tutela interessi primari della collettività attraverso il potere punitivo dello Stato; il secondo regola l’equilibrio di un rapporto contrattuale privato, garantendo il corretto funzionamento dell’organizzazione del datore di lavoro. Questa distinzione, supportata da precedenti sentenze della Corte stessa e della Corte Costituzionale, impedisce l’applicazione analogica di principi, come quello del favor rei, nati e concepiti per il solo ambito penale. Inoltre, la Corte ha ribadito la corretta applicazione delle regole sull’onere della prova, secondo cui la parte che invoca un fatto a proprio favore (in questo caso, l’esistenza di un’autorizzazione) ha il compito di provarlo in modo specifico e documentato.

Le conclusioni

Questa ordinanza ribadisce un principio fondamentale per tutti i dipendenti pubblici: la necessità di richiedere e documentare scrupolosamente ogni autorizzazione per incarichi esterni. La decisione chiarisce che la sanzione disciplinare segue le regole del diritto civile e del lavoro, non quelle del diritto penale. I lavoratori non possono quindi sperare di beneficiare di eventuali modifiche legislative più favorevoli intervenute dopo la commissione dell’illecito. Il rapporto di lavoro si basa su obblighi precisi, e spetta al dipendente dimostrare di averli rispettati.

Una sanzione disciplinare nel pubblico impiego ha natura penale?
No. La Corte di Cassazione ha chiarito che la sanzione disciplinare non deriva dalla pretesa punitiva dello Stato, ma dal potere direttivo del datore di lavoro nell’ambito di un rapporto contrattuale di natura privatistica.

A una sanzione disciplinare si può applicare una legge successiva più favorevole?
No. Poiché la sanzione disciplinare non ha natura penale, non si applica il principio della retroattività della legge più favorevole, che è una garanzia tipica del diritto penale.

In un procedimento disciplinare per incarichi non autorizzati, chi deve provare l’esistenza dell’autorizzazione?
L’onere della prova spetta al dipendente. È il lavoratore che deve dimostrare di aver richiesto e ottenuto la specifica autorizzazione per l’attività contestata, come stabilito dall’articolo 2697 del codice civile.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. L Num. 19935 Anno 2025

Civile Ord. Sez. L Num. 19935 Anno 2025

Presidente: NOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 17/07/2025

ORDINANZA

sul ricorso 18347-2021 proposto da:

COGNOME, elettivamente domiciliato in ROMA, INDIRIZZO presso lo studio dell’avvocato NOME COGNOME rappresentato e difeso dall’avvocato NOME COGNOME

– ricorrente –

contro

AZIENDA SOCIO-RAGIONE_SOCIALE LECCO, in persona del Direttore Generale e legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, INDIRIZZO presso lo studio dell’avvocato NOME COGNOME rappresentata e difesa dall’avvocato NOME COGNOME;

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 18/2021 della CORTE D’APPELLO di MILANO, depositata il 27/04/2021 R.G.N. 388/2020;

Oggetto

SANZIONE

DISCIPLINARE

R.G.N. 18347/2021

COGNOME

Rep.

Ud. 04/03/2025

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 04/03/2025 dal Consigliere Dott. COGNOME

FATTI DI CAUSA

Il Tribunale di Lecco respingeva il ricorso proposto dal signor NOME COGNOME volto ad accertare l’illegittimità della sanzione disciplinare adottata da RAGIONE_SOCIALE di Lecco di sospensione dal servizio e dalla retribuzione per giorni 15 e l’obbligo a versare a favore dell’Azienda il compenso percepito relativamente alle prestazioni svolte negli anni 2012 fino al 31/08/2013, non avendo richiesto la preventiva autorizzazione aziendale, per un totale di € 39.800,00.

1.1 Il giudice di primo grado rigettava la domanda in assenza della prescritta autorizzazione, escludendo l’operatività della retroattività della disciplina più favorevole di cui al D.L. n. 101/2013 convertito in L. n. 125/2013, che aveva aggiunto all’art. 63 del d.lgs. n. 165/2001 il comma 6, lett. -bis, che a sua volta aveva escluso, a decorrere dall’agosto 2013, l’obbligo di previa autorizzazione per i compensi derivanti da attività di ricerca scientifica.

La Corte di appello di Milano confermava la sentenza di prime cure ritenendo inidonee le autorizzazioni ottenute dal Brivio negli anni antecedenti al 2012 aventi ad oggetto consulenza scientifiche diverse da quelle svolte nel periodo 2012-agosto 2013.

2.1 Inoltre, la Corte distrettuale evidenziava la carenza di prova dell’invio all’Azienda appellata di comunicazioni relative ad una precisa consulenza scientifica contenuto in un’informativa della Guardia di Finanza.

2.2. La Corte rilevava altresì la non pertinenza del richiamo ai principi in materia di sanzioni irrogate dalla CONSOB per l’illecito amministrativo di abuso di informazioni privilegiate in

ambito bancario, vertendosi nel caso in esame nella diversa ipotesi di sanzioni relative ad illeciti disciplinari nell’ambito di un rapporto di lavoro subordinato.

Infine, La Corte di merito riteneva la congruità della sanzione irrogata in relazione alla gravità della condotta contestata.

Ricorreva per cassazione il signor NOME COGNOME con due motivi cui resisteva con controricorso l’amministrazione.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Con il primo motivo si denuncia la violazione o falsa applicazione dell’articolo 53, comma 6 lettera f-bis del decreto legislativo 165/2001.

In particolare, la Corte distrettuale avrebbe errato nel confermare la sanzione disciplinare sul presupposto che l’odierno ricorrente non avrebbe richiesto le prescritte autorizzazioni all’ente ospedaliero, senza le quali non avrebbe potuto svolgere le attività di ricerca scientifica commissionate nel periodo 2012-agosto 2013, nonostante la disposizione di legge sopracitata entrata in vigore il 31 agosto 2013 abbia testualmente escluso l’obbligo di tali autorizzazioni nel caso di attività di ricerca scientifica come appunto quella in esame.
Ad avviso dell’odierno ricorrente si dovrebbe applicare la legge più favorevole con conseguente illegittimità della sanzione disciplinare avente carattere afflittivo alla stessa stregua della sanzione di natura penale.

1.1 Il motivo è infondato.

In materia di pubblico impiego privatizzato, questa Corte (Cass., Sez. L, n. 25485 del 26 ottobre 2017) ha precisato che, sulla base dei criteri indicati dalla Corte EDU, richiamati nelle pronunce della Corte Costituzionale (Corte cost., n. 276 del 16 dicembre 2016; Corte cost., n. 43 del 24 febbraio 2017), deve negarsi la natura penale delle sanzioni disciplinari, in quanto il

potere disciplinare non è espressione della pretesa punitiva dell’autorità pubblica, ma del potere direttivo del datore di lavoro, inteso come potere di conformazione della prestazione alle esigenze organizzative dell’impresa o dell’ente che, nei rapporti disciplinati dal d.lgs. n. 165 del 2001, ha natura privatistico contrattuale. Ne consegue che il lavoratore, condannato in sede penale con sentenza passata in giudicato, non può invocare l’art. 4 del protocollo 7 della CEDU per sottrarsi al procedimento disciplinare che il datore di lavoro abbia avviato per i fatti contestati in sede penale. La previsione della sanzione disciplinare non è posta, dunque, a presidio di interessi primari della collettività, tutelabili erga omnes, né assolve alla funzione preventiva propria della pena, sicché l’interesse che attraverso la sanzione disciplinare si persegue, anche qualora i fatti commessi integrino illecito penale, è sempre quello del datore di lavoro al corretto adempimento delle obbligazioni che scaturiscono dal rapporto.
Conseguentemente, stante la diversa natura delle sanzioni, non è applicabile al caso di specie il principio invocato dal ricorrente della legge più favorevole.

Con il secondo motivo si deduce la violazione o falsa applicazione dell’articolo 2697 cc. In relazione all’art. 360, comma 1, n. 3 c.p.c..

La Corte distrettuale avrebbe erroneamente ritenuto che le autorizzazioni ottenute dal dottor COGNOME negli anni antecedenti al 2012 non avrebbero avuto alcuna incidenza rispetto all’attività svolta dal medico fino al 31 agosto 2013 in quanto le consulenze scientifiche medesime avevano ad oggetto argomenti differenti da quelli trattati negli anni precedenti, tanto è vero che erano state commissionate con nuovi e specifici incarichi. Ad avviso del ricorrente tale affermazione confligge

con il corretto riparto dell’onere della prova avendo il dottor NOME COGNOME dimostrato di essere stato autorizzato a svolgere attività di consulenza scientifica, di non essere mai stato in conflitto di interesse, di avere in concreto svolto un’attività qualificabile come attività di ricerca scientifica.

2.1 Il motivo e infondato. Ed invero la Corte territoriale ha ritenuto non dimostrato il fatto che le autorizzazioni rilasciate sino al 2012 valessero anche per gli anni successivi non essendone stata fornita la relativa prova la quale competeva, in ossequio all’articolo 2697 c.c., proprio sull’odierno ricorrente ossia sulla parte che aveva invocato il fatto stesso a sostegno della propria tesi. Competeva, dunque, al ricorrente che aveva agito in giudizio al fine di dimostrare l’illegittimità della sanzione subita l’onere di provare le circostanze negative contrapposte a quelle allegate dalla parte datoriale nel procedimento disciplinare; in particolare il ricorrente non ha fornito alcun elemento probatorio attestante l’invio e la ricezione delle comunicazioni aventi ad oggetto le richieste di autorizzazione all’esercizio di attività scientifica e che queste fossero effettivamente pervenute all’azienda.
In conclusione, la eccepita violazione del principio di riparto dell’onus probandi è destituita di qualsiasi fondamento.

In conclusione, il ricorso va respinto, con condanna del ricorrente al pagamento delle spese del giudizio secondo il principio della soccombenza.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso. Condanna il ricorrente al rimborso di € 4.000,00, a titolo di compensi, oltre € 200,00 per esborsi, nonché al rimborso forfetario delle spese generali, nella misura del 15%, ed agli accessori di legge.

Ai sensi dell’art.13, comma 1 quater del DPR 115/2002, dà atto della ricorrenza dei presupposti processuali per il versamento da parte del ricorrente dell’importo a titolo di contributo unificato, pari a quello previsto per il ricorso, ove dovuto, a norma del comma 1 bis dello stesso art.13.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della IV Sezione

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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