Riqualificazione pubblico impiego: no a diritti automatici

La Corte di Cassazione, con l’ordinanza n. 20623/2025, ha stabilito che le norme sulla riqualificazione del pubblico impiego, come l’art. 21-quater del D.L. 83/2015, non creano un diritto automatico al superiore inquadramento per i dipendenti. La Corte ha chiarito la natura programmatica della norma, che si limita ad autorizzare l’Amministrazione ad avviare procedure selettive, senza conferire diritti soggettivi azionabili in giudizio. La sentenza ha quindi ribaltato la decisione della Corte d’Appello, respingendo la richiesta di un dipendente del Ministero della Giustizia che chiedeva la riqualificazione da Area II ad Area III.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 24 agosto 2025 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile

Riqualificazione Pubblico Impiego: la Cassazione Nega l’Automatismo

Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha affrontato un tema cruciale per molti dipendenti pubblici: la riqualficazione pubblico impiego e il passaggio a un’area funzionale superiore. La Suprema Corte ha stabilito un principio fondamentale: una norma che autorizza l’Amministrazione a indire procedure di riqualificazione non crea automaticamente un diritto soggettivo del dipendente all’inquadramento superiore. Analizziamo insieme questa importante decisione.

I Fatti di Causa: la Richiesta del Dipendente

Il caso nasce dalla richiesta di un dipendente del Ministero della Giustizia, inquadrato nella II Area funzionale, di ottenere il riconoscimento del suo diritto a essere inquadrato nella III Area, profilo funzionario Unep. La sua domanda si basava sull’interpretazione di specifiche norme e accordi sindacali che, a suo avviso, gli conferivano tale diritto.

Inizialmente, il Tribunale di Gorizia aveva respinto il ricorso. Successivamente, la Corte d’Appello di Trieste aveva parzialmente accolto le ragioni del lavoratore, riconoscendogli il diritto all’inquadramento superiore a partire da una certa data e condannando il Ministero al pagamento delle differenze retributive. Contro questa sentenza, il Ministero della Giustizia ha proposto ricorso per cassazione.

La Questione Giuridica sulla Riqualificazione Pubblico Impiego

Il cuore della controversia verteva sull’interpretazione dell’articolo 21-quater del decreto-legge n. 83/2015 e di un successivo accordo sindacale del 2017. La questione era se queste disposizioni avessero una natura immediatamente precettiva, creando così un diritto pieno e azionabile in capo al dipendente, oppure una natura meramente programmatica, limitandosi a indicare un obiettivo per l’Amministrazione da raggiungere tramite successive procedure.

La Corte d’Appello aveva sposato la prima tesi, ritenendo la norma immediatamente applicabile. Il Ministero, invece, sosteneva la natura programmatica, affermando che senza l’espletamento di apposite procedure selettive e nei limiti delle risorse disponibili, nessun diritto automatico poteva sorgere.

Le Motivazioni della Decisione della Cassazione

La Corte di Cassazione ha accolto il ricorso del Ministero, ribaltando la decisione dei giudici d’appello. Gli Ermellini, richiamando un proprio precedente orientamento (Cass. n. 16999/2023), hanno chiarito in modo inequivocabile la natura dell’art. 21-quater.

Secondo la Corte, la norma si limita ad autorizzare la Pubblica Amministrazione a indire procedure di contrattazione collettiva per definire i passaggi di area. Non attribuisce, quindi, alcun diritto soggettivo agli interessati. L’efficacia di tale passaggio, sia dal punto di vista giuridico che economico, è espressamente subordinata alla “completa definizione delle relative procedure selettive”.

Anche l’accordo sindacale del 26 aprile 2017 è stato interpretato come un atto di natura programmatica. Esso rinvia esplicitamente all’espletamento delle necessarie procedure selettive, da attuarsi nei limiti della copertura finanziaria disponibile. Pertanto, non può fondare una pretesa di riqualficazione pubblico impiego per via giudiziale, a prescindere dall’esercizio dei poteri discrezionali e organizzativi riservati all’Amministrazione.

Le Conclusioni

In conclusione, la Suprema Corte ha cassato la sentenza impugnata e, decidendo nel merito, ha rigettato l’originaria domanda del dipendente. La decisione stabilisce che non esiste alcun automatismo nel passaggio tra aree funzionali basato su norme di legge o accordi che si limitano a programmare tali percorsi. La riqualficazione pubblico impiego rimane subordinata all’attivazione e al completamento di specifiche procedure selettive da parte dell’Amministrazione, nel rispetto dei vincoli di bilancio. Questa ordinanza rappresenta un punto fermo per tutti i contenziosi simili, chiarendo che la volontà del legislatore di sanare pregresse irregolarità o di riorganizzare il personale non si traduce in un diritto quesito per i singoli lavoratori in assenza dei necessari passaggi procedurali.

Una legge che autorizza la riqualificazione dei dipendenti pubblici crea un diritto automatico al superiore inquadramento?
No. Secondo la Cassazione, una norma che si limita ad autorizzare l’Amministrazione a indire procedure di contrattazione collettiva per la riqualificazione ha natura programmatica e non precettiva. Non crea quindi un diritto soggettivo immediato per il dipendente, il cui passaggio di area resta subordinato all’espletamento di apposite procedure selettive.

Qual è la natura giuridica dell’art. 21-quater del d.l. n. 83/2015?
La Corte di Cassazione ha stabilito che l’art. 21-quater ha una natura non precettiva ma programmatica. Esso non attribuisce diritti diretti ai dipendenti, ma si limita ad autorizzare l’attività della Pubblica Amministrazione per avviare, nei limiti delle risorse disponibili, le procedure necessarie alla riqualificazione del personale.

Un accordo sindacale può da solo fondare una pretesa alla riqualificazione a prescindere da una procedura selettiva?
No. La sentenza chiarisce che anche un accordo sindacale che prevede percorsi di riqualificazione, ma che rinvia a successive procedure selettive e all’emanazione di provvedimenti attuativi, ha natura programmatica. Di conseguenza, non è sufficiente a fondare la pretesa del dipendente a un automatico inquadramento superiore, che deve sempre passare attraverso l’esercizio dei poteri organizzativi e selettivi dell’Amministrazione.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. L Num. 20623 Anno 2025

Civile Ord. Sez. L Num. 20623 Anno 2025

Presidente: NOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 22/07/2025

ORDINANZA

sul ricorso 17440-2024 proposto da:

MINISTERO DELLA GIUSTIZIA, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso ope legis dall’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO;

– ricorrente –

contro

COGNOME rappresentato e difeso dall’avvocato NOME COGNOME

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 34/2024 della CORTE D’APPELLO di TRIESTE, depositata il 07/03/2023 R.G.N. 144/2023;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 09/05/2025 dal Consigliere Dott. NOME COGNOME

Fatti di causa :

NOME COGNOME dipendente del Ministero della Giustizia e inquadrato nella II Area funzionale, in data

Oggetto

PUBBLICO IMPIEGO

R.G.N. 17440/2024

Ud. 09/05/2025 CC

16/02/2022 proponeva ricorso innanzi al Tribunale di Gorizia, in funzione di giudice del lavoro, e chiedeva accertarsi il suo diritto ad essere inquadrato nella III Area funzionale profilo di funzionario Unep a decorrere dal 01/01/2009 ovvero in subordine dal 01/07/2019 con conseguente condanna della Amministrazione al risarcimento del danno patrimoniale per omesso inquadramento nella III Area funzionale e per perdita di chance. Il Ministero della Giustizia si costituiva chiedendo il rigetto del ricorso. Con la sentenza n. 13/2023 depositata in data 07/02/2023 il Tribunale di Gorizia, in funzione di giudice del lavoro, rigettava il ricorso.
NOME COGNOME proponeva appello; il Ministero della Giustizia si costituiva in giudizio chiedendo il rigetto dell’impugnazione. Con la sentenza n. 34/2024 depositata in data 07/03/2024, la Corte di Appello di Trieste, sezione lavoro, accoglieva parzialmente l’ap pello, accertava il diritto del ricorrente ad essere inquadrato nella III Area funzionale, profilo di funzionario Unep, fascia retributiva F1 a decorrere dal 01/07/2019 e condannava il Ministero appellato all’attribuzione dell’inquadramento e al la corresponsione del trattamento economico con gli arretrati maturati.
Avverso detta sentenza ha proposto ricorso per cassazione il Ministero della Giustizia con un unico motivo; NOME COGNOME si è costituito con controricorso chiedendo il rigetto dell’impugnazione.

La parte ricorrente e la parte controricorrente hanno depositato memorie ex art. 380-bis. 1, cod. proc. civ..

Il ricorso è stato trattato dal Collegio nella camera di consiglio del 9 maggio 2025.

Ragioni della decisione :

Con l’unico motivo di ricorso il Ministero della Giustizia deduce ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 3), c.p.c., violazione e falsa applicazione dell’art. 21 -quater del d.l. n. 83/2015, convertito in legge n. 132/2015, e dell’Accordo del 26 aprile 2017, recepito dal D.M. 9 novembre 2017. Secondo l’Amministrazione ricorrente la Corte di Appello, nella sentenza impugnata, avrebbe erroneamente interpretato l’art. 21 -quater , d.l. 27/06/2015 n. 83, convertito dalla legge n. 06/08/2015 n. 152 ritenendolo una disposizione di portata immediatamente precettiva e non meramente programmatica e sarebbe incorsa nel medesimo errore anche nel valutare l’Accordo del 26/04/2017 che, parimenti, avrebbe natura programmatica e non precettiva.
1.1. Il motivo è fondato. Questa Corte, con orientamento al quale si intende dare continuità, ha già escluso la portata immediatamente precettiva dell’art. 21 -quater d.l. 83/2015, nella pronuncia Cass. 14/06/2023, n. 16999, osservando: «sostengono i ricorrenti che la fondatezza delle loro pretese troverebbe fondamento nel testo sopravvenuto dell’art. 21 quater del d.l. n. 83 del 2015, conv. dalla legge n. 132 del 2015. Tale articolo, intitolato Misure per la riqualificazione del personale dell’amministrazio ne giudiziaria, prevede, al comma 1, che: «Al fine di sanare i profili di nullità, per violazione delle disposizioni degli articoli 14 e 15 del contratto collettivo nazionale di lavoro (c.c.n.l.) comparto Ministeri 1998/2001, delle norme di cui agli articoli 15 e 16 del contratto collettivo nazionale integrativo del personale non dirigenziale del Ministero della giustizia quadriennio 2006/2009 del 29 luglio 2010, assicurando l’attuazione dei provvedimenti giudiziari in cui il predetto Ministero è risultato soccombente, e di definire i contenziosi giudiziari in corso, il Ministero della giustizia è
autorizzato, nei limiti delle posizioni disponibili in dotazione organica, a indire le procedure di contrattazione collettiva ai fini della definizione di procedure interne, riservate ai dipendenti in possesso dei requisiti di legge già in servizio alla data del 14 novembre 2009, per il passaggio del personale inquadrato nel profilo professionale di cancelliere e di ufficiale giudiziario dell’area seconda al profilo professionale di funzionario giudiziario e di funzionario dell’ufficio notificazioni, esecuz ioni e protesti (UNEP) dell’area terza, con attribuzione della prima fascia economica di inquadramento, in conformità ai citati articoli 14 e 15 del c.c.n.l. compatto Ministeri 1998/2001. Ogni effetto economico e giuridico conseguente alle procedure di riqualificazione del personale amministrativo di cui al presente articolo decorre dalla completa definizione delle relative procedure selettive». Si tratta (..) di una disposizione che non attribuisce alcun diritto agli interessati, atteso che si limita ad autorizzare un’attività della P.A. nei limiti delle risorse disponibili. (..) D’altronde, la stessa norma richiamata dai ricorrenti espressamente dispone che ogni effetto economico e giuridico conseguente alle procedure di riqualificazione del personale amministrativo di cui al presente articolo decorre dalla completa definizione delle relative procedure selettive».
1.2. Nemmeno l’ accordo del 26/04/2017 autorizza diverse conclusioni: il tenore letterale dell’accordo è il seguente e vale ad escludere la perentorietà del termine indicato per il Ministero per procedere alla assunzione nel nuovo inquadramento: «Articolo 5 (Modalità di attuazione dell’accordo in ordine alla rimodulazione dei profili e all’introduzione di nuovi profili) . Al solo fine di dare celere corso alla introduzione di nuovi profili tecnici e di rimodulare quelli esistenti, nonché per consentire l’arm onizzazione delle tempistiche delle nuove assunzioni con
quelle della definizione dei percorsi di riqualificazione e di progressione economica del personale in servizio, le parti concordano che l’attuazione delle pattuizioni del presente Accordo relative alla rimodulazione dei profili esistenti, all’introduzione dei nuovi profili professionali e alla revisione delle dotazioni e piante organiche conseguenti, sarà realizzata dall’Amministrazione con l’emanazione di apposito decreto ministeriale ai sensi dell’articolo 1, comma 2 -octies del decretolegge 30 giugno 2016, n. 117, convertito, con modificazioni, dalla legge 12 agosto 2016, n. 161 e dell’articolo 9, comma 1 del CCNL 14 settembre 2007. Il provvedimento dell’Amministrazione di cui al comma precedente verrà emesso recependo quanto espresso nel presente accordo e sentite le Organizzazioni sindacali rappresentative. Ferma restando la procedura di flessibilità di cui all’articolo 20 del CCNI 29 luglio 2010, l’attuazione del presente accordo avverrà, in ogni caso, nei limiti dei posti disponibili, ad invarianza di spesa dell’attuale complessiva dotazione organica, con il consenso del dipendente e con procedure selettive che saranno individuate con successivo atto dell’Amministrazione adottato, sentite le Organizzazioni sindacali rappresentative, ai sensi e nel rispetto di quanto indicato dall’articolo 1, comma 2 -octies, del decretolegge 30 giugno 2016, n. 117, convertito, con modificazioni, dalla legge 12 agosto 2016, n. 161, entro il 30 giugno 2017. Sino all’emanazione dei provvedimenti attuativi del presente accordo conserva efficacia, a tutti gli effetti, il sistema di classificazione dell’attuale CCNI ». Si tratta di un accordo di natura programmatica, che rinvia all’espletamento delle necessarie procedure selettive, nei limiti della copertura finanziaria individuata dalle disposizioni successivamente introdotte e aggiornate, e che non può valere a fondare alcun
automatismo nello scorrimento delle graduatorie e nemmeno la pretesa, azionata dai ricorrenti, ad una riqualificazione da affermarsi per via giudiziale a prescindere dall’esercizio degli adempimenti riservati alla Amministrazione.

Il ricorso deve, allora, essere accolto, la sentenza deve essere cassata e, non essendo necessari ulteriori accertamenti in fatto, la controversia può essere decisa nel merito ai sensi dell’art. 384, secondo comma, cod. proc. civ. con il rigetto dell’or iginaria pretesa spiegata da NOME COGNOME.

In ragione della novità della questione, vanno compensate le spese dell’intero processo.

P.Q.M.

accoglie il ricorso, cassa la sentenza impugnata e, decidendo nel merito, respinge la domanda originaria spiegata da NOME COGNOME

compensa le spese dell’intero processo.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Sezione

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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