Ripetizione indebito pubblico impiego: la PA può chiedere?

Una dipendente pubblica ottiene una progressione economica poi rivelatasi illegittima. L’Amministrazione agisce per la restituzione delle maggiori somme versate. La Cassazione conferma il diritto alla ripetizione indebito pubblico impiego, affermando che la P.A. è tenuta a ripristinare la legalità violata e che la buona fede del dipendente non è sufficiente a bloccare la restituzione di somme corrisposte senza un valido titolo giuridico (sine titulo).

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 4 ottobre 2025 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile

Ripetizione indebito pubblico impiego: la P.A. deve sempre recuperare le somme?

La questione della ripetizione indebito pubblico impiego è un tema delicato che contrappone il principio di legalità dell’azione amministrativa alla tutela del lavoratore in buona fede. Cosa succede se un dipendente pubblico riceve per anni uno stipendio più alto a causa di una promozione poi risultata illegittima? La Pubblica Amministrazione (P.A.) ha il diritto, o addirittura il dovere, di chiedere indietro le somme versate in eccesso? Con la sentenza in commento, la Corte di Cassazione ribadisce la propria posizione rigorosa in materia, sottolineando il dovere della P.A. di ripristinare la legalità violata.

I fatti del caso: una progressione economica contestata

Una dipendente del Ministero dell’Interno otteneva una progressione di carriera, passando a una fascia retributiva superiore. Anni dopo, a seguito di una sentenza, tale passaggio veniva dichiarato illegittimo poiché la lavoratrice non possedeva il requisito di anzianità minima nella fascia precedente al momento della promozione.

Di conseguenza, l’Amministrazione avviava le procedure per il recupero delle differenze retributive corrisposte indebitamente per oltre un decennio. La dipendente si opponeva, chiedendo al giudice di accertare l’irripetibilità di tali somme, sostenendo la propria buona fede e il lungo tempo trascorso.

Mentre il Tribunale di primo grado le dava ragione, la Corte d’Appello ribaltava la decisione, accogliendo le ragioni del Ministero. La lavoratrice ricorreva quindi in Cassazione.

La decisione della Corte di Cassazione sulla ripetizione indebito pubblico impiego

La Suprema Corte ha rigettato il ricorso della dipendente, confermando il pieno diritto dell’Amministrazione a recuperare le somme. L’analisi della Corte si è concentrata su due aspetti fondamentali.

Il primo motivo: l’inapplicabilità dell’art. 2126 c.c.

La ricorrente sosteneva che, anche se la promozione era illegittima, le somme non andavano restituite in applicazione dell’art. 2126 c.c. (prestazione di fatto con violazione di legge). Secondo questa norma, la nullità del contratto di lavoro non produce effetto per il periodo in cui il rapporto ha avuto esecuzione, garantendo al lavoratore la retribuzione.

La Cassazione ha respinto questa tesi, chiarendo che una progressione economica all’interno della stessa area professionale non equivale all’esercizio di ‘mansioni superiori’. L’atto di promozione illegittimo è semplicemente un atto nullo e non crea una posizione giuridica soggettiva in capo al lavoratore. Pertanto, le somme erogate sulla base di tale atto sono prive di causa (sine titulo) e vanno restituite.

Il secondo motivo: la buona fede non blocca la restituzione

La dipendente invocava inoltre il principio del legittimo affidamento e la propria buona fede, richiamando anche la giurisprudenza della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo. Sosteneva che l’inerzia prolungata della P.A. nel contestare la promozione avesse generato in lei la convinzione della legittimità della sua posizione retributiva.

Anche questo motivo è stato respinto. La Corte ha sottolineato che nel pubblico impiego vige un principio di legalità inderogabile (art. 97 Cost.). La P.A. non solo ha il diritto, ma anche il dovere, di agire per recuperare le somme versate senza titolo. La buona fede del percipiente (accipiens), secondo l’art. 2033 c.c., rileva solo ai fini della restituzione dei frutti e degli interessi, ma non impedisce la ripetizione indebito pubblico impiego del capitale.

Le motivazioni

La sentenza si fonda su principi consolidati in materia di pubblico impiego contrattualizzato. Primo fra tutti, l’atto amministrativo che conferisce un trattamento economico deve essere conforme alle previsioni della contrattazione collettiva. In caso contrario, l’atto è nullo e la P.A. ha l’obbligo di agire per ripristinare la legalità, anche chiedendo la restituzione delle somme. Questo dovere prevale sulla posizione soggettiva del dipendente, anche se in buona fede. La Corte distingue nettamente tra un trattamento economico derivante dall’esercizio effettivo di mansioni superiori (tutelato dall’art. 2126 c.c.) e una progressione puramente economica illegittima, che non dà diritto a trattenere le somme percepite.

Le conclusioni

La Corte di Cassazione conferma un orientamento rigoroso: nel pubblico impiego, le somme percepite a seguito di un inquadramento o di una promozione economica illegittimi devono essere restituite. Il principio di legalità e l’obbligo per la P.A. di recuperare le somme erogate sine titulo prevalgono sulla buona fede del lavoratore. Quest’ultima può limitare la restituzione ai soli frutti e interessi, ma non può paralizzare l’azione di recupero del capitale versato in eccesso.

La Pubblica Amministrazione può chiedere indietro uno stipendio più alto pagato per errore a un dipendente?
Sì. Secondo la sentenza, la P.A. non solo può, ma è tenuta a ripristinare la legalità violata, agendo per la restituzione delle somme indebitamente versate a seguito di un atto nullo, come una promozione illegittima.

La buona fede del dipendente che ha ricevuto le somme in eccesso impedisce la restituzione?
No. La Corte ha chiarito che, ai sensi dell’art. 2033 c.c., la buona fede del ricevente (accipiens) non esclude l’obbligo di restituire il capitale indebitamente percepito, ma rileva solo per la restituzione dei frutti e degli interessi maturati sulla somma.

Se un dipendente pubblico riceve una promozione economica illegittima, ha comunque diritto a trattenere lo stipendio più alto perché ha di fatto lavorato?
No. La Corte ha specificato che una progressione economica all’interno della stessa area professionale non costituisce l’esercizio di ‘mansioni superiori’. Pertanto, non si applica l’art. 2126 c.c. (che tutela la retribuzione per il lavoro di fatto prestato) e la P.A. ha il dovere di ripetere le retribuzioni corrisposte in eccesso.

Testo del provvedimento

Sentenza di Cassazione Civile Sez. L Num. 21979 Anno 2025

Civile Sent. Sez. L Num. 21979 Anno 2025

Presidente: NOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 30/07/2025

Oggetto: ripetizione indebito

SENTENZA

sul ricorso iscritto al n. 15908/2023 R.G. proposto da NOME COGNOME rappresentata e difesa dagli Avv.ti NOME COGNOME, NOME COGNOME, NOME COGNOME e NOME COGNOME ed elettivamente domiciliati in Roma, INDIRIZZO presso lo Studio RAGIONE_SOCIALE COGNOME RAGIONE_SOCIALE e associati;

-ricorrente –

contro

Ministero dell’Interno, in persona del legale rappresentate p.t., rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato e domiciliato presso di essa in Roma, INDIRIZZO

-controricorrente –

avverso la sentenza della Corte d’appello di Bari n. 266/2023 pubblicata il 16 febbraio 2023.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 17 giugno 2025 dal Consigliere NOME COGNOME

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. NOME COGNOME che ha concluso perché la Suprema Corte rigetti il ricorso;

udito l’Avv. NOME COGNOME della parte ricorrente, che ha concluso per l’accoglimento del ricorso, e l’Avv. NOME COGNOME della P.A. controricorrente, che ha concluso per il rigetto.

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

Con ricorso depositato presso il Tribunale di Bari NOME COGNOME ha esposto che:

era dipendente dell’amministrazione civile dell’Interno;

era stata inquadrata dal 12 febbraio 2008 nella qualifica C-c1 e, secondo il nuovo sistema di classificazione del personale di cui al CCNL 2006-2009 e al CCNI 2006-2009, era stata inserita nell’Area Funzionale Terza, fascia retributiva F1;

il superiore inquadramento era stato riconosciuto con grave e ingiustificato ritardo, in quanto esso sarebbe dovuto decorrere dal 31 dicembre 2007 o dal 1° gennaio 2008;

in seguito, aveva ottenuto il passaggio alla fascia retributiva F2, con decorrenza 1° gennaio 2010;

aveva pure chiesto di partecipare alla selezione del 2020 per ottenere la fascia F3;

con d.m. 1691 del 2020, in esecuzione di sentenza del Tribunale di Matera n. 1063/2013, divenuta definitiva, era stata esclusa, assieme ad altri 91 dipendenti, dalla graduatoria già approvata per l’acquisizione della superiore fascia retributiva F2 area funzionale terza, sul presupposto che non fosse in possesso del requisito della

permanenza non inferiore ai due anni nella fascia retributiva F1, da individuarsi alla data del 31 dicembre 2009;

aveva perso la possibilità di partecipare alla selezione del 2020 finalizzata a conseguire la fascia F3;

era stata inserita nella graduatoria per il passaggio alla fascia F2 indetta con d.m. del 7 ottobre 2019;

il Ministero dell’Interno aveva intrapreso azioni volte al recupero delle differenze salariali erogate ai lavoratori dal gennaio 2010 fino alla data della sua estromissione dalla graduatoria del 2010.

La ricorrente ha chiesto che:

fosse reinserita nella graduatoria con il conseguimento dello sviluppo economico dalla fascia retributiva F1 a F2 area terza con decorrenza dal 1° gennaio 2010;

fosse accertata l’irripetibilità delle somme corrisposte a titolo retributivo e contributivo in ragione della perdita della fascia retributiva F2;

fosse accertato il suo diritto al risarcimento del danno per perdita di chances .

Il Tribunale di Milano, nel contraddittorio con il solo Ministero dell’Interno, con sentenza n. 2423/2021, ha accolto la sola domanda di accertamento dell’irripetibilità delle somme.

Il Ministero dell’Interno ha proposto appello.

La Corte d’appello di Bari, nel contraddittorio con la sola NOME COGNOME con sentenza n. 266/2023 , ha accolto l’appello.

NOME COGNOME ha presentato ricorso per cassazione sulla base di due motivi e ha depositato memoria.

Il Ministero dell’Interno si è difeso con controricorso.

MOTIVI DELLA DECISIONE

Con il primo motivo la ricorrente contesta la violazione o falsa applicazione dell’art. 2126 in quanto, a differenza di quanto ritenuto dalla corte territoriale, nella specie avrebbe dovuto essere applicata quest’ultima disposizione, nonostante non vi fosse stato l’esercizio di mansioni superiori, essendo sufficiente l’assegnazione di una fascia retributiva superiore.

La doglianza è infondata.

La S.C. ha già chiarito, in tema di pubblico impiego contrattualizzato, che, qualora una P.A. attribuisca un determinato trattamento economico di derivazione contrattuale, l’atto deliberativo non è sufficiente a costituire una posizione giuridica soggettiva in capo al lavoratore medesimo, occorrendo anche la conformità alle previsioni della contrattazione collettiva, in assenza della quale l’atto risulta essere affetto da nullità, con la conseguenza che la stessa P.A., anche nel rispetto dei principi sancit i dall’art. 97 Cost., è tenuta al ripristino della legalità violata (Cass. n. 30/2020; Cass. n. 25018/2017; Cass. n. 3826/2016; Cass. n. 16088/2016).
Si è aggiunto che non è applicabile al rapporto di impiego alle dipendenze delle amministrazioni di cui all’art. 1, comma 2, del d.lgs. n. 165 del 2001 il principio in base al quale la corresponsione di una retribuzione maggiore rispetto a quella dovuta in forza della contrattazione collettiva costituisce trattamento di miglior favore e può essere chiesta in restituzione solo previa dimostrazione di un errore riconoscibile e non imputabile al datore, perché, al contrario, il datore di lavoro pubblico è tenuto a ripetere le somme corrisposte sine titulo e la ripetibilità degli importi corrisposti in eccesso non può essere esclusa ex art. 2033 c.c. per la buona fede dell’ accipiens , in quanto questa norma riguarda, sotto il profilo soggettivo, soltanto la restituzione dei frutti e degli interessi (Cass. n. 4323/2017 e, negli stessi termini, Cass. n. 8338/2010 e Cass. n. 29926/2008).
Inoltre, non può escludere il diritto del Ministero dell’Interno a ripetere le retribuzioni corrisposte in eccesso la qualità della prestazione resa, posto che le posizioni economiche, che si

acquisiscono solo all’esito delle apposite procedure, non comportano l’esercizio di mansioni superiori e, pertanto, nelle ipotesi di illegittimo conferimento delle stesse, non può essere invocato l’art. 2126 c.c.

Con il secondo motivo la ricorrente contesta la violazione e falsa applicazione dell’art. 2033 c.c.

Essa richiama giurisprudenza amministrativa e della CEDU (sentenza COGNOME contro Italia dell’11 febbraio 2021) che avrebbe escluso la ripetibilità delle somme indebitamente versate dalla P.A., qualora, sussistendo la buona fede dell’ accipiens , la detta P.A. agisca con notevole ritardo per la ripetizione.

La censura è inammissibile.

In primo luogo, si evidenzia che la Corte d’appello di Bari ha espressamente escluso, con una valutazione di merito non più sindacabile, in quanto tale, nella presente sede, che la presente controversia fosse paragonabile a quella presa in esame dal giudice di Strasburgo.

Si osserva, poi, che la situazione che ha dato origine alla richiesta ripetizione nasce dalla presentazione di una richiesta di passaggio a una posizione economica superiore avanzata dalla ricorrente pur non possedendo i prescritti requisiti di legittimazione e nella necessità della P.A. di conformarsi a un giudicato dell’autorità giudiziaria ordinaria.

Le suddette situazioni escludono la configurabilità di un legittimo affidamento, data la correttezza dell’operato della P.A.

Al riguardo, si sottolinea che la stessa Corte costituzionale, con la sentenza n. 8 del 2023, ha negato che possa escludersi il diritto della P.A. a chiedere indietro le somme indebitamente versate solo per ragioni collegate al legittimo affidamento del debitore e alle circostanze che hanno portato alla formazione della menzionata giurisprudenza sovranazionale.

3) Il ricorso è rigettato, in applicazione dei seguenti principi di diritto:

‘In tema di pubblico impiego contrattualizzato, qualora una P.A. attribuisca un determinato trattamento economico di derivazione contrattuale, l’atto deliberativo non è sufficiente a costituire una posizione giuridica soggettiva in capo al lavoratore medesimo, occorrendo anche la sua conformità alle previsioni della contrattazione collettiva, in assenza della quale tale atto risulta essere affetto da nullità, con la conseguenza che la stessa P.A., anche nel rispetto dei principi sanciti dall’art. 97 Cost., è tenuta al ripristino della legalità violata, agendo per la restituzione delle somme indebitamente versate’;
‘Non è applicabile al rapporto di impiego alle dipendenze delle amministrazioni di cui all’art. 1, comma 2, del d.lgs. n. 165 del 2001 il principio in forza del quale la corresponsione di una retribuzione maggiore rispetto a quella dovuta in forza della contrattazione collettiva costituisce trattamento di miglior favore e può essere chiesta in restituzione solo previa dimostrazione di un errore riconoscibile e non imputabile al datore. Al contrario, il datore di lavoro pubblico è tenuto a ripetere le somme corrisposte sine titulo e la ripetibilità degli importi corrisposti in eccesso non può essere esclusa ex art. 2033 c.c. per la buona fede dell’ accipiens , in quanto questa norma riguarda, sotto il profilo soggettivo, soltanto la restituzione dei frutti e degli interessi’;
‘In tema di pubblico impiego contrattualizzato, la progressione economica nell’ambito di un’area professionale omogenea non comporta l’esercizio di mansioni superiori e, pertanto, nelle ipotesi di illegittimità di detta progressione, non trova applicazione l’art. 2126 c.c. e la P.A. ha il dovere di ripetere le retribuzioni corrisposte in eccesso’.

Le spese di lite sono compensate, in ragione della novità della questione e dell’esito alterno dei giudizi di merito.

Si attesta che sussistono i presupposti processuali per il versamento, da parte della ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari a quello previsto per il ricorso principale (d.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater), se dovuto.

P.Q.M.

La Corte,

rigetta il ricorso;

compensa le spese di lite;

-attesta che sussistono i presupposti processuali per il versamento, da parte della ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari a quello previsto per il ricorso principale, se dovuto.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della IV Sezione

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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