Ripetizione indebito PA: stipendi da restituire

La Corte di Cassazione ha stabilito che i dipendenti pubblici devono restituire gli aumenti di stipendio ricevuti a seguito di una promozione poi rivelatasi illegittima. La sentenza chiarisce che la Pubblica Amministrazione ha il dovere di agire per la ripetizione indebito, e la buona fede del lavoratore non è sufficiente a impedire la restituzione delle somme. Il principio si applica anche se il dipendente ha percepito gli emolumenti per anni, poiché l’atto di promozione nullo non può creare una posizione giuridica consolidata.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

Prenota un appuntamento

Per una consulenza legale o per valutare una possibile strategia difensiva prenota un appuntamento.

La consultazione può avvenire in studio a Milano, Pesaro, Benevento, oppure in videoconferenza.

PRENOTA

02.37901052

8:00 – 20:00
(Lun - Sab)

Pubblicato il 20 agosto 2025 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile

Ripetizione Indebito nel Pubblico Impiego: La Cassazione Conferma l’Obbligo di Restituzione

Una recente sentenza della Corte di Cassazione ha riaffermato un principio fondamentale nel diritto del lavoro pubblico: gli stipendi percepiti in eccesso a causa di un inquadramento o di una promozione illegittima devono essere restituiti. Questo caso, che ha visto contrapposti alcuni dipendenti e un Ministero, mette in luce la rigidità delle regole sulla ripetizione indebito quando è coinvolta la Pubblica Amministrazione, anche a fronte della buona fede dei lavoratori.

I Fatti del Caso: Una Promozione Contesa

Tre dipendenti di un’amministrazione statale avevano ottenuto una progressione economica, passando a una fascia retributiva superiore. Anni dopo, a seguito di una sentenza definitiva relativa a un’altra causa, tale progressione è stata dichiarata illegittima: i lavoratori, al momento della promozione, non possedevano il requisito di anzianità minima nella fascia precedente. Di conseguenza, l’amministrazione ha avviato le procedure per recuperare le differenze retributive erogate per anni.

I dipendenti si sono opposti, sostenendo l’irripetibilità di tali somme per diverse ragioni, tra cui la loro buona fede e il lungo tempo trascorso. Mentre il Tribunale di primo grado aveva dato loro ragione, la Corte d’Appello ha ribaltato la decisione, accogliendo la tesi del Ministero e stabilendo l’obbligo di restituzione.

La Decisione della Cassazione sulla Ripetizione Indebito

I lavoratori hanno portato il caso davanti alla Corte di Cassazione, basando il loro ricorso su due motivi principali:
1. Applicazione dell’art. 2126 c.c.: Sostenevano che, avendo di fatto percepito una retribuzione per la posizione superiore, questa non potesse essere richiesta indietro, in virtù del principio della retribuzione per il lavoro prestato.
2. Violazione dell’art. 2033 c.c.: Affermavano che la loro buona fede e il notevole ritardo con cui l’amministrazione aveva agito avrebbero dovuto escludere la restituzione delle somme.

La Suprema Corte ha respinto entrambe le argomentazioni, confermando la sentenza d’appello.

La Buona Fede non Esclude la Restituzione del Capitale

Sul secondo punto, i giudici hanno chiarito che la buona fede dell’accipiens (chi riceve il pagamento) nel contesto della ripetizione indebito (art. 2033 c.c.) ha un effetto limitato: esclude solo l’obbligo di restituire i frutti e gli interessi maturati sulla somma indebitamente percepita. Non impedisce, tuttavia, alla Pubblica Amministrazione di richiedere indietro il capitale, ovvero l’importo netto degli stipendi pagati in eccesso.

L’Inapplicabilità del Principio di ‘Lavoro Prestato’ (art. 2126 c.c.)

La Corte ha specificato che nel pubblico impiego contrattualizzato, un atto amministrativo che concede un trattamento economico (come una promozione) non è sufficiente a creare un diritto. È necessaria la conformità con la contrattazione collettiva. Se questa conformità manca, l’atto è nullo e la P.A. ha il dovere, in base ai principi di legalità e buon andamento (art. 97 Cost.), di ripristinare la situazione legittima, anche attraverso il recupero delle somme pagate sine titulo.

Inoltre, una semplice progressione economica non implica automaticamente lo svolgimento di mansioni superiori, rendendo quindi non pertinente il richiamo all’art. 2126 c.c.

Le Motivazioni

La Corte di Cassazione ha fondato la sua decisione sul principio inderogabile della legalità dell’azione amministrativa. A differenza del datore di lavoro privato, la Pubblica Amministrazione non ha la facoltà di concedere trattamenti economici migliorativi al di fuori delle previsioni della contrattazione collettiva. Qualsiasi atto in tal senso è affetto da nullità. La conseguenza diretta di tale nullità è l’obbligo per l’amministrazione di annullare i suoi effetti e recuperare quanto erogato indebitamente. Questo dovere di ripristino della legalità prevale sul legittimo affidamento del dipendente, specialmente quando, come nel caso di specie, la situazione illegittima è scaturita da una richiesta del lavoratore stesso che non possedeva i requisiti. I giudici hanno sottolineato che la P.A. non sta esercitando un diritto discrezionale, ma adempiendo a un obbligo di legge. Pertanto, la buona fede del percipiente non può sanare l’originaria illegittimità del pagamento né bloccare la restituzione del capitale.

Le Conclusioni

La sentenza consolida un orientamento rigoroso: nel pubblico impiego, la certezza del diritto e il rispetto delle norme sulla spesa pubblica impongono alla P.A. il recupero delle somme erogate per errore. I dipendenti pubblici devono essere consapevoli che la percezione di emolumenti non dovuti, anche se in buona fede e per un lungo periodo, espone al rischio concreto di una successiva azione di ripetizione indebito. La decisione ribadisce che solo il rispetto formale e sostanziale delle procedure di progressione di carriera e delle previsioni contrattuali può garantire la stabilità del trattamento economico.

Un dipendente pubblico deve restituire lo stipendio percepito in eccesso se una promozione viene poi annullata?
Sì. La Corte di Cassazione ha confermato che la Pubblica Amministrazione è tenuta a recuperare le somme corrisposte sine titulo (senza una valida causa giuridica) per ripristinare la legalità violata.

La buona fede del dipendente che ha ricevuto lo stipendio più alto impedisce la richiesta di restituzione?
No. Secondo la sentenza, la buona fede dell’accipiens (chi riceve) secondo l’art. 2033 c.c. rileva solo per la restituzione dei frutti e degli interessi, ma non impedisce la ripetizione della somma capitale corrisposta in eccesso.

Se un dipendente ha comunque lavorato con un inquadramento superiore, può trattenere la relativa retribuzione?
No. La Corte ha stabilito che nel pubblico impiego la progressione economica illegittima non comporta necessariamente l’esercizio di mansioni superiori e, in ogni caso, l’art. 2126 c.c. non si applica quando il trattamento economico deriva da un atto nullo perché contrario alla contrattazione collettiva.

Testo del provvedimento

Sentenza di Cassazione Civile Sez. L Num. 21978 Anno 2025

Civile Sent. Sez. L Num. 21978 Anno 2025

Presidente: NOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 30/07/2025

Oggetto: ripetizione indebito

SENTENZA

sul ricorso iscritto al n. 22667/2022 R.G. proposto da

NOME COGNOME NOME COGNOME e NOME COGNOME, rappresentati e difesi dagli Avv.ti NOME COGNOME NOME COGNOME NOME COGNOME e NOME COGNOME ed elettivamente domiciliati in Roma, INDIRIZZO presso lo Studio RAGIONE_SOCIALE COGNOME e associati;

-ricorrenti –

contro

Ministero dell’Interno, in persona del legale rappresentate p.t., rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato e domiciliato presso di essa in Roma, INDIRIZZO

avverso la sentenza della Corte d’appello di Milano n. 221/2022 pubblicata il 18 marzo 2022.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 17 giugno 2025 dal Consigliere NOME COGNOME

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. NOME COGNOME che ha concluso perché la Suprema Corte rigetti il ricorso;

udito l’Avv. NOME COGNOME delle parti ricorrenti, che ha concluso per l’accoglimento del ricorso, e l’Avv. NOME COGNOME della P.A. controricorrente, che ha concluso per il rigetto.

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

Con ricorso depositato presso il Tribunale di Milano NOME COGNOME NOME COGNOME e NOME COGNOME hanno esposto che: erano dipendenti dell’amministrazione civile dell’Interno;

erano stati inquadrati dal 12 febbraio 2008 nella qualifica C-c1 e, secondo il nuovo sistema di classificazione del personale di cui al CCNL 2006-2009 e al CCNI 20062009 erano stati inseriti nell’Area Funzionale Terza, fascia retributiva F1;

il superiore inquadramento era stato loro riconosciuto con grave e ingiustificato ritardo, in quanto il nuovo inquadramento sarebbe dovuto decorrere dal 31 dicembre 2007 o dal 1° gennaio 2008;

in seguito, avevano ottenuto il passaggio alla fascia retributiva F2, con decorrenza 1° gennaio 2010 e (i soli COGNOME e COGNOME) avevano chiesto di partecipare alla selezione del 2020 per ottenere la fascia F3;

con d.m. 1691 del 2020, in esecuzione di sentenza del Tribunale di Matera n. 1063/2013, divenuta definitiva, erano stati esclusi, assieme ad altri 92 dipendenti, dalla graduatoria già approvata per l’acquisizione della superiore fascia retributiva F2 area funzionale terza, sul presupposto che essi non fossero in possesso del requisito

della permanenza non inferiore ai due anni nella fascia retributiva F1, da individuarsi alla data del 31 dicembre 2009;

COGNOME e COGNOME erano stati esclusi, quindi, dalla selezione del 2020 finalizzata a conseguire la fascia F3;

erano stati tutti e tre inseriti nella graduatoria per il passaggio alla fascia F2 indetta con d.m. 1889 del 23 dicembre 2020;

il Ministero dell’Interno aveva intrapreso azioni volte al recupero delle differenze salariali erogate ai lavoratori dal gennaio 2010 fino alla data della loro estromissione dalla graduatoria del 2010.

Essi hanno chiesto che:

fossero reinseriti nella graduatoria con il conseguimento dello sviluppo economico dalla fascia retributiva F1 a F2 area terza con decorrenza dal 1° gennaio 2010;

fosse accertata l’irripetibilità delle somme corrisposte a titolo retributivo e contributivo in ragione della perdita della fascia retributiva F2;

fosse disposto il risarcimento del danno per perdita di chances .

Il Tribunale di Milano, nel contraddittorio delle parti, con sentenza n. 2492/2021, ha accolto la sola domanda di accertamento dell’irripetibilità delle somme.

Il Ministero dell’Interno ha proposto appello.

La Corte d’appello di Milano, nel contraddittorio delle parti, con sentenza n. 221/2022, ha accolto l’appello.

NOME COGNOME NOME COGNOME e NOME COGNOME hanno presentato ricorso per cassazione sulla base di due motivi e depositato memoria.

Il Ministero dell’Interno si è difeso con controricorso.

MOTIVI DELLA DECISIONE

Con il primo motivo i ricorrenti contestano la violazione o falsa applicazione dell’art. 2126 c.c. in quanto, a differenza di quanto ritenuto dalla Corte territoriale, nella specie avrebbe dovuto essere applicata quest’ultima disposizione, anche in assenza dell’esercizio di mansioni superiori, essendo sufficiente l’attribuzione della superiore fascia retributiva.

La doglianza è infondata.

La S.C. ha già chiarito, in tema di pubblico impiego contrattualizzato, che, qualora una P.A. attribuisca un determinato trattamento economico di derivazione contrattuale, l’atto deliberativo non è sufficiente a costituire una posizione giuridica soggettiva in capo al lavoratore medesimo, occorrendo anche la conformità alle previsioni della contrattazione collettiva, in assenza della quale l’atto risulta essere affetto da nullità, con la conseguenza che la stessa P.A., anche nel rispetto dei principi sancit i dall’art. 97 Cost., è tenuta al ripristino della legalità violata (Cass. n. 30/2020; Cass. n. 25018/2017; Cass. n. 3826/2016; Cass. n. 16088/2016).
Si è aggiunto che non è applicabile al rapporto di impiego alle dipendenze delle amministrazioni di cui all’art. 1, comma 2, del d.lgs. n. 165 del 2001 il principio in base al quale la corresponsione di una retribuzione maggiore rispetto a quella dovuta in forza della contrattazione collettiva costituisce trattamento di miglior favore e può essere chiesta in restituzione solo previa dimostrazione di un errore riconoscibile e non imputabile al datore, perché, al contrario, il datore di lavoro pubblico è tenuto a ripetere le somme corrisposte sine titulo e la ripetibilità degli importi corrisposti in eccesso non può essere esclusa ex art. 2033 c.c. per la buona fede dell’ accipiens , in quanto questa norma riguarda, sotto il profilo soggettivo, soltanto la restituzione dei frutti e degli interessi (Cass. n. 4323/2017 e, negli stessi termini, Cass. n. 8338/2010 e Cass. n. 29926/2008).
Inoltre, non può escludere il diritto del Ministero dell’Interno a ripetere le retribuzioni corrisposte in eccesso la qualità della prestazione resa, posto che le posizioni economiche, che si

acquisiscono solo all’esito delle apposite procedure, non comportano l’esercizio di mansioni superiori e, pertanto, nelle ipotesi di illegittimo conferimento delle stesse, non può essere invocato l’art. 2126 c.c.

Con il secondo motivo i ricorrenti contestano la violazione e falsa applicazione dell’art. 2033 c.c. e l’inesistenza o omissione della motivazione della sentenza.

Essi richiamano giurisprudenza amministrativa e della CEDU (sentenza COGNOME contro Italia dell’11 febbraio 2021) che avrebbe escluso la ripetibilità delle somme indebitamente versate dalla P.A., qualora, sussistendo la buona fede dell’ accipiens , la detta P.A. agisca con notevole ritardo per la ripetizione.

La censura è inammissibile.

In primo luogo, si evidenzia che la questione della buona fede dell’ accipiens e della notevole tardività dell’azione della P.A. è nuova, non risultando, dalla lettura del ricorso, del controricorso e della sentenza di appello, che sia stata prospettata in primo grado.

Inoltre, si osserva che la situazione che ha dato origine alla richiesta ripetizione nasce dalla presentazione di una richiesta di passaggio a una posizione economica superiore avanzata dai ricorrenti pur in assenza dei prescritti requisiti di legittimazione e nella necessità della P.A. di conformarsi a un giudicato dell’autorità giudiziaria ordinaria.

Le suddette situazioni escludono la configurabilità di un legittimo affidamento, data la correttezza dell’operato della P.A.

Al riguardo, si sottolinea che la stessa Corte costituzionale, con la sentenza n. 8 del 2023, ha negato che possa escludersi il diritto della P.A. a chiedere indietro le somme indebitamente versate solo per ragioni collegate al legittimo affidamento del debitore e alle circostanze che hanno portato alla formazione della menzionata giurisprudenza sovranazionale.

3) Il ricorso è rigettato, in applicazione dei seguenti principi di diritto:

‘In tema di pubblico impiego contrattualizzato, qualora una P.A. attribuisca un determinato trattamento economico di derivazione contrattuale, l’atto deliberativo non è sufficiente a costituire una posizione giuridica soggettiva in capo al lavoratore medesimo, occorrendo anche la sua conformità alle previsioni della contrattazione collettiva, in assenza della quale tale atto risulta essere affetto da nullità, con la conseguenza che la stessa P.A., anche nel rispetto dei principi sanciti dall’art. 97 Cost., è tenuta al ripristino della legalità violata, agendo per la restituzione delle somme indebitamente versate’;
‘Non è applicabile al rapporto di impiego alle dipendenze delle amministrazioni di cui all’art. 1, comma 2, del d.lgs. n. 165 del 2001 il principio in forza del quale la corresponsione di una retribuzione maggiore rispetto a quella dovuta in forza della contrattazione collettiva costituisce trattamento di miglior favore e può essere chiesta in restituzione solo previa dimostrazione di un errore riconoscibile e non imputabile al datore. Al contrario, il datore di lavoro pubblico è tenuto a ripetere le somme corrisposte sine titulo e la ripetibilità degli importi corrisposti in eccesso non può essere esclusa ex art. 2033 c.c. per la buona fede dell’ accipiens , in quanto questa norma riguarda, sotto il profilo soggettivo, soltanto la restituzione dei frutti e degli interessi’;
‘In tema di pubblico impiego contrattualizzato, la progressione economica nell’ambito di un’area professionale omogenea non comporta l’esercizio di mansioni superiori e, pertanto, nelle ipotesi di illegittimità di detta progressione, non trova applicazione l’art. 2126 c.c. e la P.A. ha il dovere di ripetere le retribuzioni corrisposte in eccesso’.

Le spese di lite sono compensate, in ragione della novità della questione e dell’esito difforme dei giudizi di merito.

Si attesta che sussistono i presupposti processuali per il versamento, da parte dei ricorrenti, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari a quello previsto per il ricorso principale (d.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater), se dovuto.

P.Q.M.

La Corte,

rigetta il ricorso;

compensa le spese di lite;

-attesta che sussistono i presupposti processuali per il versamento, da parte dei ricorrenti, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari a quello previsto per il ricorso principale, se dovuto.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della IV Sezione

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

Desideri approfondire l'argomento ed avere una consulenza legale?

Prenota un appuntamento. La consultazione può avvenire in studio a Milano, Pesaro, Benevento, oppure in videoconferenza / conference call e si svolge in tre fasi.

Prima dell'appuntamento: analisi del caso prospettato. Si tratta della fase più delicata, perché dalla esatta comprensione del caso sottoposto dipendono il corretto inquadramento giuridico dello stesso, la ricerca del materiale e la soluzione finale.

Durante l’appuntamento: disponibilità all’ascolto e capacità a tenere distinti i dati essenziali del caso dalle componenti psicologiche ed emozionali.

Al termine dell’appuntamento: ti verranno forniti gli elementi di valutazione necessari e i suggerimenti opportuni al fine di porre in essere azioni consapevoli a seguito di un apprezzamento riflessivo di rischi e vantaggi. Il contenuto della prestazione di consulenza stragiudiziale comprende, difatti, il preciso dovere di informare compiutamente il cliente di ogni rischio di causa. A detto obbligo di informazione, si accompagnano specifici doveri di dissuasione e di sollecitazione.