Rimborso chilometrico: serve il contratto collettivo

Un gruppo di infermieri ha richiesto il pagamento del rimborso chilometrico per gli spostamenti dal proprio ospedale alle postazioni del servizio di emergenza. L’azienda sanitaria aveva interrotto il pagamento dopo anni. La Corte di Cassazione ha stabilito che il diritto a tale rimborso nel pubblico impiego deve derivare esclusivamente da un contratto collettivo, e non da prassi aziendali o circolari amministrative. La Corte ha quindi annullato la precedente decisione favorevole ai lavoratori, rinviando il caso per una nuova valutazione sulla base di eventuali accordi collettivi.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

Prenota un appuntamento

Per una consulenza legale o per valutare una possibile strategia difensiva prenota un appuntamento.

La consultazione può avvenire in studio a Milano, Pesaro, Benevento, oppure in videoconferenza.

PRENOTA

02.37901052

8:00 – 20:00
(Lun - Sab)

Pubblicato il 17 settembre 2025 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile

Rimborso chilometrico nel pubblico impiego: la Cassazione fa chiarezza

Il diritto al rimborso chilometrico per i dipendenti del settore pubblico è un tema che genera spesso contenziosi. Con l’ordinanza in esame, la Corte di Cassazione stabilisce un principio fondamentale: qualsiasi trattamento economico, inclusi i rimborsi spesa, deve trovare fondamento esclusivamente nella contrattazione collettiva. Una prassi aziendale o una circolare interna non sono sufficienti a creare un diritto acquisito per il lavoratore.

I Fatti del Caso: Il Rimborso Chilometrico Negato

Un gruppo di infermieri, dipendenti di un’Azienda Sanitaria Provinciale e in servizio presso diversi ospedali, era stato assegnato anche alle postazioni territoriali del Servizio di Emergenza 118. Per gli spostamenti tra la loro sede abituale e queste postazioni, l’Azienda aveva spontaneamente erogato un rimborso chilometrico per un certo periodo, salvo poi interromperlo.

I lavoratori si sono quindi rivolti al Tribunale per ottenere la condanna dell’Azienda al pagamento delle somme non corrisposte. Mentre il Tribunale di primo grado aveva respinto la domanda, la Corte d’Appello aveva dato ragione agli infermieri, riconoscendo il loro diritto al rimborso.

Contro questa decisione, l’Azienda Sanitaria ha proposto ricorso in Cassazione.

La Decisione della Corte di Cassazione

La Suprema Corte ha accolto il ricorso dell’Azienda, cassando con rinvio la sentenza d’appello. Il punto centrale della decisione è la fonte del diritto al trattamento economico nel pubblico impiego.

Il Principio di Diritto: la Fonte del Rimborso Chilometrico

La Corte ha ribadito che, nel pubblico impiego contrattualizzato, l’attribuzione di trattamenti economici, sia fondamentali che accessori, può avvenire esclusivamente mediante contratti collettivi. Questa regola, sancita dal D.Lgs. 165/2001 (Testo Unico sul Pubblico Impiego), mira a garantire uniformità di trattamento e a contenere la spesa pubblica entro i limiti stabiliti in sede di negoziazione tra le parti sociali.

L’Errore della Corte d’Appello sul Rimborso Chilometrico

La Corte d’Appello aveva fondato la sua decisione su elementi errati: una “prassi applicativa” seguita da altre aziende sanitarie e alcune “norme regolamentari” contenute in circolari dell’Assessorato regionale. Secondo la Cassazione, questi atti unilaterali della pubblica amministrazione o semplici comportamenti non hanno valore normativo e non possono creare un diritto al rimborso chilometrico in capo ai dipendenti. Il fatto che l’azienda avesse pagato il rimborso in passato non costituisce un obbligo a continuare a farlo in assenza di una base contrattuale.

Le Motivazioni della Corte

Le motivazioni della Corte si concentrano sulla gerarchia delle fonti nel diritto del lavoro pubblico. La legge riserva alla contrattazione collettiva nazionale e integrativa il compito di definire la struttura della retribuzione e ogni altro emolumento. Le amministrazioni pubbliche non possono sottoscrivere accordi decentrati in contrasto con i limiti e i vincoli dei contratti nazionali, né possono creare diritti economici tramite atti unilaterali. La Corte d’Appello ha errato nel valorizzare circolari e prassi, che sono meri atti interni, privi della forza di un accordo sindacale. Tuttavia, poiché nella sentenza impugnata si faceva un fugace cenno all’esistenza di “accordi intervenuti con le OO.SS.”, la Cassazione ha ritenuto necessario un nuovo esame di merito. Il caso è stato quindi rinviato alla Corte d’Appello, in diversa composizione, che dovrà accertare se esista un valido contratto collettivo (nazionale o integrativo) che preveda specificamente il diritto al rimborso chilometrico per gli infermieri in questione.

Le Conclusioni: Cosa Cambia per i Dipendenti Pubblici

Questa ordinanza consolida un orientamento fondamentale: per i dipendenti pubblici, qualsiasi pretesa economica deve essere supportata da una specifica previsione della contrattazione collettiva. Non è possibile invocare diritti basati su prassi aziendali, circolari, o sulla presunta equità di un compenso. La decisione finale spetterà ora alla Corte d’Appello, che dovrà verificare l’esistenza di un fondamento contrattuale per la richiesta dei lavoratori. In assenza di tale fondamento, il diritto al rimborso non potrà essere riconosciuto.

Un’amministrazione pubblica può riconoscere un rimborso chilometrico sulla base di una semplice circolare o di una prassi aziendale?
No. La Corte di Cassazione ha stabilito che qualsiasi trattamento economico nel pubblico impiego, compreso il rimborso chilometrico, deve essere previsto da un contratto collettivo e non può derivare da atti amministrativi unilaterali o da comportamenti tenuti in passato dall’amministrazione.

Qual è la fonte giuridica corretta per stabilire il diritto al rimborso chilometrico nel pubblico impiego?
La fonte corretta è esclusivamente la contrattazione collettiva (nazionale o integrativa/aziendale), come previsto dal D.Lgs. n. 165 del 2001. Gli atti amministrativi interni, come le circolari, non possono creare diritti economici per i dipendenti.

Cosa succede se un’amministrazione ha pagato spontaneamente un rimborso per un periodo e poi ha smesso?
Il fatto che un’amministrazione abbia erogato in passato un rimborso non crea un diritto acquisito per il lavoratore a continuare a riceverlo. Se tale emolumento non è previsto da una valida fonte contrattuale collettiva, l’interruzione del pagamento è legittima.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. L Num. 408 Anno 2025

Civile Ord. Sez. L Num. 408 Anno 2025

Presidente: NOME

Relatore: NOME

Data pubblicazione: 08/01/2025

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 9728/2020 R.G. proposto da

AZIENDA SANITARIA PROVINCIALE DI ENNA , in persona del Direttore Generale pro tempore , domiciliata in Roma, INDIRIZZO presso la Cancelleria della Corte Suprema di Cassazione, con diritto di ricevere le comunicazioni all’indicato indirizzo PEC dell’avv. NOME COGNOME che la rappresenta e difende

– ricorrente –

contro

– controricorrenti – avverso la sentenza n. 505/2019 della Corte d’Appello di Caltanissetta, depositata il 21.12.2019;

udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 19.11.2024 dal Consigliere NOME COGNOME

FATTI DI CAUSA

Gli attuali controricorrenti, tutti infermieri in servizio di ruolo presso gli ospedali di Leonforte, Nicosia ed Enna, furono assegnati, su loro domanda, anche alla rete territoriale del neocostituito «Servizio Urgenza Emergenza 118» e comandati ad operare, a tal fine, nelle apposite postazioni di Troina, Recalbuto e Pietraperzia.

Con ricorso depositato il 2.12.2015, i lavoratori si rivolsero al Tribunale di Enna per chiedere la condanna della datrice di lavoro Azienda Sanitaria Provinciale (ASP) di Enna al pagamento del rimborso chilometrico, da liquidare in rapporto alla distanza tra la sede abituale di lavoro e la postazione di emergenza rispettivamente assegnata. Tale rimborso era stato loro erogato spontaneamente dall’azienda sanitaria , ma solo fino al 2006.

Instauratosi il contraddittorio, il Tribunale rigettò le domande, compensando le spese di lite.

La sentenza di primo grado venne impugnata dai lavoratori e la Corte d’Appello di Caltanissetta, in parziale accoglimento del gravame, accertò il diritto dei lavoratori di percepire il rimborso chilometrico «per i periodi analiticamente dedotti in ricorso», condannando l’Azienda sanitaria ai relativi pagamenti.

Contro la sentenza d’appello l’ ASP di Enna ha quindi proposto ricorso per cassazione articolato in tre motivi.

I lavoratori si sono difesi con controricorso, illustrato anche con memoria depositata nel termine di legge anteriore alla data fissata per la trattazione in camera di consiglio ai sensi dell’art. 380 -bis .1 c.p.c.

Anche l’ Azienda ha depositato memoria illustrativa, ma tardivamente, in data 11.11.2024, mentre il termine di dieci giorni a ritroso dalla data fissata per la camera di consiglio era scaduto il 9.11.2024 e, quindi, essendo quest’ultima data un sabato, l’8.11.2024 ( v. Cass. n. 8496/2023).

RAGIONI DELLA DECISIONE

Con il primo motivo di ricorso la ricorrente denuncia «omesso esame circa un fatto decisivo per il giudizio che è stato oggetto di discussione tra le parti ex art. 360, comma 1, n. 5, c.p.c.».

Per quanto è dato di capire dall’illustrazione del motivo, il «fatto» non esaminato dall a Corte d’Appello sarebbe «la peculiare circostanza» che gli attuali controricorrenti avevano volontariamente aderito a un «progetto» che «comportava il riconoscimento in favore del personale infermieristico di un compenso incentivante della produttività, da determinarsi sulla base delle tariffe regionali, per cui non sussisteva alcun fondamento sostanziale e/o giuridico che supportasse la

richiesta di corresponsione di un ulteriore emolumento a titolo di rimborso chilometrico».

1.1. Il motivo è inammissibile.

Si cerca, infatti, di qualificare in termini di una censura di «omesso esame di un fatto» quella che è, in realtà, una critica nei confronti del giudizio espresso dalla Corte d’Appello all’esito dell’esame dei fatti di causa .

È di tutta evidenza che il fulcro della critica non riguarda certo il fatto che gli infermieri avevano volontariamente scelto di partecipare, con il proprio lavoro, al servizio di emergenza istituito dalla sanità siciliana; fatto che il giudice d’appello ha avuto ben presente e ha esaminato. La critica si concentra, invece, sul regime contrattuale del trattamento economico per quel servizio e, in particolare, sul giudizio della Corte territoriale secondo cui, oltre alla retribuzione, agli infermieri comandati a prestare il servizio in una postazione distante dalla normale sede di lavoro era dovuto anche il rimborso chilometrico.
Il secondo motivo denuncia «violazione e falsa applicazione dell’art. 23 della Costituzione; violazione e falsa applicazione dell’art. 1 e dell’art. 8 delle disposizioni sulla legge in generale di cui al r.d. n. 262/1942; omessa applicazione dei decreti dell’Assessorato regionale alla Sanità della Regione Sicilia n. 132/2008 dell’8.2.2008, n. 1058/2009 del 4.6.2009 e n. 2554 del 20.12.2016 , nonché dell’art. 115 c.p.c. ex art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c.».

In sintesi, la ricorrente si duole che il diritto al rimborso chilometrico sia stato riconosciuto in assenza di una disposizione di legge che lo preveda, in contrasto con le «disposizioni normative promananti dal competente Assessorato Regionale»

e solo sulla base di atti amministrativi interni (circolari) del tutto privi di valore normativo.

2.1. Il motivo è fondato nei limiti e nei termini di seguito precisati.

2.1.1. Nel pubblico impiego contrattualizzato «L ‘ attribuzione di trattamenti economici può avvenire esclusivamente mediante contratti collettivi» (art. 2, comma 3, terzo periodo, del d.lgs. n. 165 del 2001, ove si rinvia ad alcune eccezioni, non pertinenti al caso di specie; la disposizione è ribadita e precisata al successivo art. 45, comma 1, secondo cui «Il trattamento economico fondamentale ed accessorio … è definito dai contratti collettivi»; in giurisprudenza, v., ex multis , Cass. nn. 14672/2022; 31387/2019; 11645/2021).
In particolare, il ruolo nettamente prevalente nella definizione del trattamento economico spettante al pubblico impiegato è svolto dalla contrattazione collettiva nazionale, mentre la contrattazione integrativa, anche aziendale, «si svolge sulle materie, con i vincoli e nei limiti stabiliti dai contratti collettivi nazionali» (art. 40, comma 3 -bis , d.lgs. n. 165 del 2001), fermo restando che «Le pubbliche amministrazioni non possono in ogni caso sottoscrivere in sede decentrata contratti collettivi integrativi in contrasto con i vincoli e con i limiti risultanti dai contratti collettivi nazionali o che disciplinano materie non espressamente delegate a tale livello negoziale ovvero che comportano oneri non previsti negli strumenti di programmazione annuale e pluriennale di ciascuna amministrazione»; pena la nullità delle clausole stipulate in «violazione dei vincoli e dei limiti di competenza imposti dalla contrattazione nazionale o dalle norme di legge» (art. 40,
comma 3 -quinquies , d.lgs. n. 165 del 2001; in giurisprudenza, v., per tutte, Cass. n. 21316/2022).

2.1.2. La Corte d’Appello di Caltanissetta ha accertato il diritto degli attuali controricorrenti di percepire il rimborso chilometrico, quale componente della «indennità di missione», valorizzando una «prassi applicativa» («osservata nel corso degli anni, sia pure a macchia di leopardo, dalle AA.SS.PP. siciliane») e le «norme regolamentari» contenute in alcune circolari del competente Assessorato regionale. Ha quindi osservato che il rimborso chilometrico è un mero «rimborso spese, che non ha natura retributiva, ma esclusivamente indennitaria» (in altro luogo definita «natura meramente compensativa e non retributiva») e che le disposizioni dei sopravvenuti Piani di Rientro della Regione del 2007 e del 2009 nulla prevedevano in ordine a tali rimborsi chilometrici. Infine, ha ritenuto «significativa» una nota 15.12.2010 con cui il Responsabile del Dipartimento regionale invitò l’ASP di Messina a provvedere al pagamento di tale rimborso in favore dei suoi dipendenti in posizione analoga a quella degli attuali controricorrenti.
2.1.3. La censura mossa dall’Azienda ricorrente coglie dunque nel segno -al netto degli impropri riferimenti normativi -laddove contesta alla Corte territoriale di avere riconosciuto ai lavoratori il diritto a un determinato trattamento economico in assenza di un preciso riferimento ad una valida fonte di tale diritto, fonte da individuare necessariamente in un contratto collettivo, non potendo valere, a tal fine, disposizioni o comportamenti unilaterali del datore di lavoro.

La sopra ricordata regola che impone una fonte negoziale collettiva all’origine de i diritti del lavoratore non riguarda solo la retribuzione, ma, più in generale, il «trattamento economico», nel quale rientra anche l ‘ indennità con funzione di rimborso forfettario delle spese da sostenere per recarsi a prestare il servizio in un luogo distante dalla normale sede di lavoro.

Allo scopo di dare attuazione alle previsioni della legge regionale n. 30 del 1993 -istitutiva del Servizio 118 nella Regione siciliana -le sei aziende sanitarie individuate come titolari di quel servizio vennero autorizzate a stipulare convenzioni con le altre aziende sanitarie per potersi avvalere dei mezzi e del personale di queste ultime , con l’autorizzazione ad utilizzare, a tal fine, l ‘istituto dell’incentivazione .

Fin dal CCNL per il comparto sanità del 7.4.1999 (per il quadriennio normativo 1998-2001), è delegata alla contrattazione integrativa , tra l’altro, la disciplina dei «sistemi di incentivazione del personale sulla base di obiettivi, programmi e progetti di incremento della produttività e di miglioramento della qualità del servizio, con la definizione di criteri generali delle metodologie di valutazione e di ripartizione delle risorse» (art. 4, comma 2, I, del CCNL).

2.1.4. La Corte d’Appello ha dunque errato accogliendo le domande dei lavoratori valorizzando comportamenti e atti unilaterali della pubblica amministrazione che non possono costituirne il fondamento.

Tuttavia, nel riportare il contenuto delle circolari e di una nota assessoriali in cui veniva citato e riconosciuto il diritto di percepire l’indennità di missione, i giudici d’appello hanno fatto

riferimento a strumenti di contrattazione collettiva integrativa sottostanti ad alcuni di questi atti.

In particolare, nella motivazione della sentenza si legge che la circolare n. 1094 del 28.8.2002 -con cui il rimborso chilometrico, già accordato al personale medico, «veniva esteso anche agli infermieri ed ausiliari» -venne adottata «dato atto degli accordi intervenuti nelle more con le OO.SS. di categoria» (v. pag. 6 della motivazione della sentenza impugnata).

Il fugace cenno all’esistenza di accordi sindacali integrativi (che si legge anche a pag. 3 della sentenza) non è sufficiente per rimediare all’errore di diritto consistito nell’avere attribuito direttamente agli atti amministrativi a valle la dignità di fonte del trattamento economico rivendicato.

Tuttavia, poiché proprio al livello della contrattazione integrativa il CCNL di comparto delegava la disciplina dei «sistemi di incentivazione del personale» (naturalmente nei limiti delle risorse finanziarie rese disponibili), la sentenza impugnata deve essere cassata con rinvio, affinché la Corte di merito provveda a ll’accertamento dell’eventuale fondamento contrattuale della pretesa dei lavoratori, alla luce di una più puntuale ricognizione delle materiale probatorio acquisito.
Il terzo motivo è rubricato «violazione e falsa applicazione dei criteri ermeneutici di cui agli artt. 1362 e ss. c.c., in riferimento all’art. 360, comma 1, n n. 3 e 5, c.p.c.».

Secondo la ricorrente, la Corte nissena avrebbe malamente interpretato una delle citate circolari assessoriali e, in particolare, la circolare n. 913 del 6.12.1997, la quale non riguarderebbe -come ritenuto dal giudice del merito -il rapporto di lavoro con il personale impegnato nel servizio, bensì

i rapporti economici tra le aziende sanitarie coinvolte (quella erogatrice del servizio di emergenza e quella titolare del rapporto di lavoro con il lavoratore impegnato in quel servizio).

3.1. Il motivo è inammissibile.

Da un lato, la censura non coglie la ratio decidendi della sentenza impugnata , che non è basata sull’interpretazione di un’unica circolare, bensì sulla ricostruzione del contenuto complessivo di vari atti succedutisi nel tempo e sul comportamento tenuto dall’Azienda, che aveva inizialmente erogato il rimborso chilometrico; dall’altro lato, per quanto sopra argomentato e deciso sul secondo motivo di ricorso, alle circolari assessoriali non può essere attribuito un ruolo determinante nell’accertamento del diritto vantato dai lavoratori, diritto che può trovare fondamento solo in una valida previsione della contrattazione collettiva.
Risulta pertanto irrilevante l’esegesi delle circolari, dovendosi invece andare alla ricerca del loro rapporto con la contrattazione collettiva, di comparto e integrativa.

In definitiva, accolto, per quanto di ragione, il secondo motivo e dichiarati inammissibili il primo e il terzo motivo, la sentenza impugnata deve essere cassata con rinvio alla Corte d’Appello di Caltanissetta, in diversa composizione, anche per decidere sulle spese del presente giudizio di legittimità.

Si dà atto che, in base all’esito del ricorso, non sussistono i presupposti per il raddoppio del contributo unificato ai sensi dell’art. 13, comma 1 -quater , del d.P.R. n. 115 del 2002.

P.Q.M.

La Corte:

accoglie il secondo motivo di ricorso per quanto di ragione, dichiara inammissibili i rimanenti due motivi, cassa la sentenza impugnata in relazione al motivo accolto e rinvia alla Corte d’Appello di Caltanissetta, in diversa composizione, anche per decidere sulle spese del presente giudizio di legittimità.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

Desideri approfondire l'argomento ed avere una consulenza legale?

Prenota un appuntamento. La consultazione può avvenire in studio a Milano, Pesaro, Benevento, oppure in videoconferenza / conference call e si svolge in tre fasi.

Prima dell'appuntamento: analisi del caso prospettato. Si tratta della fase più delicata, perché dalla esatta comprensione del caso sottoposto dipendono il corretto inquadramento giuridico dello stesso, la ricerca del materiale e la soluzione finale.

Durante l’appuntamento: disponibilità all’ascolto e capacità a tenere distinti i dati essenziali del caso dalle componenti psicologiche ed emozionali.

Al termine dell’appuntamento: ti verranno forniti gli elementi di valutazione necessari e i suggerimenti opportuni al fine di porre in essere azioni consapevoli a seguito di un apprezzamento riflessivo di rischi e vantaggi. Il contenuto della prestazione di consulenza stragiudiziale comprende, difatti, il preciso dovere di informare compiutamente il cliente di ogni rischio di causa. A detto obbligo di informazione, si accompagnano specifici doveri di dissuasione e di sollecitazione.

Il costo della consulenza legale è di € 150,00.