Rifiuto della giurisdizione: quando è inammissibile

Una società sanitaria ha proposto ricorso per cassazione lamentando un presunto rifiuto della giurisdizione da parte del Consiglio di Stato. La Suprema Corte ha dichiarato il ricorso inammissibile, chiarendo la fondamentale distinzione tra il ‘rifiuto della giurisdizione’, che si verifica quando un giudice nega la propria competenza, e il ‘cattivo esercizio’ della stessa, che riguarda errori di merito non sindacabili sotto questo profilo. La decisione si fondava sul fatto che il giudice amministrativo aveva esaminato la domanda, concludendo che la sentenza da ottemperare, essendo meramente processuale, non generava obblighi per l’amministrazione.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

Prenota un appuntamento

Per una consulenza legale o per valutare una possibile strategia difensiva prenota un appuntamento.

La consultazione può avvenire in studio a Milano, Pesaro, Benevento, oppure in videoconferenza.

PRENOTA

02.37901052

8:00 – 20:00
(Lun - Sab)

Pubblicato il 17 settembre 2025 in Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Rifiuto della giurisdizione o errore di merito? La Cassazione chiarisce i confini del ricorso

Il concetto di rifiuto della giurisdizione rappresenta uno dei cardini del nostro sistema di giustizia, garantendo che ogni cittadino possa ottenere una risposta da un giudice. Tuttavia, è fondamentale distinguere un vero diniego di giustizia da un semplice errore di valutazione del giudice. Una recente ordinanza delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione fa luce su questa distinzione, stabilendo l’inammissibilità di un ricorso che contestava una decisione del Consiglio di Stato, etichettandola erroneamente come rifiuto di giurisdizione.

I Fatti di Causa

La vicenda trae origine dalla richiesta di una struttura sanitaria di dare esecuzione a una vecchia sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale (TAR). La società sosteneva che tale sentenza obbligasse l’amministrazione regionale a determinare e ripartire specifici tetti di spesa per prestazioni sanitarie. Il TAR prima, e il Consiglio di Stato poi, avevano respinto la richiesta di ottemperanza, affermando che la sentenza originaria non conteneva alcun ordine vincolante per l’amministrazione. Si trattava, infatti, di una pronuncia di ‘improcedibilità’ per carenza di interesse, poiché il provvedimento amministrativo impugnato era stato nel frattempo superato da un atto successivo. Di conseguenza, secondo i giudici amministrativi, mancava un giudicato sostanziale da poter eseguire.

Il ricorso per Cassazione e il presunto rifiuto della giurisdizione

Ritenendo di aver subito una denegata giustizia, la società ha presentato ricorso alle Sezioni Unite della Corte di Cassazione. La tesi difensiva si basava sull’idea che il Consiglio di Stato, negando l’esperibilità del rimedio dell’ottemperanza, avesse di fatto rifiutato di esercitare la propria giurisdizione, violando così il diritto della società a una tutela effettiva.

Le Motivazioni della Corte di Cassazione

Le Sezioni Unite hanno dichiarato il ricorso inammissibile, fornendo una lezione cruciale sulla differenza tra rifiuto della giurisdizione e cattivo esercizio della stessa.

La Corte ha spiegato che si ha un vero e proprio rifiuto di giurisdizione, sindacabile in Cassazione, solo quando il giudice amministrativo afferma erroneamente che una determinata controversia esula dalle proprie attribuzioni. In pratica, il giudice dichiara di non poter decidere la questione.

Nel caso in esame, invece, il Consiglio di Stato non ha mai negato la propria competenza a decidere sul giudizio di ottemperanza. Al contrario, ha pienamente esercitato la sua giurisdizione, esaminando nel merito la domanda della società. Ha analizzato il contenuto della sentenza del 2010 e ha concluso che, essendo una decisione puramente processuale, non era idonea a fondare un’azione di ottemperanza, poiché non conteneva alcun accertamento di carattere sostanziale né un obbligo conformativo per l’amministrazione.

L’eventuale errore del Consiglio di Stato nel valutare la portata di quella sentenza, secondo la Cassazione, configurerebbe, al più, un ‘cattivo esercizio’ della giurisdizione, ovvero un errore di giudizio. Tale errore non può essere contestato davanti alle Sezioni Unite attraverso lo strumento del ricorso per motivi di giurisdizione. Le censure della società, infatti, criticavano il merito della valutazione operata dal Consiglio di Stato, non un suo presunto passo indietro dal dovere di decidere.

Conclusioni

Questa ordinanza ribadisce un principio fondamentale: il ricorso alle Sezioni Unite per denegato o rifiuto di giurisdizione è un rimedio eccezionale, non uno strumento per trasformare la Cassazione in un terzo grado di giudizio nel merito delle decisioni amministrative. La distinzione tra non voler giudicare (rifiuto) e giudicare (potenzialmente in modo errato) è netta. La Corte, dichiarando l’inammissibilità e condannando la ricorrente al pagamento delle spese e a una sanzione per lite temeraria, invia un messaggio chiaro: i rimedi giurisdizionali devono essere utilizzati in modo appropriato e consapevole, rispettandone i precisi confini funzionali.

Qual è la differenza fondamentale tra ‘rifiuto della giurisdizione’ e ‘cattivo esercizio della giurisdizione’?
Il ‘rifiuto della giurisdizione’ si verifica quando un giudice dichiara erroneamente di non avere il potere di decidere una causa. Il ‘cattivo esercizio’, invece, si ha quando il giudice decide la causa ma commette un errore di diritto o di merito nella sua valutazione. Solo il primo caso è un motivo valido per ricorrere alle Sezioni Unite della Cassazione per violazione della giurisdizione.

Perché in questo caso è stato negato il giudizio di ottemperanza?
Il giudizio di ottemperanza è stato negato perché la sentenza che si voleva eseguire (una pronuncia del TAR del 2010) era stata giudicata di natura meramente processuale. Aveva dichiarato l’improcedibilità del ricorso originario per sopravvenuta carenza di interesse e, quindi, non conteneva alcun accertamento sostanziale o un obbligo specifico per l’amministrazione da poter essere eseguito.

Quali sono state le conseguenze per la società che ha proposto un ricorso inammissibile?
La società ricorrente, a seguito della dichiarazione di inammissibilità del ricorso, è stata condannata al rimborso delle spese legali in favore delle controparti, al risarcimento dei danni per lite temeraria ai sensi dell’art. 96 c.p.c., e al pagamento di una somma in favore della Cassa delle ammende.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 6532 Anno 2025

Civile Ord. Sez. U Num. 6532 Anno 2025

Presidente: NOME COGNOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 11/03/2025

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 14334/2024 proposto da:

RAGIONE_SOCIALEgià RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentante, rappresentata e difesa dall’avv.ssa NOME COGNOME EMAIL;

– ricorrente –

contro

REGIONE ABRUZZO, in persona del Presidente pro-tempore , ed il COMMISSARIO AD ACTA PER IL PIANO DI RIENTRO DISAVANZI SETTORE SANITARIO, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato (EMAIL;

– controricorrenti –

avverso la sentenza n. 10676/2023 del CONSIGLIO DI STATO, depositata l’11/12/2023.

Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 18/2/2025 dal Consigliere dott. NOME COGNOME

FATTI DI CAUSA

Con sentenza n. 10676/2023 resa in data 11/12/2023 il Consiglio di Stato ha confermato la decisione (sentenza n. 251/2023) con la quale il Tribunale amministrativo Regionale per l’Abruzzo ha disatteso la domanda proposta dalla RAGIONE_SOCIALE per l’ottemperanza, da parte della Regione Abruzzo, dei contenuti della precedente sentenza n. 313/2010 emessa dal medesimo tribunale amministrativo.

A fondamento della decisione assunta, il Consiglio di Stato ha rilevato la correttezza della decisione del primo giudice nella parte in cui ha ritenuto insussistenti i presupposti per la proposizione del giudizio di ottemperanza della sentenza n. 313/2010 del Tribunale amministrativo Regionale per l’Abruzzo (che, a dire della società istante, avrebbe recato l’effetto conformativo, per l’amministrazione resistente, di fissare i tetti di spesa per le prestazioni di specialistica ambulatoriale relativi all’anno 2009 e ripartirli tra i beneficiari), trattandosi, con riguardo a tale ultima pronuncia, di una decisione di improcedibilità (per carenza di interesse) e, dunque, di una pronuncia di mero rito, di per sé inidonea a costituire oggetto di giudicato, essendosi il tribunale amministrativo limitato a rilevare il sopravvenuto venir meno del provvedimento amministrativo originariamente impugnato dalla RAGIONE_SOCIALE (deliberazione commissariale n.
43/2009), siccome superato dai contenuti della successiva deliberazione n. 10/2010 della medesima autorità amministrativa, suscettibile di sostituire integralmente l’oggetto del provvedimento amministrativo originariamente impugnato.

Ciò posto, secondo il Consiglio di Stato, del tutto irrilevante doveva ritenersi il richiamo, da parte della RAGIONE_SOCIALE, alle ulteriori argomentazioni contenute nella sentenza n. 313/2010 (con riguardo alla necessaria determinazione, da parte della Regione, dei tetti della spesa sanitaria in forza della sopravvenuta deliberazione n. 10/2010), trattandosi, con riguardo a tali argomentazioni, di considerazioni meramente funzionali alla dimostrazione dell’avvenuta sostituzione, attraverso la deliberazione n. 10/2010, della precedente deliberazione impugnata che, una volta esaurita la propria lesività, non avrebbe potuto che sollecitare, sul piano processuale, il riscontro del sopravvenuto venir meno dell’interesse alla decisione in capo alla società ricorrente.
Sotto altro profilo, nessun contrasto, secondo il Consiglio di Stato, avrebbe potuto rilevarsi tra la decisione qui impugnata e la precedente sentenza n. 6895/2019 dello stesso Consiglio (con la quale era stata disattesa l’impugnazione proposta dalla RAGIONE_SOCIALE avverso il preteso silenzio-inadempimento della Regione Abruzzo a seguito dell’adozione della deliberazione n. 10/2010), avendo il Consiglio di Stato, in detta pronuncia, non già ‘indicato’ alla ricorrente la strada dell’ottemperanza in luogo della contestazione del silenzioinadempimento, bensì affermato all’interno, peraltro, di un obiter dictum – che la tesi della società appellante, giusta o sbagliata che fosse, ove portata alle sue estreme conseguenze, avrebbe dovuto condurre ad azionare, non già il rimedio ivi prescelto, del ricorso avverso il silenzio, ma quello, per l’appunto, del ricorso per ottemperanza.
Avverso la sentenza del Consiglio di Stato, RAGIONE_SOCIALE propone ricorso per cassazione sulla base di un unico motivo d’impugnazione.

La Regione Abruzzo ed il Commissario ad acta per il piano di rientro disavanzi settore sanitario resistono con il medesimo controricorso.

Con provvedimento reso in data 9/9/2024, la Prima Presidente della Corte di Cassazione ha proposto la definizione del ricorso ai sensi dell’art. 380bis c.p.c., rilevandone l’inammissibilità.

Con successiva istanza in data 18/10/2024, la RAGIONE_SOCIALE ha richiesto la decisione del ricorso ai sensi dell’art. 380bis c.p.c.

la RAGIONE_SOCIALE ha depositato memoria

RAGIONI DELLA DECISIONE

Con l’unico motivo d’impugnazione proposto, la società ricorrente censura la sentenza impugnata per violazione e falsa applicazione degli artt. 24, 103 e 111 Cost; degli artt. 110, 112 e 114 c.p.a. e dell’art. 2909 c.c. (anche in relazione all’art. 360, co. 1, nn. 1, 3 e 5 c.p.c.), per avere il Consiglio di Stato illegittimamente negato l’accesso della RAGIONE_SOCIALE alla tutela giurisdizionale dei propri interessi invocati in sede di ottemperanza, travalicando i limiti della giurisdizione alla stessa spettante, spingendosi alla consumazione, ai propri danni, di una specifica fattispecie di denegata giustizia, ed incorrendo, infine, in un’errata applicazione delle previsioni di cui agli artt. 112 e 114 c.p.a., nella parte in cui ha affermato l’infondatezza dell’appello in ragione della ritenuta non esperibilità del rimedio dell’ottemperanza rispetto ad una pronuncia (la sentenza n. 313/2010 del Tribunale amministrativo Regionale per l’Abruzzo) – peraltro passata in giudicato – che avrebbe recato unicamente una mera statuizione di improcedibilità con insussistenza di un obbligo conformativo nei confronti dell’Amministrazione regionale.
Il ricorso è inammissibile.

Osserva il Collegio – in linea con i contenuti della proposta di definizione accelerata del ricorso preliminarmente comunicata alle parti – come, sulla base del consolidato insegnamento della giurisprudenza di legittimità, la denuncia del rifiuto della giurisdizione, da parte del giudice amministrativo, sia riconducibile all’ambito dei motivi attinenti alla giurisdizione, ai sensi dell’art. 362 c.p.c., nei soli casi in cui il rifiuto di detto giudice sia stato determinato dall’erronea affermazione d ell’ estraneità, alle proprie attribuzioni giurisdizionali, delle questioni allo stesso sottoposte, sì che la domanda avente ad oggetto l’esame di tali questioni non possa essere da lui conosciuta; rimane, al contrario, estranea all’ambito dei motivi attinenti alla giurisdizione l’invocazione del sindacato dell’errore che, non risolvendosi nel rifiuto di esercitare la giurisdizione, si traduca piuttosto nella denuncia del cattivo esercizio di essa (cfr., ex plurimis , Cass., Sez. Un., n. 13976/17; Sez. Un., n. 17048/24).
Nel caso in esame, il Consiglio di Stato, lungi dall’affermare di non poter conoscere la domanda allo stesso proposta, siccome in ipotesi estranea alle proprie attribuzioni giurisdizionali, ha piuttosto valutato nel merito il contenuto della sentenza per la cui ottemperanza la RAGIONE_SOCIALE aveva agito, facendo propriamente leva sulle proprie attribuzioni giurisdizionali e ritenendo che, in mancanza di decisione sulla domanda di annullamento della deliberazione commissariale n. 43/2009, in quanto superata dalla deliberazione n. 10/2010 estranea al giudizio, quella pronuncia non contenesse alcun accertamento di carattere sostanziale, sì da non prestarsi in alcun modo alla conformazione dell’azione amministrativa.
Le censure in questa sede avanzate dalla RAGIONE_SOCIALE, pertanto, nella misura in cui criticano la valutazione operata nel merito dal Consiglio di Stato, circa l’idoneità della sentenza n. 313/2010 emessa dal Tribunale amministrativo regionale per l’Abruzzo a porsi quale base

per un giudizio di ottemperanza, non possono ritenersi conoscibili dalle Sezioni Unite per motivi inerenti alla giurisdizione, trattandosi unicamente della mera denuncia del cattivo esercizio di essa, al di là della gravità o delle particolari caratteristiche dell’errore denunciato.

Sulla base di tali premesse, dev ‘ essere dichiarata l’inammissibilità del ricorso.

Le spese seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo

Ai sensi dell’art. 380bis c.p.c., rilevata la conformità dell’odierna decisione alla proposta di definizione accelerata illo tempore comunicata alle parti, la società ricorrente dev’essere altresì condannata al risarcimento dei danni in favore delle controparti costituite, ai sensi dell’art. 96, co. 3, c.p.c., nonché al pagamento di una somma in favore della Cassa delle ammende, ai sensi dell’art. 96, co. 4 c.p.c.; importi, tutti, liquidati come da dispositivo.

Si dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte della ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello, ove dovuto, per il ricorso, a norma del comma 1-quater, dell’art. 13 del d.p.r. n. 115/2002.

P.Q.M.

Dichiara inammissibile il ricorso e condanna la ricorrente al rimborso, in favore delle parti controricorrenti, delle spese del presente giudizio, liquidate in complessivi euro 4.500,00, oltre alle spese forfettarie nella misura del 15%, agli esborsi liquidati in euro 200,00, e agli accessori come per legge.

Condanna la ricorrente al risarcimento dei danni in favore delle parti controricorrenti ai sensi dell’art. 96, co. 3, c.p.c., liquidati equitativamente in complessivi euro 2.500,00.

Condanna la ricorrente al pagamento della somma di euro 2.000,00 in favore della Cassa delle ammende.

Dichiara la sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte della ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello, ove dovuto, per il ricorso, a norma del comma 1-quater, dell’art. 13 del d.p.r. n. 115/2002.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio delle Sezioni Unite

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

Desideri approfondire l'argomento ed avere una consulenza legale?

Prenota un appuntamento. La consultazione può avvenire in studio a Milano, Pesaro, Benevento, oppure in videoconferenza / conference call e si svolge in tre fasi.

Prima dell'appuntamento: analisi del caso prospettato. Si tratta della fase più delicata, perché dalla esatta comprensione del caso sottoposto dipendono il corretto inquadramento giuridico dello stesso, la ricerca del materiale e la soluzione finale.

Durante l’appuntamento: disponibilità all’ascolto e capacità a tenere distinti i dati essenziali del caso dalle componenti psicologiche ed emozionali.

Al termine dell’appuntamento: ti verranno forniti gli elementi di valutazione necessari e i suggerimenti opportuni al fine di porre in essere azioni consapevoli a seguito di un apprezzamento riflessivo di rischi e vantaggi. Il contenuto della prestazione di consulenza stragiudiziale comprende, difatti, il preciso dovere di informare compiutamente il cliente di ogni rischio di causa. A detto obbligo di informazione, si accompagnano specifici doveri di dissuasione e di sollecitazione.

Il costo della consulenza legale è di € 150,00.