Revoca piano assunzionale: legittima per factum principis

La Corte di Cassazione ha stabilito che la revoca di un piano assunzionale da parte di un ente locale è legittima se causata da circostanze sopravvenute, come nuove normative restrittive e obblighi di bilancio (factum principis). La Corte ha rigettato il ricorso di una candidata vincitrice di concorso, chiarendo che la clausola del bando che subordina l’assunzione alla disponibilità finanziaria non è una condizione meramente potestativa, ma è legata a oggettive esigenze di pubblico interesse.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 6 gennaio 2026 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile

Revoca Piano Assunzionale: Quando l’Ente Pubblico Può Non Assumere?

La vittoria di un concorso pubblico rappresenta per molti il raggiungimento di un traguardo, ma cosa accade se l’ente banditore decide di non procedere con le assunzioni? La Corte di Cassazione, con l’ordinanza n. 28319/2024, ha affrontato proprio un caso di revoca piano assunzionale, chiarendo i limiti e le condizioni in cui tale decisione può essere considerata legittima, anche a fronte dei diritti acquisiti dai vincitori.

I fatti del caso: la mancata assunzione dopo la vittoria del concorso

Una candidata, risultata vincitrice di un concorso pubblico per 230 posti a tempo determinato presso un grande comune italiano, si vedeva negata l’assunzione. L’ente locale aveva infatti deciso di revocare il piano di assunzioni a causa del sopraggiungere di diversi fattori: nuovi interventi normativi che limitavano il ricorso a contratti a termine, la necessità di rientrare da un disavanzo di bilancio e la scelta di riorganizzare i servizi, affidandone alcuni in appalto a società esterne. La lavoratrice decideva quindi di agire in giudizio per ottenere il riconoscimento del suo diritto all’assunzione, ma sia il Tribunale che la Corte d’Appello respingevano la sua domanda, ritenendo legittima la decisione dell’ente.

La decisione della Corte di Cassazione

La Suprema Corte ha confermato le decisioni dei gradi precedenti, rigettando il ricorso della candidata. Secondo gli Ermellini, la decisione del Comune di non procedere con le assunzioni non costituiva un inadempimento colpevole. La revoca era giustificata da cause di forza maggiore e da un legittimo esercizio del potere di autotutela dell’amministrazione, basato su oggettive esigenze di pubblico interesse.

Le motivazioni: perché la revoca del piano assunzionale è legittima?

La Corte ha basato la sua decisione su due argomenti principali, respingendo le tesi della ricorrente.

L’impossibilità sopravvenuta per “Factum Principis”

La ricorrente sosteneva che le difficoltà economiche dell’ente non potessero configurare un’impossibilità assoluta di adempiere all’obbligo di assunzione. La Cassazione ha precisato che il caso in esame non riguardava una semplice difficoltà economica, ma un’impossibilità derivante da un “factum principis”, ovvero da un ordine dell’autorità. L’ente era infatti tenuto a rispettare i vincoli del “patto di stabilità interno” e le nuove leggi nazionali che limitavano la spesa per il personale e il ricorso ai contratti a termine. Questi obblighi, derivanti dall’ordinamento nazionale ed europeo, imponevano una condotta precisa all’amministrazione, rendendo la mancata assunzione una conseguenza di cause esterne non imputabili a sua colpa.

La clausola del bando non è una condizione meramente potestativa

Un altro punto cruciale era la natura della clausola del bando di concorso, che subordinava le assunzioni alla “verifica della compatibilità con le esigenze assunzionali e le disponibilità finanziarie”. Secondo la ricorrente, si trattava di una condizione meramente potestativa, ovvero dipendente dalla mera volontà dell’ente e quindi nulla ai sensi dell’art. 1355 c.c.
La Corte ha respinto questa interpretazione. La clausola non lasciava all’ente una libertà arbitraria, ma lo vincolava a una valutazione concreta e oggettiva dell’attualità dell’interesse pubblico. Tale valutazione doveva basarsi su parametri specifici, come il quadro normativo e le esigenze organizzative. Poiché la decisione di revocare il piano assunzionale era fondata su elementi oggettivi e sopravvenuti (nuove leggi, obblighi di bilancio, riorganizzazione dei servizi), la clausola ha operato legittimamente, senza configurare un potere arbitrario.

Le conclusioni: implicazioni pratiche della sentenza

Questa ordinanza consolida un importante principio nel diritto del pubblico impiego: il diritto del vincitore di un concorso pubblico all’assunzione non è assoluto. La Pubblica Amministrazione conserva un potere di autotutela che le consente di rivedere le proprie decisioni, inclusa la revoca piano assunzionale, qualora intervengano motivi di pubblico interesse, oggettivi e verificabili. La legittimità di tale revoca è ancorata al rispetto di vincoli superiori, come le leggi di finanza pubblica e le sopravvenute esigenze organizzative, che prevalgono sull’aspettativa del singolo candidato. La decisione deve essere comunque soggetta a un controllo di congruità e correttezza da parte del giudice.

Un ente pubblico può rifiutarsi di assumere un vincitore di concorso per difficoltà economiche?
Sì, ma solo se tali difficoltà derivano da obblighi normativi superiori, come il rispetto di vincoli di bilancio imposti dalla legge (c.d. “patto di stabilità”). Non si tratta di una semplice incapacità patrimoniale, ma di un’impossibilità giuridica a procedere definita “factum principis”, che esonera l’ente da colpa.

La clausola di un bando che subordina l’assunzione a disponibilità finanziarie è sempre valida?
È valida se non è “meramente potestativa”, cioè se non lascia all’ente un potere decisionale arbitrario. La sua validità dipende dal fatto che la decisione finale sia ancorata a parametri oggettivi e verificabili, come la permanenza del quadro normativo, le reali esigenze organizzative e la copertura finanziaria, il cui apprezzamento è soggetto al controllo del giudice.

Cosa significa che la Pubblica Amministrazione può agire in “autotutela”?
Significa che l’amministrazione ha il potere di riesaminare le proprie decisioni precedenti (come l’approvazione di una graduatoria) e di modificarle o annullarle se emergono nuovi motivi di pubblico interesse, profili di illegittimità o un cambiamento della situazione di fatto, come nel caso di nuove leggi o mutate esigenze organizzative.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. L Num. 28319 Anno 2024

Civile Ord. Sez. L Num. 28319 Anno 2024

Presidente: NOME COGNOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 04/11/2024

ORDINANZA

sul ricorso 15425-2019 proposto da:

COGNOME NOME, elettivamente domiciliata in INDICOGNOME, presso lo studio dell’AVV_NOTAIO NOME COGNOME, che la rappresenta e difende;

– ricorrente –

contro

NOME (già RAGIONE_SOCIALE), in persona del Sindaco pro tempore , elettivamente domiciliata in NOMEINDICOGNOME INDICOGNOME, presso gli uffici dell’AVVOCATURA AVV_NOTAIO, rappresentata e difesa dall’AVV_NOTAIO NOME COGNOME;

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 4737/2018 della CORTE D’APPELLO di NOME, depositata il 29/12/2018 R.G.N. 2310/2017;

Oggetto

ALTRE IPOTESI PUBBLICO IMPIEGO

R.G.N. 15425/2019

COGNOME.

Rep.

Ud. 10/10/2024

–

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 10/10/2024 dal AVV_NOTAIO COGNOME.

RILEVATO

che, con sentenza del 29 dicembre 2018, la Corte d’Appello di Roma confermava la decisione resa dal Tribunale di Roma e rigettava la domanda proposta da NOME COGNOME nei confronti di Roma Capitale, avente ad oggetto il riconoscimento del diritto dell ‘istante all’assunzione da parte dell’Ente a seguito dell’approvazione della graduatoria dei vincitori del pubblico concorso per 230 posti a tempo determinato di operatore di rilevazioni sistemiche , categoria B posizione economica B1;

che la decisione della Corte territoriale discende dall’aver questa ritenuto, insussistente il diritto azionato dovendo ritenersi legittima la decisione dell’Ente di revoca del piano assunzionale e della prevista copertura dei posti messi a concorso in ragione del sopravvenire di interventi normativi limitativi del ricorso ai contratti a termine e, più in generale, della facoltà di procedere ad assunzioni da parte degli enti locali a fronte della necessità di rientro dal disavanzo e di alternative soluzioni organizzative, date dal ricorso all’affidamento in appalto del servizio a società estera a fronte dell’esigenza di reingegnerizzazione dei moduli applicativi delle risorse umane in ambiente SAP;
che, pertanto, l’Ente non aveva alcuna colpa nell’inadempimento avendo dimostrato che l’impedimento sopravveniente aveva reso impossibile la prestazione o, comunque, non imputabile quell’impedimento a suo carico, così dovendo valutarsi la condizione dell’Ente a seguito delle sopravvenienze verificatesi, il cui possibile apprezzamento in

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limine alla procedura concorsuale era del resto già preannunciato nel bando da apposita clausola, insuscettibile di essere qualificata come condizione meramente potestativa, non essendo ravvisabile, in relazione a tali sopravvenienze, alcuna discrezionalit à da parte dell’amministrazione;

che per la cassazione di tale decisione ricorre la COGNOME, affidando l’impugnazione a due motivi, cui resiste, con controricorso, Roma Capitale;

che la ricorrente ha poi depositato memoria;

CONSIDERATO

che, con il primo motivo, la ricorrente, nel denunciare la violazione e falsa applicazione degli artt. 1218 e 1256 c.c., imputa alla Corte territoriale di aver valorizzato, ai fini della ritenuta configurabilità di una sopravvenuta impossibilità assoluta di adempimento dell’obbligo di assunzione della ricorrente, risultata vincitrice del concorso pubblico indetto dall’Ente e comunque ai fini dell’esonero dell’Ente dalla responsabilità per l’inadempimento, una situazione di asserita difficoltà economica di per sé non sussumibile nella fattispecie di cui alle norme invocate;
che, con il secondo motivo, denunciando la violazione e falsa applicazione dell’art. 1367 c.c. in relazione all’art. 1355 c.c. e dell’art. 6 della Convenzione Europea per i Diritti dell’Uomo, la ricorrente lamenta a carico della Corte territoriale di aver interpretato in contrasto con il principio di conservazione del contratto la clausola del bando intesa a subordinare le assunzioni alla verifica della compatibilità di queste con le esigenze assunzionali e le disponibilità finanziarie e di bilancio, avendo ritenuto ammissibile l’operatività di una condizione da qualificarsi, contrariamente a quanto ritenuto dalla Corte
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medesima in relazione alla ritenuta non ravvisabilità di discrezionalità amministrativa nell’applicazione della medesima, come meramente potestativa e in quanto tale illegittima, consentendo all’amministrazione di sottrarsi per volontà unilaterale all’adempimento dell’obbligo, potere che si risolve nella frustrazione della pretesa azionata in giudizio dal privato illegittima ai sensi dell’invocata disposizione ;

che, il primo motivo si rivela infondato, non potendo ritenersi che la pronunzia della Corte territoriale in ordine all’esonero di responsabilità dell’Ente per l’inadempimento dell’obbligo di assunzione si fondi sulla valorizzazione di una ‘situazione di d ifficoltà o anche di incapienza patrimoniale del debitore’ insuscettibile per ius receptum di integrare gli estremi della sopravvenuta impossibilità assoluta dell’adempimento di cui all’art. 1256 c.c., facendo il pronunciamento della Corte territoriale sul punto leva, al contrario, sull’obbligo dell’Ente di conformarsi alle regole del c.d. ‘patto di stabilità interno’, funzionali al conseguimento degli obiettivi finanziari fissati per le regioni e gli enti locali quale concorso al raggiungimento dei più generali obiettivi di finanza pubblica assunti dal nostro Paese in sede europea con l’adesione al Patto Europeo di Stabilità e Crescita;
che detto obbligo di partecipazione delle regioni e degli enti locali alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica ha assunto valenza costituzionale con la nuova formulazione dell’art. 119 Cost. dettata dalla legge costituzionale 20.4.2012 n. 1 volta ad introdurre nella Corta costituzionale il principio di pareggio di bilancio, ove, oltre a specificare che l’autonomia finanziaria degli enti territoriali è assicurata nel rispetto dell’equilibrio dei relativi bilanci, si prevede che tali enti son o
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tenuti a concorrere ad assicurare l’osservanza dei vincoli economici e finanziari derivanti dall’ordinamento dell’Unione europea;

che in tale modo l’assenza di colpa nell’inadempimento si collega ad una condotta imposta per ‘ factum principis ‘, senza mancare di dar conto della rilevanza, ai medesimi fini, del sopravvenuto mutamento delle esigenze organizzative, che rimandano ad una valutazione della permanenza, rispetto alla determinazione originariamente assunta, dell’interesse pubblico, sempre consentita alla pubblica amministrazione nell’ottica del principio di buon andamento costituzionalmente sancito;

che parimenti infondato si rivela il secondo motivo;

che è vero che secondo l’orientamento accolto da questa Corte (cfr. Cass., SU, 16.04.2007, n. 8951; Cass., SU, 04/11/2009, n. 23327; Cass. 1.10.2014, n. 20735) va dichiarata nulla ai sensi dell’art. 1355 c.c., quale condizione meramente potestativa, la clausola di riserva all’amministrazione della facoltà di non procedere all’assunzione siccome subordina l’obbligo di assunzione alla mera volontà dell’amministrazione ; che resta tuttavia in capo all’amministrazione medesima -secondo quanto riconosce la stessa ricorrente che tali precedenti richiama – il potere autoritativo, incidente in senso recessivo sui diritti soggettivi dei privati, di intervento successivo sull’originaria determinazione, ivi compreso il provvedimento di approvazione della graduatoria, provvedendo o in via di autotutela, a fronte di profili di illegittimità o per ragioni di opportunità, per sopravvenuti motivi di pubblico interesse ovvero nel caso di mutamento
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della situazione di fatto o di nuova valutazione dell’interesse pubblico originario;

che, nella specie, la clausola del bando che riservava all’amministrazione la facoltà di non procedere all’assunzione, condizionandola nel contempo alla permanenza del quadro normativo e/o all’emergere di nuove esigenze organizzative, subordinava il venir meno dell’efficacia del provvedimento originario ad un successivo e concreto apprezzamento dell’attualità dell’interesse pubblico alla stregua degli indicati parametri, apprezzamento, quindi, soggetto, nelle competenti sedi giudiziarie, al controllo sulla congruità e la correttezza delle scelte in concreto operate, qui puntualmente espletato; che detta clausola non costituiva, dunque, una condizione meramente potestativa, poiché il rinvio alla disciplina normativa e alla sussistenza di una copertura finanziaria non rimetteva alcuna potestà discrezionale in capo all’amministrazione;
che, per contro, la necessità di tenere conto delle esigenze organizzative ed operative prima di procedere alle nuove assunzioni ben si spiegava in ragione del fatto che il bando si inseriva in un processo appena avviato di reingegnerizzazione dei diversi moduli applicativi di gestione di risorse umane – per la loro riconduzione ad un unico ambiente – da utilizzare nei numerosi uffici presso i quali era articolato il personale di Roma capitale;

che, del resto, la legislazione primaria in tema di assunzioni a termine presso gli enti locali ha ridotto la possibilità di ricorso ai contratti a termine (D.L. 101/2013 del 31.8.13 che novellava l ‘ art. 36 del TU) e, più in generale, le facoltà assunzionali degli enti locali (art. 3 del D.L. 90/2014 che

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abrogava l’art. 76 comma 7 D.L. 112/2008 e stabiliva il progressivo contenimento della spesa per il personale), prevedendo la necessità di rientro del disavanzo (art. 16 D.L. n. 16 del 6.3.2014, in ossequio al quale veniva previsto un decremento delle risorse destinate alle spese di personale nella misura di 57 milioni di euro);

che il ricorso va, dunque, rigettato;

che le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo;

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso e condanna parte ricorrente al pagamento delle spese del presente giudizio di legittimità che liquida in euro 200,00 per esborsi ed euro 4.000,00 per compensi oltre spese generali al 15% ed altri accessori di legge.

Ai sensi dell’art. 13 comma 1 quater del d.p.r. 115 del 2002, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso norma del comma 1bis , dello stesso articolo 13, se dovuto.

Così deciso in Roma, nell’adunanza camerale del 10 ottobre

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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