Retribuzione Segretario Comunale: No alla somma

La Corte di Cassazione, con la sentenza n. 2282/2024, ha stabilito che la retribuzione di un segretario comunale che presta servizio per più enti in convenzione non deve essere calcolata sommando la popolazione dei singoli comuni. Il Contratto Collettivo Nazionale di Lavoro (CCNL) prevede già un’indennità aggiuntiva specifica per questa situazione, e un calcolo basato sulla sommatoria creerebbe un’ingiustificata duplicazione del compenso. La Corte ha inoltre chiarito che la convenzione tra enti non dà vita a un nuovo soggetto giuridico autonomo.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 26 ottobre 2025 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile

Retribuzione Segretario Comunale in Convenzione: la Cassazione fa chiarezza

La Corte di Cassazione, con la recente sentenza n. 2282 del 23 gennaio 2024, ha affrontato una questione di grande rilevanza per gli enti locali e i loro funzionari: come si calcola la retribuzione segretario comunale quando questi opera al servizio di più comuni tramite una convenzione? La Suprema Corte ha stabilito un principio chiaro: non è corretto sommare la popolazione dei diversi comuni per determinare la fascia retributiva. Analizziamo insieme i dettagli di questa importante decisione.

I Fatti del Caso

Un segretario comunale, titolare di una sede di segreteria in convenzione tra più comuni, aveva richiesto che il suo trattamento economico fosse calcolato sulla base della sommatoria della popolazione di tutti gli enti serviti. Secondo la sua tesi, la segreteria convenzionata doveva essere considerata come un’entità unica, la cui dimensione demografica, e di conseguenza la fascia retributiva, derivava dalla somma dei suoi componenti. Questa interpretazione avrebbe comportato un significativo aumento della sua retribuzione di posizione.

L’Analisi della Corte: la corretta interpretazione sulla retribuzione segretario comunale

La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso del segretario, fornendo un’interpretazione precisa della normativa e della contrattazione collettiva. I giudici hanno chiarito due punti fondamentali.

Il primo punto riguarda la natura giuridica della “convenzione”. Contrariamente a quanto sostenuto dal ricorrente, una convenzione tra comuni per la gestione associata del servizio di segreteria non crea un nuovo ente o un autonomo soggetto di diritto. Si tratta semplicemente di una modalità organizzativa per lo svolgimento coordinato di funzioni e servizi, come previsto dall’art. 30 del D.Lgs. 267/2000 (Testo Unico degli Enti Locali). Pertanto, non esiste un’entità unica la cui popolazione possa essere sommata.

Il secondo e decisivo punto si concentra sulla disciplina prevista dal Contratto Collettivo Nazionale di Lavoro (CCNL) di categoria. La Corte ha evidenziato che il CCNL ha già considerato e regolato specificamente l’ipotesi del servizio prestato in sedi convenzionate.

Le motivazioni

Le motivazioni della Corte si basano su un’analisi rigorosa delle fonti normative e contrattuali. L’articolo 45 del CCNL 16.5.2001 prevede che al segretario titolare di sedi convenzionate spetti una “retribuzione mensile aggiuntiva” pari al 25% della retribuzione complessiva in godimento, oltre al rimborso delle spese di viaggio. Questa disposizione, secondo la Corte, costituisce l’unico differenziale economico previsto per compensare i maggiori oneri derivanti dal lavoro su più sedi.

Accogliere la tesi della sommatoria delle popolazioni porterebbe a una duplicazione ingiustificata del compenso. Il segretario beneficerebbe, infatti, sia di una retribuzione di posizione più elevata (calcolata su una fascia demografica fittiziamente allargata) sia dell’indennità aggiuntiva specifica prevista dal CCNL per la stessa situazione. La Corte ha definito questo esito come una “duplicazione non giustificabile”.

Inoltre, i giudici hanno sottolineato che le tabelle di classificazione delle segreterie, sia quelle storiche (D.P.R. 749/1972) sia quelle integrate nei CCNL successivi, fanno sempre riferimento alla popolazione di “singoli” comuni, senza mai contemplare un criterio di sommatoria per le sedi convenzionate.

Le conclusioni

In conclusione, la sentenza della Corte di Cassazione stabilisce che il calcolo della retribuzione segretario comunale in convenzione deve seguire scrupolosamente le indicazioni del CCNL. Non è ammessa la sommatoria della popolazione degli enti convenzionati per determinare la fascia retributiva. Al segretario spetta la retribuzione di posizione calcolata in base alla fascia demografica del comune di riferimento (solitamente il capofila o il più popoloso), a cui si aggiunge la specifica indennità mensile prevista dal contratto collettivo per il servizio su più sedi. Questa decisione fornisce un criterio univoco e vincolante, garantendo uniformità di trattamento su tutto il territorio nazionale e prevenendo indebiti aggravi per le finanze degli enti locali.

Come si calcola la retribuzione di un segretario comunale che lavora per più comuni in convenzione?
La retribuzione si calcola sulla base della fascia di popolazione del singolo comune di riferimento (di norma quello capofila o il più grande), a cui si aggiunge una specifica indennità mensile prevista dal CCNL per il servizio in sedi convenzionate, oltre al rimborso delle spese di viaggio.

Una convenzione tra comuni per il servizio di segreteria crea un nuovo ente autonomo?
No. La Corte di Cassazione ha chiarito che la convenzione è una mera forma di organizzazione per la gestione coordinata di un servizio e non dà vita a un nuovo soggetto giuridico distinto dai comuni che la costituiscono.

Perché non è possibile sommare la popolazione dei comuni in convenzione per determinare lo stipendio del segretario?
Non è possibile perché il Contratto Collettivo Nazionale di Lavoro (CCNL) non lo prevede. Anzi, il CCNL ha già stabilito un meccanismo specifico per compensare il maggior carico di lavoro, ovvero un’indennità aggiuntiva. Sommare le popolazioni creerebbe una duplicazione ingiustificata del compenso, in quanto il segretario riceverebbe sia uno stipendio base più alto sia l’indennità aggiuntiva per la medesima circostanza.

Testo del provvedimento

Sentenza di Cassazione Civile Sez. L Num. 2282 Anno 2024

Civile Sent. Sez. L Num. 2282 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 23/01/2024

1. Il primo motivo di ricorso assume la violazione e falsa applicazione di legge con riferimento all’art. 3 L. 241/1990 ed agli artt. 21 septies , 21 octies e 21 novies , nonché vizio di motivazione della Circolare Ministeriale n. 485/E del 24.3.2015 e del succedaneo decreto prefettizio di Milano prot. 3443 del 26.5.2015 motivato per relationem alla prima -illegittimità, eccesso di potere.

Il secondo motivo denuncia la violazione e falsa applicazione dell’art. 63 d. lgs. 165/2001 e prospetta la necessità della disapplicazione almeno in parte qua della Circolare Ministeriale, del Decreto del Prefetto di Milano e del Decreto Sindacale Comune di Casnigo del 24.6.2015, in quanto atti illegittimi posti in essere in difetto di motivazione e con eccesso di potere.

Il terzo motivo afferma la violazione e falsa applicazione di norme di diritto e di accordi collettivi nazionali di lavoro, con riferimento agli art. 41 e 37 del CCNL ed in particolare per contrasto con l’art.

1, capo I, sull’indicazione delle fonti del diritto e delle disposizioni sulla legge in generale approvate preliminarmente al Codice civile. Le censure sono tutte finalizzate ad ottenere la disapplicazione della Circolare Ministeriale del marzo 2015, sul presupposto di difetto di motivazione di essa (primo motivo) e comunque di una sua illegittimità (secondo motivo) e dell’assunto in ordine all’impossibilità, per un atto ministeriale, di incidere sul trattamento economico del segretario.
1.1 I tre motivi, da analizzare congiuntamente, sono inammissibili.

La Corte territoriale non ha in alcun modo ritenuto che, a fondare la decisione della causa, valesse il contenuto di quella Circolare.

Certamente -ed è pacifico -quella Circolare si è adeguata alla contrattazione collettiva, ma è indubbio che la Corte di merito giustamente per quanto si dirà in seguito -abbia basato la decisione sul contenuto del CCNL.

L’insistenza sulla Circolare è dunque del tutto incoerente con la ratio decidendi , oltre che superflua, perché non è quell’atto, con cui si è dato indirizzo agli enti al fine di adeguare i loro comportamenti al contenuto della contrattazione, a regolare la materia e l’oggetto del contendere.

Il quarto motivo assume la violazione e falsa applicazione degli artt. 10 e 98 del d.p.r. 465/1997 e degli artt. 37 e 41 del CCNL, nonché errores in iudicando , sul presupposto che la RAGIONE_SOCIALE ‘c onvenzionata ‘ andasse intesa come un ente in sé, sicché la popolazione di riferimento era data dalla sommatoria della popolazione dei singoli enti partecipi della ‘convenzione’, come da Deliberazioni dell’Agenzia n. 175/2004 e n. 90/2000 e ciò anche sul presupposto che le ‘c onvenzioni ‘ di RAGIONE_SOCIALE sarebbero da considerare centri autonomi di imputazione giuridica, rappresentate dal Comune capofila, con disciplina contenuta dall’art. 98 e 10 del d.p.r. 465/1997.
Tale interpretazione -secondo il ricorrente era coerente con l’art. 41 del CCNL ove, distinguendo i livelli di retribuzione per soglie demografiche, non si fa riferimento ai RAGIONE_SOCIALE, ma si parla di ‘enti’, proprio in considerazione della possibilità di stipulare ‘c onvenzioni ‘ per l’ufficio di segreteria, senza contare che il CCNL di interpretazione autentica dell’art. 31 del CCNL aveva stabilito che continuavano a trovare applicazione le precedenti disposizioni in materia di classificazione delle segreterie comunali contenute nel d.p.r. 465/1997 e negli atti regolamentari adottati, nell’ambito della propria competenza istituzionale, dall’Agenzia.
Il ricorrente in chiusura del motivo rileva altresì come l’art. 140 della Legge Regionale Alto Adige n. 2 del 2018 preveda il criterio della somma della popolazione dei RAGIONE_SOCIALE convenzionati, sicché esigenze di parità di trattamento avrebbero imposto di adottare comunque analoga interpretazione in generale per tutte le segreterie ‘ convenzionate ‘ .

Il quinto motivo assume la violazione del d. lgs. 165/2001, dell’art. 8 delle ‘preleggi’, degli artt. 2, 41 e 37 del CCNL di categoria, nonché dei principi di buona fede, correttezza e dei divieti di irriducibilità della retribuzione, oltre alla violazione dell’art. 111 Cost. per omessa o apparente motivazione ed è sviluppato sostenendo che i giudici del merito avessero omesso di considerare la disciplina posta dal legislatore, a partire dall’art. 1, co. 1 L. 604/1962, che aveva imposto di calcolare la retribuzione di posizione in base alla sommatoria della popolazione complessiva dei RAGIONE_SOCIALE convenzionati.
2.1 I motivi vanno esaminati congiuntamente perché nel loro insieme sollecitano l’interpretazione complessiva della normativa legale e convenzionale.

Va intanto esclusa qualsiasi fondatezza all’assunto del ricorrente secondo cui l’esercizio in ‘convenzione’ della segreteria comporti il sorgere di un ente e di un autonomo soggetto di diritti.

Originariamente, era previsto il RAGIONE_SOCIALE al fine dell’esercizio delle funzioni di segreteria (art. 1, co. 1, L. 604/1962).

La norma è stata però abrogata dall’art. 35 d.p.r. 465/1977, che, all’art. 10, ha invece previsto la possibilità per ‘i comuni, le cui sedi sono ricomprese nell’ambito territoriale della stessa sezione regionale dell’Agenzia’ di ‘stipulare tra loro convenzioni per l’ufficio di segreteria’ (comma 1) le quali stabiliscono le modalità di espletamento del servizio, individuano il sindaco competente alla nomina e alla revoca del segretario, determinano la ripartizione degli oneri finanziari per la retribuzione del segretario, la durata della convenzione, la possibilità di recesso da parte di uno o più comuni ed i reciproci obblighi e garanzie (comma 2).
La formulazione della norma è già chiara nel regolare semplicemente l’esercizio in comune di un servizio, senza creare un nuovo ente, tanto che per gli atti più importanti essa indica la competenza di uno dei sindaci.

Si tratta di una forma che confluisce nella figura delle convenzioni tra enti locali, di cui all’art. 30 del d. lgs. 267/2000, ove si prevede tale forma per lo svolgimento ‘in modo coordinato di funzioni e servizi determinati’ a propria volta rientrante nell’alveo generale della fattispecie degli accordi tra P.A. di cui all’art. 15 L. n. 241 del 1990 finalizzati a disciplinare lo svolgimento in collaborazione di attività di interesse comune ( Cons. Stato, sez. IV, 16 novembre 2023, n. 9842).
È vero poi che l’art. 30, co. 4, prevede che le convenzioni possono prevedere anche la costituzione di uffici comuni che operano con personale distaccato dagli enti partecipanti, ai quali affidare l’esercizio delle funzioni pubbliche in luogo degli enti partecipanti all’accordo, ovvero la delega di funzioni da parte degli enti partecipanti all’accordo a favore di uno di essi, che opera in luogo e per conto degli enti deleganti.

È tuttavia noto che solo per legge o in forza di una legge chiaramente indirizzata in tal senso, in diretta applicazione del principio di legalità di cui all’art. 97, commi 2 e 3, Cost. possono essere creati enti pubblici (art. 4 L. 20 marzo 1975, n. 70), sicché la facoltà in tal senso deve fondarsi su dati giuridici univoci e certi (v. sul tema, nella casistica, tra le molte Cass. 30 ottobre 2023, n. 30028; Cass., S.U., 19 aprile 2021, n. 10244; Cons. Stato, sez. VI, 21 febbraio 2006, n. 705).
Una tale facoltà non può dunque essere desunta dal mero affidamento dell’ ‘esercizio’ in comune di determinate funzioni pubbliche (art. 30, co. 4, cit.), senza trasferimento di tali funzioni, inevitabilmente destinate a riguardare i singoli RAGIONE_SOCIALE convenzionati e l’attività svolta nel loro interesse dal Segretario.

Tanto meno tale facoltà può poi desumersi dalle regole di mero coordinamento delle attività e delle organizzazioni, di cui alla norma di specifico riferimento (art. 35 d.p.r. 465 cit.) per le ‘convenzioni’ di RAGIONE_SOCIALE.

Dunque, pur potendosi ora richiamare anche l’art. 9 d.l. 6 luglio 2012, n. 95 conv. in legge 7 agosto 2012, n. 135 (il quale al comma 6 stabilisce ora che è fatto divieto agli enti locali e quindi certamente ai RAGIONE_SOCIALE – di istituire enti, agenzie e organismi comunque denominati e di qualsiasi natura giuridica, che esercitino una o più funzioni fondamentali e funzioni amministrative loro conferite ai sensi dell’articolo 118, della Costituzione), mancavano già nelle originarie norme di riferimento i presupposti affinché attraverso la forma della ‘convenzione’ la legge permettesse l’istituzione di un apposito ente.
4. Ciò posto e passando quindi al piano più propriamente retributivo, non vi è dubbio che, rientrando la posizione del Segretario Comunale nel contesto dell’impiego pubblico privatizzato, debba farsi riferimento alla contrattazione collettiva, ai sensi dell’art. 45, co. 1, d. lgs. 165/2001.

Del resto, già si è detto che l’unico testo non negoziale ancora non formalmente abrogato prevedeva che ‘ai segretari che ricoprono sedi di segreteria convenzionate spetta una retribuzione mensile aggiuntiva ed il rimborso delle spese di viaggio regolarmente documentate per recarsi da uno ad altro dei comuni riuniti in convenzione per l’esercizio delle relative funzioni’ e che ‘il contratto collettivo di lavoro di cui all’art. 17, comma 74, della legge -ovverosia, trattandosi della L. n. 127 del 1997, i contratti collettivi di cui al d. lgs. n. 29/1993, n.d.r. – determina l’entità della retribuzione aggiuntiva in base al numero dei comuni convenzionati e alla complessità organizzativa degli stessi’ (art. 10, co. 3, d.p.r. n. 465/1997).
4.1 La contrattazione collettiva (art. 41 CCNL 16.5.2001 -quadriennio normativo 1998-2001, biennio economico 1998-1999) ha in effetti sostanzialmente ricalcato, nel regolare la retribuzione di posizione, i criteri di classificazione delle Segreterie di cui alla risalente Tabella A annessa al d.p.r. n. 749 del 1972 e poi salvaguardata dal d.p.r. 465/197 (modificandosi le dizioni classificatorie dai numeri ‘romani’ alle lettere, ma mantenendosi in linea di massima i parametri numerici della popolazione di rilievo) e tuttavia sia tale Tabella, sia l’ultima versione del CCNL (art. 3, co. 6, CCNL 1.3.2011) contemplano solo la popolazione di RAGIONE_SOCIALE ‘singoli’.
Il CCNL poi (art. 37 CCNL 16.5.2001 cit.) oltre a richiamare, alla lettera d), tra le componenti del trattamento, la ‘retribuzione di posizione’, riprende, alla lett. h), la previsione dell’art. 10, co. 3, d.p.r. cit., di una ‘retribuzione aggiuntiva per sedi convenzionate’. dall’art. 45 CCNL 16.5.2001 biennio economico 1998-

Tale retribuzione aggiuntiva, a propria volta, è stata declinata – quadriennio normativo 1998-2001, 1999 nel senso che: ‘al segretario che ricopre sedi di segreteria convenzionate compete una retribuzione mensile aggiuntiva di importo pari alla maggiorazione del 25%

della retribuzione complessiva di cui all’art.37, comma 1, da a) ad e) in godimento (comma 1); che ‘al segretario titolare di segreterie convenzionate, per l’accesso alle diverse sedi, spetta il rimborso delle spese di viaggio effettivamente sostenute e documentabili’ (comma 2); e che ‘gli oneri conseguenti all’applicazione dei commi 1 e 2 si ripartiscono tra i diversi enti interessati secondo le modalità stabilite nella convenzione’ (comma 3).

4.2 L’ipotesi di un calcolo della retribuzione sulla base della sommatoria delle popolazioni di RAGIONE_SOCIALE convenzionati non trova dunque rispondenza nella contrattazione ed è corretta l’osservazione della Corte territoriale secondo cui, se si applicasse un tale criterio, si determinerebbe il cumulo di una retribuzione calcolata con modalità più favorevoli di sommatoria della popolazione e di una ulteriore retribuzione ‘aggiuntiva’ per il caso di esercizio in ‘convenzione’, quale regolata dal CCNL, il che creerebbe una duplicazione non giustificabile.
Quanto previsto dall’art. 45 del CCNL costituisce dunque l’unico differenziale, oltre al rimborso spese parimenti previsto, conseguente ai maggior oneri propri del lavoro su più sedi.

4.3 Si osserva inoltre che nel caso di specie non viene in gioco la diversa questione che in ipotesi potrebbe porsi in merito al doversi considerare la popolazione del Comune capofila o quella del Comune più popoloso, in quanto non risulta che i RAGIONE_SOCIALE convenzionati non siano tutti entro la medesima fascia, né il profilo è evidenziato tra l’oggetto del contendere.

4.4 Infine -per rispondere ad un rilievo contenuto nei motivi – il fatto che la Legge Regionale Alto Adige n. 2 del 2018 classifichi i RAGIONE_SOCIALE con RAGIONE_SOCIALE ‘ RAGIONE_SOCIALE ‘ sulla base della sommatoria della popolazione non può avere effetti nei riguardi del sistema uniforme di cui al resto del Paese. Non si può infatti ragionare in termini di diseguaglianza allorquando -facendo evidentemente riferimento quella disciplina locale ad una

contrattazione collettiva di rango territoriale anch’essa limitato i sistemi siano tra loro diversi e si riferiscano, l’uno, agli enti territoriali delle regioni ordinarie e l’altro a quelli di una regione a statuto speciale, la cui autonomia si esplica anche sul piano della negoziazione degli istituti contrattuali ex art. 46, comma 13, del d.lgs. n. 165/2001.

Su tali premesse, è mal posto sia il richiamo alle determinazioni dell’Agenzia che sono state superate dalle più recenti indicazioni ministeriali, sia il richiamo al divieto di reformatio in peius .

5.1 Quanto alle determinazioni dell’Agenzia si rileva intanto che il CCNL di interpretazione autentica dell’art. 31 del CCNL 16.5.2001 richiamato nei motivi – ha il limitato effetto di escludere che siano superate le classificazioni delle segreterie quali stabilite dal d.p.r. 465/1997 e dagli atti regolamentari (classificatori) assunti in ipotesi dall’Agenzia.

Ma già si è detto che la classificazione di cui al d.p.r. è stata ripresa dal CCNL, con varianti che qui non rilevano e non incidono sulla sostanza e già si è detto che quella classificazione nulla prevedeva rispetto alle Segrete rie in ‘convenzione’.

Il disposto dell’art. 6 d.p.r. 465/1997 non individua poi compiti dell’Agenzia in tema di fissazione delle retribuzioni e quindi è da escludere che le delibere in tal senso possano avere effetto in contrasto con la fonte propria, cioè la contrattazione collettiva, deputata a disporre in materia.

Già si è altresì visto che il CCNL valorizza la diversità delle segreterie in ‘convenzione’ con lo specifico compenso aggiuntivo e non sulla base di una classificazione di esse secondo la sommatoria della popolazione dei RAGIONE_SOCIALE partecipi.

5.2 Ciò risolve anche la questione sulla reformatio in peius , perché evidentemente non è tale il disconoscimento di una retribuzione non coerente con il CCNL, sicché sono state semmai le delibere che

hanno attribuito in tal modo gli emolumenti a comportare indebite erogazioni in melius .

Il ricondurre l’assetto retributivo alla conformazione di esso quale delineata dalla normativa pertinente non può quindi neanche dirsi comportamento lesivo di un affidamento, avendo esso invece l’effetto di conformazione del dovuto a diritto. Anche qui, indebito è semmai l’affidamento in ipotesi creato dai provvedimenti in contrasto con la normativa, cui, chi è intervenuto successivamente, ha semplicemente rimediato, riconducendo a norma quanto da corrispondere.

Al rigetto del ricorso segue la regolazione secondo soccombenza delle spese del giudizio di cassazione.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso e condanna il ricorrente al pagamento in favore del controricorrente delle spese del giudizio di cassazione che liquida in euro 4.000,00 per compensi oltre spese prenotate a debito.

Ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto, per il ricorso a norma del cit. art. 13, comma 1-bis, se dovuto.

Così deciso nella camera di consiglio del 8.11.2023.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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