Retribuzione pubblico impiego: CCNL è legge

La Corte di Cassazione, con l’ordinanza n. 8134/2025, ha stabilito un principio fondamentale sulla retribuzione nel pubblico impiego. Anche quando un rapporto di lavoro viene riconosciuto come subordinato solo a posteriori (ex art. 2126 c.c.), la retribuzione spettante al lavoratore non può superare quella prevista dalla fascia iniziale del contratto collettivo nazionale (CCNL) di riferimento. La Corte ha cassato la decisione di merito che aveva riconosciuto al dipendente una retribuzione superiore, affermando che nella Pubblica Amministrazione non è ammessa la stipula di contratti ‘atipici’ o più favorevoli rispetto alla contrattazione collettiva, e che ogni somma erogata in eccedenza è da considerarsi indebita.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 20 settembre 2025 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile

Retribuzione Pubblico Impiego: Il CCNL è l’Unica Regola, Sentenzia la Cassazione

La corretta determinazione della retribuzione nel pubblico impiego è un tema di cruciale importanza, governato da principi rigidi che non lasciano spazio a deroghe individuali. Con la recente ordinanza n. 8134 del 2025, la Corte di Cassazione ha ribadito un caposaldo fondamentale: la retribuzione di un dipendente pubblico è definita esclusivamente dalla legge e dalla contrattazione collettiva, anche quando il rapporto di lavoro viene riconosciuto come subordinato solo in un secondo momento. Analizziamo insieme questa importante decisione.

Il Caso: Retribuzione Superiore al Minimo Contrattuale

La vicenda trae origine da un contenzioso tra un lavoratore e una Pubblica Amministrazione del settore sanitario. Il lavoratore aveva intrattenuto due rapporti consecutivi con l’ente: il primo, dal 2004 al 2009, formalmente qualificato come collaborazione autonoma, e un secondo rapporto a tempo determinato. In sede giudiziale, entrambi i rapporti venivano riqualificati come lavoro subordinato.

Il problema sorgeva sulla quantificazione della retribuzione. Durante i rapporti, il lavoratore aveva percepito un compenso superiore a quello previsto per la fascia economica iniziale della sua categoria di inquadramento (categoria D), ricevendo persino un assegno ad personam. La Corte d’Appello aveva ritenuto legittimo tale trattamento economico, giustificandolo con le ‘particolarità’ delle mansioni svolte.

L’Amministrazione datrice di lavoro ha impugnato la decisione dinanzi alla Corte di Cassazione, sostenendo che le somme eccedenti quanto previsto dal Contratto Collettivo Nazionale di Lavoro (CCNL) non fossero dovute e andassero considerate indebite.

La Retribuzione nel Pubblico Impiego secondo la Cassazione

La Suprema Corte ha accolto integralmente il ricorso dell’ente pubblico. I giudici hanno chiarito che, a differenza del settore privato, nel pubblico impiego non esiste la possibilità per la P.A. di stipulare contratti di lavoro ‘atipici’ o ‘particolari’ che prevedano trattamenti economici non in linea con i disposti della contrattazione collettiva.

Il fondamento di questa regola risiede nell’articolo 45 del D.Lgs. n. 165 del 2001, il quale stabilisce che il trattamento economico dei dipendenti pubblici ‘è definito dai contratti collettivi’. Questa norma, agendo da cerniera con l’articolo 2 dello stesso decreto, fissa un principio di esclusività: la retribuzione deriva solo dai contratti collettivi o, a certe condizioni, da quelli individuali che però non possono mai derogare in peius (e, come vedremo, nemmeno in melius se non previsto dal CCNL stesso).

L’Applicazione dell’Art. 2126 c.c. nel Pubblico Impiego

Un punto centrale della sentenza riguarda l’applicazione dell’art. 2126 del Codice Civile, che protegge il lavoratore che ha prestato la sua attività in base a un contratto nullo. La tutela garantisce al lavoratore il diritto alla retribuzione per il lavoro svolto, ma, sottolinea la Corte, non può creare effetti ‘migliori’ o ‘diversi’ rispetto a quelli che sarebbero derivati da un rapporto validamente instaurato.

Di conseguenza, se un rapporto di lavoro con la P.A. è nullo (ad esempio, per mancanza di un concorso pubblico), la retribuzione dovuta al lavoratore per il periodo di lavoro effettivo deve essere esattamente quella prevista per la fascia iniziale del livello di inquadramento stabilito dal CCNL di riferimento. Qualsiasi importo corrisposto in più è considerato un indebito oggettivo e può essere oggetto di ripetizione da parte dell’Amministrazione.

Le Conseguenze sul Trattamento di Fine Rapporto (T.F.R.)

Questa rigorosa interpretazione si estende anche al calcolo del Trattamento di Fine Rapporto (T.F.R.). La Corte ha specificato che il T.F.R. deve essere calcolato sulla base delle retribuzioni dovute secondo la corretta applicazione del CCNL, e non su quelle di fatto corrisposte se superiori. L’impossibilità di attribuire retribuzioni in misura diversa da quella contrattualmente prevista si riverbera, quindi, anche sulla determinazione delle competenze di fine rapporto.

le motivazioni

La Corte di Cassazione ha motivato la sua decisione sulla base del principio di legalità e della natura inderogabile delle norme che regolano il rapporto di lavoro pubblico. Il ragionamento giuridico si fonda sulla combinazione di diverse disposizioni. L’art. 45 del D.Lgs. 165/2001 è la norma chiave, poiché sancisce che il trattamento economico è ‘definito’ dai contratti collettivi, escludendo di fatto la possibilità di pattuizioni individuali migliorative non previste dal CCNL stesso. Questo sistema rigido è volto a garantire la trasparenza, l’imparzialità e il controllo della spesa pubblica. Pertanto, la ‘particolarità’ delle mansioni, addotta dalla Corte territoriale come giustificazione per il superminimo, è stata ritenuta irrilevante. La tutela offerta dall’art. 2126 c.c. al lavoratore con contratto nullo è conservativa: assicura la retribuzione per il lavoro svolto, ma la commisura a ciò che sarebbe spettato in base a un contratto valido, ovvero il trattamento economico iniziale previsto dal CCNL. Concedere di più significherebbe creare una situazione paradossalmente più vantaggiosa da un rapporto invalido rispetto a uno valido, alterando i principi di equità e legalità.

le conclusioni

L’ordinanza in esame consolida un orientamento giurisprudenziale di estremo rigore. Le implicazioni pratiche sono significative:

1. Nessuna discrezionalità per la P.A.: Le Amministrazioni Pubbliche non hanno il potere di riconoscere trattamenti economici superiori a quelli tabellari previsti dai CCNL, neanche a fronte di mansioni di particolare rilievo.
2. Limite alla tutela del lavoratore: La protezione garantita al dipendente in caso di rapporto di fatto non può mai tradursi in un vantaggio economico rispetto a un collega regolarmente assunto.
3. Recupero dell’indebito: Qualsiasi somma erogata in eccesso rispetto ai minimi contrattuali è soggetta all’azione di ripetizione da parte dell’ente pubblico, essendo irrilevante che il pagamento sia avvenuto consapevolmente.

In definitiva, la sentenza riafferma la centralità e l’inderogabilità della contrattazione collettiva come unica fonte di determinazione della retribuzione nel pubblico impiego, a tutela della corretta gestione delle risorse pubbliche e del principio di parità di trattamento.

Nel pubblico impiego è possibile percepire una retribuzione superiore a quella fissata dal Contratto Collettivo Nazionale (CCNL)?
No. La Corte di Cassazione ha stabilito che la retribuzione nel pubblico impiego è definita esclusivamente dai contratti collettivi. Non sono ammessi trattamenti economici individuali più favorevoli, nemmeno se giustificati da particolari mansioni, a meno che non siano previsti dal CCNL stesso.

Se un contratto di lavoro con la Pubblica Amministrazione è nullo, quale stipendio spetta al lavoratore?
In base all’art. 2126 c.c., al lavoratore spetta la retribuzione per il periodo in cui ha effettivamente lavorato. Tuttavia, tale retribuzione non può essere superiore a quella prevista per la fascia economica iniziale del livello di inquadramento stabilito dal CCNL di riferimento.

Come si calcola il Trattamento di Fine Rapporto (T.F.R.) se il dipendente pubblico ha ricevuto uno stipendio più alto del dovuto?
Il T.F.R. deve essere calcolato non sulla base della retribuzione di fatto percepita, ma su quella che sarebbe stata legalmente dovuta secondo la corretta applicazione delle previsioni della contrattazione collettiva. Le somme erogate in eccesso non concorrono alla base di calcolo del T.F.R.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. L Num. 8134 Anno 2025

Civile Ord. Sez. L Num. 8134 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 27/03/2025

c.c., la cui tematica non era stata minimamente discussa nei gradi di merito, sottolineando come la posizione economica D6 secondo il sistema di classificazione vigente nel comparto avrebbe potuto essere attribuita solo previo espletamento di procedura di selezione, sicché quanto in tal modo erogato in eccedenza rispetto alla retribuzione iniziale , così come l’ulteriore aggiunta di un assegno ad personam , non era dovuto;

il secondo motivo è formulato sempre ai sensi dell’art. 360 n. 3 c.p.c. e denuncia la violazione ed omesso esame degli artt. 2, co. 3, 40 e 45 del d. lgs. n. 165 del 2001, degli artt. 13, 17, 30 e 35 e relativi allegati del CCNL del 1999 di comparto, dell’art. 4 dell’Accordo Quadro Nazionale del 1999 sul t.f.r. dei dipendenti pubblici, dell’art. 1, co. 8, del DPCM 20.12.1999, nonché degli artt. 2120 e 2697 c.c. e degli artt. 115, co. 1 e 416, co. 3, c.p.c.

con il motivo si evidenza come il t.f.r. sia stato riconosciuto in giudizio sulla base di una misura delle retribuzioni non dovuta come tale, in quanto superiore al livello iniziale di inquadramento nella categoria D;

il terzo motivo assume la violazione degli artt. 2, co. 3, 40 e 45 del d. lgs. n. 165 del 2001, del CCNL 1999 del comparto sanità, nonché degli artt. 1418, 2033 e 2697 c.c. e degli artt. 115, co. 1, 414 n. 4 e 416, co. 3, c.p.c., richiamando i vizi di cui all’art. 360 nn. 3 e 4 c.p.c.;

la censura richiama le medesime argomentazioni del primo motivo, ma con riferimento al rapporto instaurato tra le parti nel 2004, sottolineando come fosse stato evidenziato che gli importi dovuti secondo il CCNL per un neoassunto di categoria D fossero inferiori a quelli percepiti dal ricorrente e dunque la loro erogazione era da ritenere in parte qua indebita;

data la loro connessione, i motivi vanno esaminati congiuntamente, secondo l’ordine logico e cronologico delle questioni;

su domanda del lavoratore è stato accertato in causa -e non più messo in discussione dai motivi – che il primo rapporto, intercorso tra il 2004 ed il 2009, pur stipulato facendo riferimento ad una collaborazione ed in una logica di lavoro autonomo, si fosse svolto con modalità di lavoro subordinato;

ciò secondo la giurisprudenza costante di questa S.C. comporta l’applicazione delle tutele proprie del lavoro subordinato, per effetto del disposto dell’art. 2126 c.c. (Cass. 18 aprile 2018, n. 9591; Cass. 8 febbraio 2017, n. 3384);

impostazione del tutto analoga vale per il secondo rapporto esistente tra le parti, rispetto al quale la Corte territoriale, pur a fronte della nullità per stipula senza previo concorso, ha ritenuto che le retribuzioni fossero dovute ed anche in tal caso non si può che riportare la fattispecie appunto a quella dell’art. 2126 c.c., ricorrendo l’ipotesi del contratto di lavoro nullo, ma seguito dall’esecuzione di fatto delle prestazioni;

la Corte territoriale, per entrambi i rapporti, ha ritenuto che la particolarità del rapporto « non riconducibile, per la natura dei compiti assegnati e per le modalità di espletamento degli stessi, ad un tipico rapporto di lavoro a tempo determinato previsto dal CCNL comparto sanità » (punto 7.1, pagina 14 e analogamente punto 4.1, pag. 10 della sentenza) giustificasse il riconoscimento di emolumenti non in linea con i disposti della contrattazione collettiva;

il ragionamento è giuridicamente errato, in quanto la P.A. non ha alcuna possibilità di stipulare contratti di lavoro pubblico privatizzato con modalità ‘atipiche’ o ‘particolari’, in ragione delle mansioni da svolgere, retribuendoli senza osservanza piena delle regole di cui alla contrattazione collettiva;

ciò deriva dal disposto dell’art. 45, co. 1, del d. lgs. n. 165 del 2001 che, operando a cerniera tra il disposto dell’art. 2, co. 3 (secondo cui i trattamenti economici sono attribuiti « esclusivamente mediante contratti collettivi … o, alle condizioni previste, mediante contratti individuali ») e dell’art. 45, co. 2 del medesimo d. lgs. (secondo cui i trattamenti per i singoli devono essere « non inferiori a quelli previsti dai rispettivi contratti collettivi »), fissa la regola per cui il trattamento economico « è definito dai contratti collettivi »;
tale trattamento scaturisce dalla combinazione delle regole della contrattazione collettiva sulla misura della retribuzione con quelle sull’inquadramento del personale e non possono essere attribuiti trattamenti economici non previsti dalla legge o dalla contrattazione collettiva, nemmeno se di miglior favore (Cass. 2 dicembre 2019, n. 31387);

analogamente, non possono esservi inquadramenti che non siano riportabili a quelli di cui alla contrattazione collettiva, potendosi solo adattare i profili professionali, indicati a titolo esemplificativo nel contratto collettivo, alle diverse esigenze organizzative, senza

modificare la posizione giuridica ed economica stabilita dalle norme pattizie, in quanto il rapporto è regolato esclusivamente dai contratti collettivi e dalle leggi sul rapporto di lavoro privato (Cass. 2 dicembre 2019 n. 31387);

la conseguenza è che non risulta configurabile un diritto quesito del dipendente a continuare a percepire un trattamento economico che non trova titolo nel contratto collettivo, nemmeno se di miglior favore, sicché, a differenza di quanto accade nel lavoro privato, resta del tutto irrilevante ad escludere l’indebito che la corresponsione da parte del datore pubblico sia avvenuta consapevolmente e volontariamente (Cass. 9 maggio 2022, n. 14672);

3.2

su tali principi va calibrata anche la tutela ai sensi dell’art. 2126 c.c., non potendosi certamente ritenere che da un rapporto giuridicamente invalido possano scaturire, per lo svolgimento di fatto delle prestazioni, effetti diversi o migliori di quelli che deriverebbero da un rapporto validamente instaurato;

in base a tali premesse, è agevole osservare che l’art. 30 del CCNL di comparto del 7 aprile 1999, cui risale la regolazione del caso di specie, prevede che ai dipendenti sia attribuito un « trattamento economico iniziale » e che « lo sviluppo economico si realizza mediante la previsione – dopo il trattamento economico iniziale – di altre quattro fasce retributive »;

il successivo art. 35 stabilisce a propria volta i criteri per la progressione economica orizzontale e quindi per il passaggio tra le diverse fasce retributive, da attuare sulla base di selezioni ivi regolate;

4.1

è pertanto errato quanto ritenuto dalla Corte territoriale ovverosia che, a giustificare i trattamenti praticati nel corso del primo

rapporto potessero stare le ‘particolarità’ delle mansioni, perché quanto dovuto, stante l’accertata natura subordinata, non poteva essere superiore a quanto previsto per la prima fascia iniziale;

4.2 tra l’altro nella pacifica assenza di selezioni cui solo quella fascia e non certo l’assai superiore fascia D6 poteva essere attribuita rispetto al

non diversamente -il ricorrente abbia mai partecipato -secondo rapporto;

4.3

ciò comporta l’accoglimento anche del motivo con riferimento al t.f.r.;

va intanto premesso che l’assenza di contestazione sui conteggi non vale a legittimare la percezione di quanto in essi indicato, se la questione non riguardi meri profili contabili, ma proprio la spettanza del diritto in una certa misura secondo la disciplina sostanziale che ne regola l’attribuzione (Cass., S.U., 31 gennaio 2002, n. 761);

ciò posto, non vale nel pubblico impiego il principio, proprio del lavoro privato, per cui in caso di riconoscimento della natura subordinata di rapporto formalizzato in forme autonome, le competenze di fine rapporto si sottraggono al principio dell’assorbimento (Cass. 3 gennaio 2017, n. 46) e che riposa sull’assunto per cui, in quel diverso ambito, non è vietata la corresponsione al lavoratore di importi superiori a quelli previsti dal corrispondente CCNL, sicché il t.f.r., va poi calcolato in ragione di quanto corrisposto e non di quanto stabilito a titolo retributivo dalla contrattazione collettiva;
viceversa, anche il t.f.r., nel rapporto di pubblico impiego può essere riconosciuto solo nella misura che deriva dalle retribuzioni dovute -anche ex art. 2126 c.c. -in ragione della piena e corretta applicazione delle previsioni della contrattazione collettiva;

ciò proprio per l’impossibilità su cui si è già detto – di attribuire le retribuzioni in misura diversa, il che riverbera i propri effetti sulla determinazione del t.f.r. alla cui base sta appunto l’importo delle retribuzioni di tempo in tempo dovute;

quanto sopra detto rende evidente l’infondatezza dell’eccezione di inammissibilità dei motivi di ricorso per cassazione contenuta nel controricorso;

intanto, in relazione al primo e terzo motivo, è sterile il rilievo del controricorrente secondo cui la disamina sarebbe preclusa dal fatto che le censure si risolverebbero in una mera e non consentita revisione del ragionamento svolto dalla Corte d’Appello di Perugia; tale revisione è invece del tutto consentita, concernendo quei motivi ben precise questioni di diritto, sopra illustrate e disaminate, che sono il proprium del giudizio di cassazione;

non è poi vero che i menzionati motivi, e poi quello riguardante il t.f.r. fossero privi dell’indicazione delle ragioni in base alle quali vi sarebbe stata violazione delle disposizioni di legge e della contrattazione collettiva, in quanto il riepilogo del contenuto delle censure -sopra svolto e cui si rinvia -rende evidente l’impianto giuridico, sul piano del diritto sostanziale violato, dell’impugnazione;

in definitiva il ricorso va integralmente accolto, con cassazione della sentenza impugnata e rinvio alla medesima Corte d’Appello, in diversa composizione, affinché applichi, nel determinare il dareavere avere tra le parti -fermo il riconoscimento del t.f.r. e dei diritti conseguenti all’omissione contributiva rispetto al primo rapporto, effettivamente in sé non più oggetto del contendere nell’ an , come rilevato nel controricorso – i principi sopra delineati, previo ogni accertamento del caso che risulti ad essi consequenziale;

P.Q.M.

La Corte accoglie il ricorso, cassa la sentenza impugnata e rinvia alla Corte d’Appello di Perugia, in diversa composizione, cui demanda di provvedere anche sulle spese del giudizio di cassazione.

Così deciso in Roma nell’adunanza camerale del 5.3.2025.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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