Retribuzione ente pubblico economico: limiti e regole

La Corte di Cassazione, con l’ordinanza n. 33616/2024, si è pronunciata sulla retribuzione in un ente pubblico economico, specificamente un consorzio di bonifica. Un dipendente aveva percepito somme superiori ai massimali della contrattazione collettiva. La Corte ha stabilito che una legge regionale può legittimamente imporre a tali enti gli stessi limiti retributivi del pubblico impiego. Il passaggio al nuovo regime restrittivo decorre dalla scadenza del precedente contratto, non dalla stipula di uno nuovo, rendendo illegittimi gli aumenti concessi nel frattempo.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 11 ottobre 2025 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile

Retribuzione Ente Pubblico Economico: Quando le Leggi Regionali Impongono un Tetto

La questione della retribuzione in un ente pubblico economico è un tema complesso, al confine tra la disciplina privatistica del rapporto di lavoro e i vincoli tipici del settore pubblico. Con una recente ordinanza, la Corte di Cassazione ha fornito un chiarimento fondamentale, stabilendo che una legge regionale può legittimamente imporre a tali enti gli stessi limiti retributivi previsti per la pubblica amministrazione, con effetti che decorrono da un momento preciso stabilito dalla legge stessa.

I Fatti del Caso: Una Richiesta di Restituzione

La vicenda trae origine dalla richiesta di un Consorzio di Bonifica, qualificato come ente pubblico economico, di ottenere la restituzione di circa 80.000 euro da un proprio dipendente, prima impiegato e poi dirigente. Secondo il Consorzio, tali somme erano state percepite in eccedenza rispetto ai massimali stabiliti dalla contrattazione collettiva di comparto.

Il Tribunale di primo grado aveva accolto la richiesta del Consorzio, condannando il lavoratore alla restituzione. La Corte d’Appello, tuttavia, ribaltava la decisione. I giudici di secondo grado, pur riconoscendo la natura di ente pubblico economico del Consorzio, avevano negato l’applicabilità del principio di inderogabilità dei trattamenti retributivi fissati per il pubblico impiego. Secondo la Corte territoriale, il rapporto era rimasto disciplinato da un vecchio contratto collettivo di natura privatistica del 1970, che consentiva deroghe migliorative, fino all’intervento di una nuova contrattazione nel 2004.

La Legge Regionale al Centro del Dibattito

Il fulcro della controversia risiedeva nell’interpretazione dell’articolo 19 di una legge regionale del 1985. Tale norma prevedeva che lo stato giuridico e il trattamento economico del personale dei consorzi di bonifica fossero disciplinati dalle leggi regionali di recepimento degli accordi sindacali per i dipendenti della Regione e degli enti pubblici dipendenti, con decorrenza “dalla data di scadenza dei contratti e degli accordi sindacali della categoria vigenti”.

Le Motivazioni della Cassazione: L’Interpretazione Corretta della Legge

La Corte di Cassazione ha accolto il ricorso del Consorzio, ritenendo che la Corte d’Appello avesse commesso un errore di interpretazione. Sebbene i consorzi di bonifica siano enti pubblici economici con rapporti di lavoro di natura paritetica e privatistica, ciò non esclude che il legislatore, in questo caso regionale, possa imporre vincoli specifici.

Il Supremo Collegio ha chiarito che l’articolo 19 della legge regionale del 1985 aveva proprio lo scopo di estendere al personale di questi enti il medesimo trattamento retributivo riservato ai dipendenti degli enti pubblici territoriali. Questo comportava una chiara limitazione del potere del datore di lavoro di prevedere trattamenti diversi, anche se di maggior favore.

L’errore della Corte d’Appello è stato nell’individuare il momento in cui tale limitazione diventava operativa. I giudici di secondo grado avevano legato l’efficacia della nuova disciplina alla stipula di un nuovo contratto collettivo (avvenuta nel 2004). La Cassazione, invece, ha sottolineato come il testo della legge fosse inequivocabile: il dies a quo, ovvero il giorno di partenza del nuovo regime, era la “data di scadenza” del contratto di diritto privato fino a quel momento applicato. Il legislatore regionale aveva scelto un momento certo e predeterminato per il passaggio da un regime all’altro, a prescindere da proroghe automatiche o dalla futura contrattazione.

Di conseguenza, le delibere del Consorzio che avevano concesso incrementi stipendiali dopo la scadenza del vecchio contratto erano illegittime, poiché adottate in un contesto normativo che non consentiva più tali deroghe.

Le Conclusioni: Il Principio di Diritto Affermato

La Corte di Cassazione, cassando la sentenza d’appello, ha affermato un principio di diritto di notevole importanza. Anche se un ente pubblico economico opera con criteri privatistici e di imprenditorialità, una legge specifica può sottoporre i trattamenti retributivi del suo personale ai vincoli inderogabili previsti per il pubblico impiego. Il momento in cui tali vincoli diventano efficaci è quello stabilito dalla legge stessa, e non è subordinato all’intervento di una successiva contrattazione collettiva. Questa decisione riafferma la prevalenza della fonte legale nel definire i limiti alla spesa per il personale anche in quegli enti che si collocano in una zona grigia tra pubblico e privato.

I dipendenti di un ente pubblico economico sono soggetti agli stessi limiti retributivi del pubblico impiego?
In linea di principio no, perché il loro rapporto di lavoro è di natura privatistica. Tuttavia, una legge specifica (in questo caso, una legge regionale) può estendere a tali dipendenti i vincoli e i trattamenti economici previsti per i dipendenti pubblici, limitando l’autonomia dell’ente.

Cosa ha stabilito la legge regionale nel caso specifico?
La legge regionale del 1985 ha previsto che il trattamento economico del personale dei consorzi di bonifica fosse disciplinato dalle norme previste per i dipendenti della Regione e degli altri enti pubblici, con decorrenza dalla data di scadenza dei contratti di categoria allora vigenti.

Perché la Corte di Cassazione ha annullato la decisione d’appello?
Perché la Corte d’Appello ha erroneamente interpretato la legge regionale, ritenendo che i limiti retributivi sarebbero scattati solo con la firma di un nuovo contratto collettivo nel 2004. La Cassazione ha chiarito che il passaggio al nuovo regime, più restrittivo, doveva avvenire già dalla data di scadenza del precedente contratto privatistico, rendendo illegittimi gli aumenti successivi.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. L Num. 33616 Anno 2024

Civile Ord. Sez. L Num. 33616 Anno 2024

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 20/12/2024

ORDINANZA

sul ricorso 33449-2019 proposto da:

CONSORZIO DI RAGIONE_SOCIALE (incorporante ex lege regionale il CONSORZIO DI RAGIONE_SOCIALE-CESANO), in persona del legale rappresentante pro tempore , elettivamente domiciliato in ROMA, INDIRIZZO presso lo studio dell’avvocato NOME COGNOME, rappresentato e difeso dall’avvocato NOME COGNOME;

– ricorrente –

contro

COGNOME NOME, elettivamente domiciliato in ROMA, INDIRIZZO presso lo studio dell’avvocato NOME COGNOME

Oggetto

Impiego pubblico Ripetizione indebito

R.G.N. 33449/2019 Cron. Rep. Ud. 08/11/2024 CC

rappresentato e difeso dagli avvocati NOME COGNOME NOME COGNOME;

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 125/2019 della CORTE D’APPELLO di ANCONA, depositata il 17/05/2019 R.G.N. 512/2017; udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del

08/11/2024 dal Consigliere Dott. COGNOME

Rilevato che:

con sentenza pubblicata il 17/5/2019 la Corte d’appello di Ancona accoglieva l’appello di NOME COGNOME, dipendente del Consorzio di Bonifica delle Marche, prima con qualifica di impiegato e poi di dirigente, il quale si doleva della sentenza di primo grado con cui il Tribunale di Pesaro lo aveva condannato a restituire al Consorzio la somma di €. 80.598,16 a titolo di indebite retribuzioni percepite in eccedenza rispetto alla contrattazione collettiva, i cui massimi -sempre secondo il lavoratore non erano inderogabili, stante l’inapplicabilità dell’art. 2 co mma 3 d.lgs. n. 165/2001 agli enti pubblici economici, quali erano i consorzi di bonifica;
la Corte territoriale, premessa la natura privatistica del rapporto di impiego instaurato con il Consorzio, ente pubblico economico, negava l’applicabilità del principio di inderogabilità dei trattamenti retributivi fissati dalla contrattazione collettiva di Comparto, rilevando che non fosse sufficiente a tali fini la sottoposizione dell’ente a controllo pubblico, atteso che la disposizione dell’art. 2 co mma 3 del

d.lgs. n. 165, cit., si riferiva alle sole pubbliche amministrazioni in senso stretto;

con riferimento al trattamento economico del personale dei consorzi, la legge della reg. Marche 17 aprile 1985 n. 13 aveva bensì previsto, all’art icolo 19, che esso fosse disciplinato da leggi regionali di recepimento degli accordi sindacali per i dipendenti delle regioni e degli enti pubblici da essi dipendenti ma con decorrenza, tuttavia, dalla (sola) data di scadenza dei contratti di categoria e qui, per l ‘arco temporale 1997/2003, il trattamento economico era regolato dal c.c.n.l. del 28.7.1970, il quale aveva avuto perdurante vigenza fino al dicembre 2004 (anno in cui era intervenuta la nuova contrattazione collettiva);
in altri termini, il dispos to dell’art. 19 legge reg. n. 13 cit. non poteva retroagire all’epoca in cui era stata decisa, con delibere n. 152/2000 e n. 147/2003, la concessione degli incrementi stipendiali a favore del COGNOME;

avverso tale decisione propone ricorso per cassazione il Consorzio sulla base di un solo motivo, cui si oppone il dipendente con controricorso assistito da memoria.

Considerato che:

nell’unico motivo , si denuncia (art. 360, comma 1, n. 3, cod. proc. civ.) violazione e falsa applicazione dell’art. 19 legge reg. Marche 17 aprile 1985 n. 13, per avere la Corte di merito omesso di considerare che «qualunque accordo sindacale disciplinante la retribuzione del COGNOME non sarebbe stato opponibile al Consorzio per la carenza di alcun atto di recepimento», non essendo sufficiente, varata la legge reg. n. 13/1985, un ‘ approvazione di trattamenti aggiuntivi da parte di organi amministrativi o diverse prassi contra legem ;
il motivo è fondato;

2.1. va premesso che costituisce indirizzo consolidato di legittimità che i consorzi di bonifica abbiano la natura di enti pubblici economici e non funzionali (Cass., sez. un., 10 maggio 1984, n. 2847; più di recente, Cass., sez. un., 20 gennaio 2017, n. 1547; nonché, per le sezioni semplici, Cass. 20 luglio 2022, n. 22815; Cass. 4 marzo 2021, n. 6086; Cass. 15 ottobre 2019, n. 26038; Cass. 5 dicembre 2017, n. 29061; Cass. 10 ottobre 2016, n. 20332; Cass. 17 luglio 2012, n. 12242); infatti, pur avendo natura pubblicistica quanto a costituzione e organizzazione, possono operare con caratteri di economicità ed imprenditorialità, conseguendone ricavi idonei, almeno tendenzialmente, a coprire i costi e le eventuali perdite (Cass. SU n. 37307/2022; Cass. 13 luglio 2000, n. 9300; Cass., sez. un., 11 gennaio 1997, n. 191 e 2 aprile 1996, n. 3036);
da ciò si è tratta la conseguenza della natura assolutamente paritetica dei relativi rapporti di lavoro, assoggettati -alla stessa stregua di ogni altro rapporto di lavoro -alla contrattazione collettiva, e comunque a un regime privatistico al quale è estraneo il concetto di appartenenza ad un ruolo organico nel significato che tale concetto assume nell’ambito del pubblico impiego» (Cass. n. 2392/2023);

2.2 alla stregua di tali considerazioni, il giudice d’appello ha desunto che non fosse applicabile il principio di inderogabilità dei trattamenti retributivi fissati dalla contrattazione collettiva di comparto ex art. 2 comma 3 d.lgs. n. 165/2001, disposizione riguardante le sole pubbliche amministrazioni, nel cui novero non rientravano, dunque, i consorzi di bonifica;

ed ha altresì ritenuto -errando sul punto -che non fossero neppure operanti i vincoli dell’art. 19 della legge reg. Marche n. 13 del 1985 perché «per l’intero arco temporale compreso tra gli anni 1997 –

2003 il trattamento stipendiale del personale in forze al Consorzio è stato disciplinato dal c.c.n.l. 28.7.1970, che ha cessato di avere efficacia solo per effetto della contrattazione collettiva intervenuta nel dicembre 2004»;

2.2 tale ultima affermazione non è esente da censure;

l’art. 19 legge reg. n. 13 del 1985, recante ‘ Ordinamento del personale e degli uffici del consorzio ‘ così recita:

« Lo stato giuridico e il trattamento economico del personale dei consorzi di bonifica sono disciplinati dalle leggi regionali di recepimento degli accordi sindacali per i dipendenti delle Regioni e degli enti pubblici da essi dipendenti con decorrenza dalla data di scadenza dei contratti e degli accordi sindacali della categoria vigenti alla data di entrata in vigore della presente legge.

Qualora il trattamento economico spettante ai sensi del comma precedente risulti inferiore a quello in godimento presso il consorzio di bonifica l’eccedenza sarà conservata a titolo di assegno ad personam, pensionabile e riassorbibile con la progressione economica e di carriera.

La disciplina dell’ordinamento amministrativo dei consorzi è approvata con legge regionale sulla base delle proposte formulate dai rispettivi consigli »;

l’art. 19 legge reg. n. 13 del 1985, recante ‘Ordinamento del personale e degli uffici del consorzio’ così recita:

La disciplina dell’ordinamento amministrativo dei consorzi è approvata con legge regionale sulla base delle proposte formulate dai rispettivi consigli »;

2.3 la Corte d’appello ha inteso la disposizione in esame nel senso che, per l’intero arco temporale 1997/2003, il trattamento stipendiale resta regolato dal c.c.n.l. (privatistico) del 28.7.1970, il quale consente deroghe in melius al trattamento economico finché non interviene la stipula della nuova contrattazione del dicembre 2004;

senonché, così ragionando, i giudici di secondo grado male interpretano la disposizione, il cui testo, lungi dal fare riferimento al rinnovo della contrattazione collettiva, poi (effettivamente) intervenuto nel 2004, si limita a menzionare, quale dies a quo per la vigenza della nuova disciplina sui trattamenti retributivi, la «data di scadenza degli accordi e dei contratti»;

in altri termini, il legislatore regionale, nel prevedere l’applicazione ai dipendenti dei consorzi di bonifica degli accordi all’epoca disciplinati dall’art. 10 della legge n. 93 del 1983 ( legge quadro sul pubblico impiego) e poi sostituiti dalla contrattazione collettiva di comparto (disciplinata dagli artt. 45 e seguenti del d.lgs. n. 29 del 1993), ha voluto estendere al personale dell’ente pubblico economico il medesimo trattamento retributivo riservato ai dipendenti degli enti pubblici territoriali, con conseguente limitazione del potere del datore di lavoro di prevedere trattamenti diversi, anche se di miglior favore;
per il passaggio dall’uno all’altro regime è stato individuato come dies a quo la data di scadenza fissata nel contratto di diritto privato sino a quel momento applicato, senza che potessero assumere rilievo proroghe automatiche e prescindendo, quindi, dall’intervento di una nuova contrattazione, intervenuta, secondo la Corte distrettuale, solo nel 2004;

il giudice d’appello, ritenendo che l’art. 19 della legge reg. n. 13/1985 non potesse avere effetti ‘retroattivi’, in realtà ha fornito della norma una lettura erronea sul piano letterale prima ancora che logico, in tal guisa legittimando delibere consorziali che stabilivano, a termine di durata dell’accordo 28.7.1970, evidentemente già scaduto seppure prorogato, incrementi stipendiali non più consentiti nel nuovo assetto;

tanto basta per la cassazione della sentenza impugnata con rinvio, anche per la regolamentazione delle spese del presente giudizio di legittimità, alla C orte d’appello di Ancona , in diversa composizione.

P.Q.M.

La Corte: accoglie il ricorso, cassa la sentenza impugnata e rinvia, anche per le spese, alla Corte d’appello di Ancona in d iversa composizione. Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Sezione Lavoro,

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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