Retribuzione convenzionale: legittima per i dipendenti

Un dipendente pubblico in servizio all’estero ha contestato l’uso di una retribuzione convenzionale, inferiore a quella reale, per il calcolo dei contributi. La Corte di Cassazione ha dichiarato il ricorso inammissibile, confermando la piena legittimità della normativa speciale che prevede tale metodo di calcolo, in quanto la condizione dei lavoratori all’estero è ritenuta non paragonabile a quella di chi opera in Italia.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 23 dicembre 2025 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile

Retribuzione convenzionale all’estero: la Cassazione conferma la sua legittimità

La questione della base imponibile per il calcolo dei contributi dei dipendenti pubblici che lavorano all’estero è da tempo oggetto di dibattito. Un recente provvedimento della Corte di Cassazione, l’Ordinanza n. 26911/2024, ribadisce un principio consolidato: l’utilizzo di una retribuzione convenzionale, anche se inferiore a quella effettiva, è pienamente legittimo. Analizziamo insieme i dettagli di questa importante decisione.

La vicenda processuale

Un dipendente del Ministero degli Affari Esteri, impiegato presso un Istituto Italiano di Cultura a Belgrado, ha avviato una causa per ottenere che i suoi contributi previdenziali fossero calcolati sulla sua retribuzione reale e non su quella convenzionale, significativamente più bassa (nel suo caso, oltre il 50% in meno). Dopo un lungo iter giudiziario, che ha visto alternarsi decisioni favorevoli e contrarie nei vari gradi di giudizio, la Corte d’Appello di Roma ha infine dato ragione al Ministero, ritenendo corretta l’applicazione della normativa speciale.

Il lavoratore ha quindi presentato ricorso in Cassazione, sostenendo che la normativa sulla retribuzione convenzionale fosse stata erroneamente interpretata e sollevando dubbi sulla sua costituzionalità per disparità di trattamento rispetto ai lavoratori in Italia.

La questione giuridica: Legge speciale contro legge generale

Il cuore della controversia risiede nel conflitto tra due tipi di normative:
1. La normativa speciale: Il d.P.R. n. 18/1967 e il successivo d.lgs. n. 103/2000 stabiliscono specificamente per il personale a contratto all’estero che i contributi siano calcolati su una base convenzionale, fissata con decreto interministeriale.
2. La normativa generale: La Legge n. 153/1969 e la Legge n. 389/1989 prevedono, come regola generale per la maggior parte dei lavoratori, che la base imponibile per i contributi debba corrispondere alla retribuzione effettiva.

Il ricorrente chiedeva l’applicazione della norma generale, ritenendo quella speciale implicitamente superata o comunque incostituzionale.

Le motivazioni della Corte di Cassazione

La Suprema Corte ha dichiarato il ricorso inammissibile, allineandosi pienamente alla sua giurisprudenza precedente e a quella della Corte Costituzionale. Le motivazioni si fondano su alcuni punti cardine.

In primo luogo, la Corte ha ribadito il principio secondo cui la legge speciale prevale su quella generale (lex specialis derogat legi generali). La normativa che istituisce la retribuzione convenzionale per i dipendenti all’estero è una disciplina specifica, creata appositamente per regolare una situazione particolare, e non può considerarsi abrogata dalle leggi generali successive, che anzi hanno spesso confermato la validità delle discipline convenzionali per determinate categorie.

In secondo luogo, i giudici hanno respinto i dubbi di incostituzionalità. Il confronto proposto dal ricorrente con i lavoratori che operano in Italia è stato ritenuto improprio. Le due situazioni sono considerate intrinsecamente eterogenee e non paragonabili. I lavoratori all’estero godono di un trattamento giuridico ed economico complessivamente diverso, che giustifica una scelta discrezionale del legislatore di adottare un sistema contributivo differente.

Infine, la Corte ha ricordato che nell’ordinamento italiano non esiste un principio di necessaria e totale corrispondenza tra retribuzione, contributi versati e pensione futura. Ciò che conta è che il trattamento previdenziale finale sia adeguato a soddisfare le esigenze di vita del lavoratore, e il sistema di calcolo basato sulla retribuzione convenzionale non è stato ritenuto, di per sé, lesivo di questa garanzia.

Le conclusioni

L’ordinanza della Cassazione consolida un orientamento giuridico chiaro: il sistema della retribuzione convenzionale per i dipendenti pubblici italiani all’estero è un meccanismo valido e legittimo. La specificità del rapporto di lavoro svolto fuori dai confini nazionali giustifica una disciplina previdenziale differenziata, che non viola il principio di uguaglianza. Questa decisione fornisce certezza giuridica alle amministrazioni e definisce in modo netto il quadro normativo per i lavoratori coinvolti, che non possono pretendere l’applicazione della normativa generale prevista per chi presta servizio in Italia.

È legittimo calcolare i contributi previdenziali di un dipendente pubblico all’estero su una retribuzione convenzionale inferiore a quella effettiva?
Sì, la Corte di Cassazione ha confermato che è legittimo. Esiste una normativa speciale per il personale assunto a contratto dagli uffici all’estero che prevale sulla disciplina generale e prevede proprio l’uso di una retribuzione convenzionale.

Questa differenza di trattamento viola il principio di uguaglianza rispetto ai lavoratori in Italia?
No. Secondo la Corte, le situazioni dei lavoratori in servizio all’estero e di quelli che operano nel territorio nazionale non sono omogenee. Questa diversità giustifica una disciplina differenziata e la scelta discrezionale del legislatore di usare una retribuzione convenzionale.

La legge che prevede la retribuzione convenzionale è stata abrogata dalle norme successive sulla contribuzione?
No. La Corte ha chiarito che la disciplina sulla retribuzione convenzionale ha carattere speciale e non è stata implicitamente abrogata dalla normativa generale successiva. Anzi, è stata confermata da ulteriori interventi legislativi specifici per la materia.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. L Num. 26911 Anno 2024

Civile Ord. Sez. L Num. 26911 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 16/10/2024

ORDINANZA

sul ricorso 33862-2019 proposto da:

COGNOME NOME, elettivamente domiciliato in INDIRIZZO, presso lo studio dell’AVV_NOTAIO, che lo rappresenta e difende;

– ricorrente –

contro

RAGIONE_RAGIONE_SOCIALE, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso ope legis dall’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO presso i cui Uffici domicilia in ROMA, alla INDIRIZZO;

– controricorrente –

Oggetto

Retribuzione pubblico impiego

R.G.N. 33862/2019

COGNOME.

Rep.

Ud. 09/10/2024

nonché contro

RAGIONE_RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentante pro tempore, domiciliato in ROMA, INDIRIZZO, presso l’Avvocatura Centrale dell’RAGIONE_RAGIONE_SOCIALE, rappresentato e difeso elettivamente dagli avvocati NOME COGNOME, NOME COGNOME, NOME COGNOME, NOME;

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 2654/2019 della CORTE D’APPELLO di ROMA, depositata il 06/09/2019 R.G.N. 1729/2015; udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 09/10/2024 dal AVV_NOTAIO.

RILEVATO CHE:

con sentenza n. 6886/2011 della Corte di appello di Roma resa il 13.10.2011 veniva dichiarata l’improcedibilità dell’appello principale e l’inefficacia di quello incidentale, proposti, rispettivamente, dal RAGIONE_RAGIONE_SOCIALE (in seguito RAGIONE_RAGIONE_SOCIALE) e da NOME COGNOME avverso la sentenza di primo grado la quale aveva dichiarato che la retribuzione di quest’ultimo, sulla quale calcolare l’ammontare dei contributi, era quella determinata nelle sentenze del Tribunale di Roma n. 26351/03 e n. 16390/03 e del TAR Lazio n. 6901/01, con conseguente obbligo del RAGIONE_SOCIALE di procedere alla dovuta integrazione;
proposto ricorso per cassazione dal RAGIONE_SOCIALE, questa Corte, con ordinanza n. 3290/2015, rilevava che la sentenza di primo grado era stata pronunciata fra più parti in causa inscindibile, sicché il giudice di

appello aveva errato nel non ordinare la rinnovazione della notifica nei confronti dell’RAGIONE_RAGIONE_SOCIALE, donde l’accoglimento del primo motivo di ricorso e la declaratoria di nullità della sentenza con rinvio alla Corte d’appello di Roma per l’integrazione del contraddittorio nei confronti del litisconsorte necessario;

riassunto quindi il giudizio dal COGNOME, il giudice del rinvio accoglieva l’appello principale e, previo assorbimento dell’incidentale, rigettava l’originaria domanda di NOME COGNOME;

premesso che COGNOME aveva prestato la propria attività lavorativa nella città di Belgrado sulla base di contratto individuale di impiego con l’RAGIONE_RAGIONE_SOCIALE, il giudice del rinvio rilevava che il rapporto del personale a contratto assunto all’estero da rappresentanze diplomatiche e consolari rivestiva carattere privatistico;

osservava che per il personale assunto a contratto dagli uffici all’estero, secondo le disposizioni di cui al titolo VI del d.P.R. 5 gennaio 1967, n. 18, relativo all’Ordinamento della Amministrazione RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, si applica la disciplina stabilita dall’art. 165 di quel testo normativo, il quale prevede che i contributi assicurativi dovuti all’ente previdenziale sono commisurati a una retribuzione convenzionale da stabilirsi con decreto dei RAGIONE_SOCIALE per RAGIONE_RAGIONE_SOCIALE Lavoro e la Previdenza RAGIONE_SOCIALE per gli RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE e per il Tesoro, sentito l’ente assicuratore interessato, disposizione questa confermata anche dal successivo d.lgs. 7 aprile 2000, n. 103;
evidenziava che tale norma speciale non poteva dirsi implicitamente abrogata per effetto della disciplina contributiva posta dalla legge n. 153/1969, articolo 12, ed aggiungeva che la Corte cost., con sent. n. 369/1985, non aveva affermato esistesse una regola di assoluta identità di regime previdenziale tra coloro che lavorano all’estero e quelli che rendono le loro prestazioni nel territorio nazionale;

escludeva, con riferimento agli artt. 3, 35, 36 3 38 Cost., la fondatezza dei dubbi di costituzionalità della normativa di cui agli artt. 2 comma 3 d.lgs. n. 103/2000 e 165 comma 4 d.P.R. n. 18/1967;

avverso tale sentenza il COGNOME propone ricorso per cassazione sulla base di unico motivo assistito da memoria, cui si oppongono con controricorso il RAGIONE_RAGIONE_SOCIALE e l’RAGIONE_RAGIONE_SOCIALE.

CONSIDERATO CHE:

1. nell’unico motivo si lamenta che la sentenza impugnata sarebbe incorsa in una rilevante violazione del regime contributivo di cui all’art. 2 comma 3 del d.lgs. n. 103/2000 laddove a tale testo normativo – la cui ratio era la copertura contributiva per l’intera retribuzione contrattuale del personale a contratto di cui all’art. 2 comma 2 del medesimo d.lgs. n.103/00 – viene attribuito l’erroneo significato che i ministri concertanti potrebbero con loro decreto stabilire la retribuzione convenzionale impon ibile ‘scriteriatamente’ in una misura inferiore (nella specie di oltre il 50%, essendo pari a €. 2.172,50) a quella che è l’effettiva retribuzione contrattuale (per il COGNOME di €. 5.918,27 mensili a decorrere dal 1.1.2002);
il ricorrente si duole che la sentenza impugnata avrebbe negato l’applicazione, quale tertium comparationis , del regime contributivo del limite minimo di contribuzione di importo pari alla retribuzione contrattuale previsto, a favore della generalità RAGIONE_SOCIALE omologhi lavoratori di diritto privato, dall’art. 1 comma 1 della legge n. 389/1989;

laddove fosse d’ostacolo all’accoglimento del ricorso l’art. 2 comma 3 del d.lgs. n. 103/2000, si solleva questione di legittimità costituzionale per violazione del parametro della ragionevolezza e uguaglianza di trattamento contributivo di cui all’art. 3 comma 1 Cost.

-rispetto alla generalità RAGIONE_SOCIALE omologhi lavoratori di diritto privato – e di sufficienza e proporzionalità del trattamento previdenziale ex art. 36 comma 1 Cost., oltre che per lesione del requisito dell’adeguatezza dei mezzi previdenziali alle esigenze di vita del lavoratore ex art. 38 comma 2 Cost.;

il motivo è inammissibile, avendo la Corte di merito deciso le questioni di diritto in modo conforme alla giurisprudenza di legittimità e non offrendo l’esame dei motivi elementi per rimeditare l’orientamento già espresso (art. 360 bis comma 1 cod. proc. civ.);

2.1 è stato infatti affermato, con argomentazioni del tutto condivisibili (Cass. n. 24592 del 20/11/2006 e Cass. n. 8755 del 13/4/2010) che «Al personale assunto a contratto dagli uffici all’estero , secondo le disposizioni di cui al titolo VI del d.P.R. 5 gennaio 1967, n. 18, si applica la disciplina stabilita dall’art. 165 di questo testo normativo, che prevede per detti dipendenti l’assicurazione per invalidità, vecchiaia e superstiti con contratti stipulati in base a convenzioni concluse con l’RAGIONE_RAGIONE_SOCIALE, sancendosi espressamente, al comma 4, che i contributi assicurativi dovuti all’ente previdenziale sono commisurati ad una retribuzione convenzionale da stabilirsi con decreto dei RAGIONE_RAGIONE_SOCIALE, sentito l’ente assicuratore interessato, disposizione questa confermata dal successivo d.lgs. 7 aprile 2000, n. 103, che ha espressamente riaffermato la regola di commisurazione dei contributi assicurativi ad una retribuzione convenzionale»;
2.2 tale specifica disciplina non può ritenersi implicitamente abrogata per effetto della regolamentazione contributiva posta dalla legge n. 153 del 1969, art. 12, secondo il principio della territorialità dell’obbligo contributivo nell’interpretazione data dalla Corte costituzionale con la

sentenza n. 369 del 1985, poiché «con quest’ultima pronuncia non è stata, comunque, affermata una regola di assoluta identità di regime previdenziale tra coloro che lavorano all’estero e quelli che rendono le loro prestazioni nel territorio nazionale» (così testualmente Cass. n. 24592 del 2006 cit.);

a tale orientamento, qui condiviso, hanno dato continuità le successive pronunce di questa Corte n. 8576 del 2010 e n. 4401 del 2012;

2.3 ciò posto, non può dubitarsi del carattere speciale della normativa posta dal d.P.R. n. 18 del 1967, art. 165, per il personale a contratto rispetto alla disciplina generale della legge n. 153 del 1969, art. 12; normativa speciale del resto confermata con l’entrata in vigore del successivo d.lgs. 7 aprile 2000, n. 103, che regola nuovamente la materia, mentre anche le modificazioni alla legge n. 153 del 1969, art. 12, apportate con il d.lgs. 2 settembre 1997, n. 314, art. 6, comma 1 (a sua volta confermativo delle disposizioni dettate dalla legge n. 389/1989), hanno ribadito, in linea generale, la perdurante validità delle disposizioni «in materia di retribuzioni convenzionali per determinate categorie di lavoratori»;
2.4 i dubbi di legittimità costituzionale della normativa in questione, già sollevati nei giudizi di cui alle pronunce di legittimità sopra citate, vanno disattesi, dovendosi rilevare la non conferenza del riferimento, quale tertium comparationis , all’art. 1 comma 1 della legge n. 389/1989, attesa la totale disomogeneità della ipotesi disciplinata da tale ultima disposizione (i.e., lavoratori di diritto privato operanti nel territorio nazionale) rispetto a quella dei lavoratori in servizio all’est ero che, a parità di inquadramento giuridico ed economico, godono di un diverso trattamento retributivo che può
giustificare la scelta discrezionale della sostituzione del minimale contributivo con la c.d. retribuzione convenzionale fissata con decreti interministeriali, peraltro in ossequio alla normativa di fonte primaria (art. 165 d.P.R. n. 18/1965 e art. 2 comma 3 d.lgs. n. 103/2000);

in tale contesto, la Corte cost. ha altresì precisato (sent. n. 171/1982) che il giudizio di uguaglianza postula che sussista omogeneità tra le situazioni messe a confronto con la conseguenza che esso non può essere invocato quando le stesse siano intrinsecamente eterogenee ovvero quando, pur originando da presupposti comuni, differiscano comunque tra di loro per aspetti distintivi particolari (cfr. Corte Cost., sent. n. 111/1981); la manifesta infondatezza della questione per quanto attiene, da un lato, al sistema di calcolo dei contributi previsto dal d.P.R. n. 18 d
2.5 del pari va affermata el 1967, che non lede di per sé alcuna garanzia costituzionale, e, dall’altro, l’irrilevanza RAGIONE_SOCIALE ulteriori profili attinenti all’incidenza di tale sistema sulla entità della prestazione previdenziale assicurata ai lavoratori, che resta estranea all’oggetto della controversia, e in relazione alla quale non è stato fornito alcun elemento di valutazione (cfr. Cass. n. 24592 del 2006, cit.);

al riguardo, non si è mancato di precisare nella giurisprudenza costituzionale (sent. n. 104/2018) che «…non è delineato un rapporto di indefettibile corrispondenza tra le pensioni e le retribuzioni e tra le pensioni e l’ammontare della contribuzione versata, ma una tendenziale correlazione, che salvaguardi l’idoneità del trattamento previdenziale a soddisfare le esigenze di vita. Ciò che appare indispensabile è ‘una valutazione globale e complessiva, che non si esaurisca nella parziale considerazione del le singole componenti’ (sentenza n. 259 del 2017, punto 3.1 del Considerato in diritto)»; questo perché nel nostro ordinamento non esiste un principio costituzionale che imponga al
legislatore di disporre che il versamento dei contributi sia calcolato sull’intero importo della retribuzione, fermo restando il limite dell’adeguatezza della pensione alle esigenze di vita dell’assicurato;

il ricorso va quindi dichiarato inammissibile, con conseguente condanna del ricorrente al pagamento delle spese del presente giudizio di legittimità, liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

La Corte: dichiara inammissibile il ricorso e condanna il ricorrente al pagamento delle spese del giudizio di legittimità che liquida, in favore del COGNOME, in €. 4.000,00 per compensi, oltre spese prenotate a debito, e, in favore del l’RAGIONE_RAGIONE_SOCIALE in €. 4.000,00 per compensi ed €. 200,00 per esborsi, oltre rimborso forfettario al 15% ed accessori di legge.

Ai sensi dell’art. 13 comma quater del d.P.R. n. 115 del 2002, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, a norma del comma 1 bis, dello stesso art. 13, se dovuto.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Corte di

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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