Responsabilità omissiva della Pubblica Amministrazione

La Corte di Cassazione ha confermato la responsabilità omissiva della Pubblica Amministrazione in relazione ai danni subiti da un’azienda agricola a causa di ripetuti eventi franosi. Nonostante l’Ente locale avesse emesso ordinanze per imporre ai privati la regimazione delle acque, la sua successiva inerzia nel non esercitare i poteri sostitutivi previsti dalla legge ha configurato una responsabilità aquiliana ex art. 2043 c.c. La Corte ha rigettato il ricorso dell’Ente, sottolineando che la consapevolezza del pericolo e la mancata adozione di provvedimenti concreti rendono l’amministrazione solidalmente responsabile del danno.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 25 marzo 2026 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile

Responsabilità omissiva della Pubblica Amministrazione: il caso delle frane

La questione della responsabilità omissiva della Pubblica Amministrazione torna al centro del dibattito giuridico con una recente ordinanza della Corte di Cassazione. Il caso riguarda i danni strutturali subiti da un capannone agricolo a seguito di movimenti franosi, dove l’inerzia dell’ente pubblico è stata determinante per la condanna al risarcimento.

Il contesto dei fatti e il conflitto giuridico

Un’impresa agricola ha citato in giudizio un Ente locale per ottenere il risarcimento dei danni causati da una serie di frane che hanno colpito i propri immobili. Sebbene il Tribunale avesse inizialmente rigettato la domanda, la Corte d’Appello ha ribaltato il verdetto, riconoscendo una responsabilità concorrente del Comune. L’ente pubblico, infatti, pur avendo emesso ordinanze per la messa in sicurezza del versante da parte di privati, non era mai intervenuto direttamente con i poteri sostitutivi a sua disposizione una volta accertato l’inadempimento dei destinatari.

La decisione della Corte di Cassazione

I giudici di legittimità hanno confermato la sentenza di secondo grado, dichiarando inammissibili o infondati i motivi di ricorso presentati dall’Ente locale. In particolare, la Corte ha chiarito che non è possibile invocare un precedente giudicato esterno se non si produce la sentenza munita dell’attestazione di definitività rilasciata dalla cancelleria. Inoltre, è stato ribadito che il ricorso deve rispettare il principio di autosufficienza, riportando analiticamente gli atti processuali contestati.

La responsabilità per mancato intervento sostitutivo

Il cuore della decisione riguarda la natura della condotta dell’amministrazione. La responsabilità omissiva della Pubblica Amministrazione si configura quando l’ente, pur essendo a conoscenza di una situazione di pericolo e avendo il potere-dovere di intervenire (anche in sostituzione di privati inerti), rimane colpevolmente inattivo. Questa inerzia interrompe il corretto esercizio delle funzioni di vigilanza e salvaguardia del territorio.

Le motivazioni

La Suprema Corte ha fondato la propria decisione sulla sussistenza di una responsabilità extracontrattuale ai sensi dell’art. 2043 c.c. I giudici hanno rilevato come l’Ente locale avesse piena consapevolezza della gravità del rischio idrogeologico, avendo emesso ordinanze sin dagli anni ’80. La mancata attivazione dei poteri sostitutivi, a fronte del perdurante inadempimento dei proprietari dei fondi sovrastanti, costituisce una condotta omissiva colposa. Tale omissione ha avuto un rilievo causale diretto nell’aggravamento dello stato dei luoghi, portando al collasso del versante e ai conseguenti danni materiali. La responsabilità solidale ex art. 2055 c.c. è stata quindi correttamente applicata, poiché il danno è imputabile sia alla condotta dei privati che all’inerzia dell’amministrazione.

Le conclusioni

In conclusione, la sentenza riafferma un principio fondamentale: la Pubblica Amministrazione non può limitarsi all’adozione formale di provvedimenti autoritativi, ma deve assicurarne l’esecuzione effettiva quando è in gioco la pubblica incolumità o la protezione dei beni dei cittadini. La responsabilità omissiva della Pubblica Amministrazione emerge dunque come un presidio essenziale per garantire che i poteri di vigilanza non restino mere dichiarazioni d’intenti. Per i proprietari danneggiati, questa pronuncia rappresenta una conferma importante sulla possibilità di ottenere ristoro anche quando il danno deriva da una complessa interazione tra incuria privata e inefficienza pubblica.

Quando il Comune risponde dei danni causati da una frana su un fondo privato?
Il Comune risponde se, pur conoscendo il rischio, omette di esercitare i poteri sostitutivi previsti dalla legge dopo che i privati non hanno rispettato le ordinanze di messa in sicurezza.

Cosa deve fare un avvocato per dimostrare un giudicato esterno in Cassazione?
Deve produrre la sentenza integrale accompagnata dalla certificazione della cancelleria che attesti il passaggio in giudicato, ovvero che la sentenza non è più impugnabile.

Esiste una responsabilità solidale tra Comune e privati per i danni al territorio?
Sì, se l’evento dannoso è causato sia dall’incuria dei proprietari dei terreni sia dalla mancata vigilanza o intervento dell’ente pubblico, entrambi possono essere condannati al risarcimento.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 3 Num. 3299 Anno 2026

Civile Ord. Sez. 3 Num. 3299 Anno 2026

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 14/02/2026

RESPONSABILITÀ DA COSA IN CUSTODIA

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 27910/2022 R.G. proposto da , in persona del sindaco pro tempore,

RAGIONE_SOCIALE con AVV_NOTAIO;

– ricorrente –

contro

RAGIONE_SOCIALE, sedente in Mercato Saraceno, in persona del legale rappresentante pro tempore, COGNOME NOME e NOME, quali eredi di NOME, tutti con AVV_NOTAIO;

– controricorrenti –

nonché contro

RAGIONE_SOCIALE, sedente in Mogliano Veneto;

– intimata – avverso la sentenza risultata recante il n. 850/2022 della CORTE D’APPELLO di BOLOGNA e depositata il 13.04.2022;

udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 22 gennaio 2026 dal Consigliere NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA

1.L’RAGIONE_SOCIALE e NOME e NOME, quali proprietari di un capannone adibito ad allevamento avicolo, convenivano dinnanzi al Tribunale di Forlì il comune di Mercato Saraceno, domandandone la condanna, ai sensi dell’art. 2051 cod. civ. o, in subordine, dell’art. 2043 cod. civ., al risarcimento dei danni subiti dall’immobile a causa di più eventi franosi verificatisi nel corso degli anni 2001, 2005 e 2010. Il Tribunale rigettava la domanda risarcitoria. La Corte d’appello di Bologna, adìta dagli odierni controricorrenti in sede di gravame, rigettata l’eccezione di giudicato esterno sollevata dall’appellato, accoglieva parzialmente l’appello, dichiarando la concorrente responsabilità del Comune nella produzione del danno e condannando questo al risarcimento dei danni patiti dagli attori e l’assicuratore chiamato in garanzia a manlevarlo dal futuro esborso patrimoniale, con riguardo sia alla condanna risarcitoria, sia al pagamento delle spese di lite.
Il Comune di Mercato Saraceno, quindi, propone ricorso affidato a quattro motivi. Resistono con unitario controricorso l’RAGIONE_SOCIALE e NOME, COGNOME NOME e COGNOME NOME, quali eredi di COGNOME NOME, mentre l’assicuratrice è rimasta intimata nonostante la notifica effettuata a mezzo pec in data 14 novembre 2022.

Le parti hanno depositato memoria illustrativa.

Il Collegio si è riservato il deposito nei successivi sessanta giorni.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Con il primo motivo si denunzia violazione dell’art. 342, cod. proc. civ., in relazione all’art. 360, primo comma, num. 4, cod. proc. civ., deducendosi l’inammissibilità dell’appello per difetto di specificità dei motivi proposti, in quanto l’appellante avrebbe omesso di indicare analiticamente le parti della sentenza che intendeva impugnare.

1.1. Il motivo è inammissibile.

Invero, la parte ricorrente non ha riprodotto il contenuto dell’atto

processuale su cui la censura si fonda, cioè l’atto d’appello, con conseguente violazione dell’art. 366, comma 1, n. 6, cod. proc. civ.

La parte ricorrente s’è limitata a riportare generici principi astratti senza porre in evidenza il tenore di un atto che non osserverebbe l’enunciato dell’art. 342 cod. proc. civ. e, cioè, i cui motivi sarebbero privi del requisito di specificità.

Ogni motivo deve indicare l’atto o documento su cui si fonda, con riferimenti topografici (pagine, paragrafi, righe); deve essere indicata la fase processuale in cui l’atto è stato prodotto; il ricorso deve essere accompagnato da un fascicolo documentale ai sensi dell’art. 369, comma 2, n. 4 cod. proc. civ.

In particolare, nell’ipotesi in cui si deduca il difetto di specificità dei motivi d’appello, la mancata riproduzione degli stessi si traduce nella genericità del motivo medesimo: ed in effetti in tale ipotesi l’atto introduttivo non assicura i requisiti di chiarezza, completezza e funzionalità, non potendo questa Corte supplire alle carenze del ricorrente con attività ricostruttive incompatibili con la propria funzione .

Dunque, la mancata riproduzione dell’atto (o meglio della parte rilevante dello stesso) non consente di verificare se i motivi d’appello fossero effettivamente generico o se, al contrario, rispettassero i requisiti di puntualità e specificità richiesti dalla legge.

Il difetto di autosufficienza, così delineato, determina quindi l’inammissibilità del mezzo.

Con il secondo motivo si deduce violazione dell’art. 2909 cod. civ., in relazione all’art. 360, comma 1, n. 4, cod. proc. civ., poiché il giudice d’appello avrebbe rigettato l’eccezione di giudicato esterno costituito dalle sentenze n. 179/2013, pronunciata dal Tribunale di Forlì, e n. 658/2020, pronunciata dalla Corte d’appello di Bologna, le quali, con riguardo agli stessi eventi franosi oggetto della presente controversia, hanno dichiarato la responsabilità di NOME COGNOME, quale proprietaria del fondo collocato
sulla rupe da cui ebbero origine i movimenti franosi, senza addossare alcuna quota di responsabilità in capo all’ente locale, peraltro estromesso dal giudizio in questione già nel corso della fase cautelare. 2.1. Il motivo è inammissibile.

Premesso che, secondo il costante orientamento di questa Corte, ‘ la parte che eccepisce il giudicato esterno deve, a pena di inammissibilità, riprodurre il testo della sentenza passata in giudicato, non essendo a tal fine sufficiente il riassunto sintetico della stessa ‘ (Cass. sez. II 17576/2016), come condivisibilmente già chiarito dalla sentenza d’appello, la sola produzione della sentenza è condizione necessaria, ma non sufficiente a fondare l’eccezione, occorrendo anche che essa sia corredata da idonea certificazione ex art. 124 disp. att. c.p.c., dalla quale risulti che la stessa non è soggetta ad impugnazione. ‘ Infatti, affinché il giudicato esterno possa fare stato nel processo è necessaria la certezza della sua formazione, che deve essere provata, pur in assenza di contestazioni, attraverso la produzione della sentenza munita del relativo attestato di cancelleria’ (così da ultimo Cass civ. Ord. n. 1928/2024).
Ebbene, tale chiara ed autonoma ratio decidendi, espressa dalla Corte felsinea, non è stata minimamente oggetto del motivo di ricorso, in cui la parte si è invece abbandonata solo a considerazioni in ordine alla portata della decisione di cui si eccepisce il valore di giudicato, appunto senza mai nulla addurre in ordine alla mancata dimostrazione di tale valore a mezzo dell’indicata certificazione, la cui assenza come visto era stata espressamente rilevata dal giudice d’appello.

Orbene ove una pronuncia sia sorretta da autonome rationes decidendi, la mancata impugnazione di una d’esse ha l’effetto di rendere quest’ultima -da sola sufficiente a sorreggere la decisione impugnata – definitiva, rendendo così inammissibile l’impugnazione sul punto della medesima.

Tanto esime dal rilievo della radicale non configurabilità del giudicato in un caso in cui il Comune era stato estromesso dal giudizio in questione nel

corso della fase cautelare e non ha poi preso parte alla fase di merito, con la conseguenza che alcuna statuizione definitiva, nemmeno implicita, può ritenersi adottata nei suoi confronti e, segnatamente, con riguardo alla sua responsabilità, stante l’efficacia inter partes del giudicato sostanziale ai sensi dell’art. 2909 cod. civ.

Con il terzo motivo si deduce violazione e falsa applicazione degli artt. 2051 e 2043 cod. civ., nonché dell’art. 1292 cod. civ. in combinato disposto con l’art. 41 cod. pen., poiché il giudice d’appello avrebbe errato nel ritenere sussistente una responsabilità concorsuale del Comune, avendo configurato un dovere di custodia dell’ente locale, pur in assenza di qualsivoglia rapporto con la res, ed avendone poi dichiarato la responsabilità aquiliana in forza di una condotta ‘ colpevolmente omissiva ‘, ancorché non vi fosse alcun obbligo giuridico gravante in capo al soggetto pubblico.
La pronuncia sarebbe poi altresì contraddittoria per aver individuato una responsabilità solidale del comune, del quale viene però configurata una responsabilità per comportamento non originario, ma sopravvenuto.

3.1. Il motivo è in parte inammissibile ed in parte infondato.

La sentenza impugnata sul punto è essenzialmente fondata sull’individuazione in capo all’amministrazione di una responsabilità aquiliana e solo in via teorica non esclude la sussistenza di una relazione custodiale del comune con la cosa, che peraltro non indaga e non approfondisce.

Infatti la Corte felsinea afferma chiaramente una responsabilità aquiliana dell’ente locale, ritenendo ‘ampiamente provata nel caso di specie la condotta colpevolmente omissiva in capo al Comune’, specificamente individuata nel fatto di aver prescritto, con una serie di ordinanze, le prime risalenti al 1981, la regimazione delle acque meteoriche, con previsione in caso di omissione dell’esercizio di poteri sostitutivi in caso di

inadempimento da parte dei privati, seguito poi da mancata adozione di provvedimenti e dal verificarsi dell’evento.

Pertanto, in rapporto a ciò i giudici d’appello hanno individuato la piena consapevolezza del pericolo da parte dell’ente, la consapevolezza della doverosità del proprio intervento in caso di mancata ottemperanza alle ordinanze e la propria omissione nell’intervenire in via sostitutiva (come peraltro previsto dalla normativa locale in relazione alle ordinanze contingibili ed urgenti).

Ora, a fronte di ciò, il motivo in commento si spende nella quasi totalità a contrastare la sussistenza di una relazione di custodia fra il bene e l’ente locale, mentre in ordine al fulcro della decisione, cioè la sussistenza di una responsabilità aquiliana, si limita ad una generica ed astratta osservazione, rilevando che ‘Né può essere sussistente una responsabilità ex art. 2043 c.c., poiché non sussistono nella fattispecie i presupposti della responsabilità extracontrattuale: non sussiste infatti un obbligo giuridico posto dall’ordinamento in capo all’Amministrazione Comunale, che quest’ultimo abbia colpevolmente omesso o nei confronti del quale sia rimasto colpevolmente inerte’.
Ciò, appunto, a fronte della ricostruzione offerta dalla Corte d’appello, che precisava proprio nel comportamento del comune, fondato sulla consapevolezza prolungata e l’adozione di provvedimenti specifici del tutto inadempiuti, oltre che sull’esistenza di poteri sostitutivi del pari rimasti inespressi, la suddetta responsabilità.

In ordine poi alle osservazioni relative al fatto che sarebbe contraddittorio ritenere una responsabilità ‘sopravvenuta’ e al contempo solidale del comune (‘infatti ipotizza una responsabilità concorrente del Comune, quindi ab origine, dall’altro invece una responsabilità sopravvenuta a seguito della mancata esecuzione da parte dei privati delle attività imposte con le Ordinanze Comunali emanate nel corso degli anni’), non si coglie

alcuna contraddizione nell’affermazione della responsabilità solidale in simili ipotesi.

Il fondamento della responsabilità solidale di cui all’art. 2055 cod. civ. sta nella imputabilità a più soggetti dell’evento dannoso, non nella necessaria contestualità od originalità delle condotte o delle omissioni imputabili all’uno e all’altro. E, nella specie, proprio per la colpevole inerzia nell’adozione di provvedimenti invece doverosi l’ente territoriale risponde in pieno delle conseguenze del progressivo aggravio di uno stato di cose che quegli invece omessi provvedimenti avrebbero dovuto fronteggiare.
Sotto tale ultimo profilo il motivo è, dunque, infondato.

Con il quarto motivo di ricorso si denunzia violazione dell’art. 2051, cod. civ., in relazione all’art. 360, comma 1, n. 5, cod. proc. civ., affermandosi che il giudice d’appello avrebbe errato, in primo luogo, nel ricondurre la responsabilità del Comune all’omessa attivazione dei poteri sostitutivi, a seguito dell’inadempimento delle precedenti prescrizioni autoritative, e, in secondo luogo, nel conferire a tale omissione rilievo concausale nella produzione del danno, sebbene la fattispecie di responsabilità prevista dall’art. 2051 cod. civ. prenda in considerazione unicamente la cosa, quale fattore eziologico rilevante nella causazione dell’evento di danno.
4.1. Il motivo è assorbito da quanto si è osservato a proposito del motivo precedente e, cioè, dal fatto che il giudice d’appello fonda la propria decisione sulla responsabilità aquiliana dell’ente locale, limitandosi circa la relazione custodiale solo ad affermazioni astratte e non concretamente incidenti sull’effettiva ratio decidendi.

In conclusione, il ricorso è infondato e il Comune dev’essere condannato al pagamento delle spese come in dispositivo in favore della parte controricorrente.

Sussistono in capo al ricorrente principale i presupposti processuali per dichiarare l’obbligo di versare al competente ufficio di merito un ulteriore importo a titolo di contributo unificato, se dovuto.

P. Q. M.

La Corte respinge il ricorso.

Condanna il ricorrente al pagamento delle spese che liquida in € 7655,00, oltre rimborso forfettario nella misura del 15 % dell’onorario, i.v.a. e c.p.a. se dovute.

Dichiara la sussistenza dei presupposti processuali per l’obbligo, in capo al ricorrente, di versare al competente ufficio di merito un ulteriore importo a titolo di contributo unificato, se dovuto.

Così deciso in Roma, nella Camera di Consiglio della Terza Sezione Civile, il giorno 22 gennaio 2026.

Il Presidente NOME COGNOME

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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