Regime previdenziale: la competenza statale prevale

Un dipendente di un ente pubblico regionale, trasferito dal regime previdenziale privato (ENPAIA) a quello pubblico (INPS), ha chiesto la liquidazione dei contributi versati al fondo originario. La Corte di Cassazione ha confermato il suo diritto, stabilendo che il regime previdenziale per i dipendenti pubblici è materia di competenza esclusiva dello Stato e non può essere derogato da leggi regionali o contratti collettivi. La Corte ha inoltre precisato che la cessazione del rapporto assicurativo, e non di quello lavorativo, è il presupposto per la restituzione delle somme.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 10 ottobre 2025 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile

Regime Previdenziale Pubblico: la Legge Statale batte quella Regionale

Il regime previdenziale applicabile ai dipendenti di un ente pubblico è una questione di cruciale importanza, che definisce il futuro pensionistico di migliaia di lavoratori. Una recente sentenza della Corte di Cassazione ha ribadito un principio fondamentale: in materia di previdenza, la competenza legislativa è esclusivamente dello Stato, e né le leggi regionali né la contrattazione collettiva possono stabilire regole diverse. Analizziamo insieme questo caso che contrappone un lavoratore di un’agenzia forestale a un fondo di previdenza privato.

I Fatti di Causa

Un dipendente di un ente forestale regionale, fin dalla sua assunzione, era stato iscritto a un fondo di previdenza nazionale per gli addetti e impiegati in agricoltura. A seguito di una riorganizzazione normativa, l’ente è stato trasformato in un’agenzia pubblica non economica e il lavoratore è transitato nel regime previdenziale pubblico gestito dall’INPS.

Con la cessazione dell’iscrizione al fondo privato, il lavoratore ha chiesto e ottenuto un decreto ingiuntivo per la liquidazione delle somme accantonate nel suo “conto individuale”. Il fondo si è opposto, sostenendo che, non essendo cessato il rapporto di lavoro (proseguito con il nuovo ente pubblico), non sussistesse il diritto alla liquidazione.

La Corte d’Appello ha dato parzialmente ragione al lavoratore, confermando il suo diritto alla restituzione delle somme del conto individuale ma non del TFR, che doveva essere trasferito al nuovo datore di lavoro. Secondo i giudici di merito, l’ente pubblico regionale non poteva essere considerato un’impresa agricola ai fini dell’obbligo di iscrizione al fondo privato, e la normativa statale sul regime previdenziale pubblico doveva prevalere.

La Decisione della Corte di Cassazione e il regime previdenziale

La Fondazione ha portato il caso dinanzi alla Corte di Cassazione, basando il ricorso su quattro motivi. Tuttavia, la Suprema Corte ha rigettato integralmente il ricorso, confermando la decisione d’appello e consolidando principi giuridici di grande rilevanza.

Le Motivazioni

Il Principio della Competenza Statale Esclusiva in Materia Previdenziale

La Corte ha innanzitutto chiarito che, ai sensi dell’art. 117 della Costituzione, la previdenza sociale è materia di legislazione esclusiva dello Stato. Le Regioni, anche a statuto speciale, possono solo emanare norme integrative e di attuazione, ma non possono creare un regime previdenziale alternativo o derogare a quello imposto dalla legge statale. Di conseguenza, il rinvio delle leggi regionali alla contrattazione collettiva che prevedeva l’iscrizione al fondo privato è stato ritenuto irrilevante, poiché la contrattazione stessa non può violare norme imperative di legge, come quelle che impongono l’iscrizione all’INPS per i dipendenti di enti pubblici non economici.

La Natura Non Imprenditoriale dell’Ente Pubblico

Il secondo e il terzo motivo del ricorso si basavano sull’assunto che l’attività dell’agenzia forestale fosse di natura agricola, rientrando così nell’ambito di applicazione del fondo privato. La Cassazione ha smontato questa tesi, precisando che la legge richiede un requisito ulteriore per gli enti pubblici: l’attività agricola deve essere esercitata in forma di “impresa” o “azienda”. L’agenzia regionale, invece, era una mera “struttura tecnico-operativa della Regione”, finanziata con fondi pubblici e senza scopo di lucro né criteri di economicità. Mancando il carattere imprenditoriale, veniva meno l’obbligo di iscrizione al fondo di categoria.

L’Interpretazione della “Cessazione del Rapporto”

Infine, la Corte ha affrontato il quarto motivo, relativo all’interpretazione del regolamento del fondo, che legava la liquidazione del conto individuale alla “cessazione del rapporto”. I giudici hanno stabilito che tale espressione dovesse essere intesa in senso ampio, come “cessazione del rapporto assicurativo”. Poiché il lavoratore non era più un soggetto obbligatoriamente iscritto al fondo, il legame assicurativo si era interrotto. Questa interruzione fa sorgere il diritto alla restituzione delle somme versate, indipendentemente dalla continuazione del rapporto di lavoro con un altro datore e sotto un diverso regime previdenziale.

Conclusioni

Questa sentenza riafferma con forza la gerarchia delle fonti nel diritto del lavoro e della previdenza. Le implicazioni pratiche sono significative:
1. Supremazia della Legge Statale: Nessuna legge regionale o contratto collettivo può imporre a un ente pubblico non economico un regime previdenziale diverso da quello previsto dalla normativa nazionale (INPS).
2. Distinzione tra Attività e Impresa: Per gli enti pubblici, non è sufficiente svolgere un’attività astrattamente agricola per rientrare in un fondo di categoria; è necessario che tale attività sia condotta con i caratteri propri dell’impresa.
3. Diritto alla Liquidazione: La cessazione del rapporto assicurativo con un fondo di previdenza, dovuta a un cambio di inquadramento giuridico, dà diritto al lavoratore di ottenere la liquidazione delle somme accantonate a suo nome, anche se il rapporto di lavoro continua senza interruzioni.

Una legge regionale può stabilire un regime previdenziale diverso da quello nazionale per i dipendenti di un ente pubblico regionale?
No. La Corte di Cassazione ha chiarito che la materia della previdenza sociale è di competenza legislativa esclusiva dello Stato. Le leggi regionali non possono derogare alla normativa statale, che impone l’iscrizione al regime pubblico (INPS) per i dipendenti di enti pubblici non economici.

Un ente pubblico che svolge attività agricola deve sempre iscrivere i propri dipendenti a un fondo di previdenza agricolo privato?
No. È necessario che l’ente pubblico eserciti tale attività agricola in forma di “impresa” o “azienda”. Se l’ente non opera con criteri di economicità e non si autofinanzia (come nel caso dell’agenzia forestale in questione), ma è una mera struttura tecnico-operativa della Regione, non è tenuto all’iscrizione al fondo privato.

Il lavoratore ha diritto alla liquidazione del “conto individuale” se il suo rapporto di lavoro prosegue con un altro datore ma cambia il regime previdenziale?
Sì. La Corte ha interpretato la clausola di “cessazione del rapporto” prevista dal regolamento del fondo come “cessazione del rapporto assicurativo”. Poiché il lavoratore non era più legalmente iscritto a quel fondo, il rapporto assicurativo è cessato, dandogli diritto a ottenere le somme accantonate, anche se il rapporto di lavoro non si è interrotto.

Testo del provvedimento

Sentenza di Cassazione Civile Sez. L Num. 32561 Anno 2024

Civile Sent. Sez. L Num. 32561 Anno 2024

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 14/12/2024

SENTENZA

sul ricorso 19184-2023 proposto da:

RAGIONE_SOCIALE – ENTE NAZIONALE DI PREVIDENZA PER GLI ADDETTI E GLI IMPIEGATI RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentante pro tempore, domiciliata in ROMA, INDIRIZZO, presso la CANCELLERIA DELLA RAGIONE_SOCIALE DI CASSAZIONE, rappresentata e difesa dall’avvocato NOME COGNOME

– ricorrente –

contro

NOMECOGNOME

– intimato – avverso la sentenza n. 29/2023 della CORTE D’APPELLO di CAGLIARI, depositata il 06/04/2023 R.G.N. 274/2021;

Oggetto

Iscrizione

NOME

R.G.N. 19184/2023

COGNOME

Rep.

Ud. 17/09/2024

udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 17/09/2024 dal Consigliere Dott. NOME COGNOME udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. NOME COGNOME che ha concluso per il rigetto del ricorso; udito l’avvocato NOME COGNOME per delega verbale avvocato NOME COGNOME

FATTI DI CAUSA

NOME COGNOME -dipendente dell’Ente Foreste della Sardegna fin alla sua soppressione con legge regionale n. 8 del 2016 e poi transitato alle dipendenze dell’Agenzia Forestas , ente pubblico non economico istituito con la medesima legge – chiese ed ottenne dal tribunale di Oristano un decreto ingiuntivo nei confronti della Fondazione RAGIONE_SOCIALE (Ente Nazionale di previdenza per gli addetti ed impiegati in agricoltura al quale era stato iscritto fin dall’assunzione e fino al 30.4.2016 quando era transitato all’INPS gestione ex RAGIONE_SOCIALE e ex RAGIONE_SOCIALE ed era cessato il regime ENPAIA ), per l’importo di € 30.088,00 oltre accessori e spese per il pagamento ai sensi dell’art. 6 del Regolamento dell’ ENPAIA di quanto accantonato in suo favore a titolo di ‘conto individuale’ e, ai sensi dell’art. 3 dello specifico regolamento, di quanto accantonato a titolo di trattamento di fine rapporto.
Il Tribunale di Oristano rigettò l’opposizione proposta dall’ ENPAIA sul rilievo che una volta cessato il rapporto assicurativo con la Fondazione -non sussistendo un obbligo di reiscrizione a seguito di prosecuzione del rapporto di lavoro con l’Agenzia Forestas cui era collegato invece un obbligo di iscrizione alla gestio ne pubblica dell’INPS il lavoratore aveva diritto alla liquidazione di quanto accantonato sul conto individuale, restando irrilevante il fatto che l’originario datore di lavoro non aveva provveduto al corretto inquadramento previdenziale dei suoi dipendenti (in particolare di quelli con
mansioni impiegatizie e dirigenziali) atteso che alla prosecuzione del rapporto di lavoro non conseguiva la prosecuzione del rapporto assicurativo ed era perciò venuto meno il titolo per conservare le somme versate sul conto del dipendente ed anche di quanto trattenuto a titolo di Tfr.

La Corte di appello di Cagliari, in parziale riforma della sentenza di primo grado, revocato il decreto ingiuntivo, ha accertato il diritto di NOME COGNOME alla corresponsione delle sole somme depositate sul conto individuale ed ha condannato la Fondazione ENPAIA al versamento di quanto accantonato a tale titolo con gli accessori di legge fino al saldo effettivo.

Il giudice di appello, in esito all’esame della disciplina di legge e collettiva, ha accertato che l’RAGIONE_SOCIALE è un ente pubblico strumentale della Regione Sardegna ma non è impresa o azienda agricola ai sensi della lettera a) e della lettera f) dell’art. 3 della legge 1655 del 1962 che disciplina l’ ENPAIA.

Ha verificato che l ‘attività non ha carattere imprenditoriale essendo destinata senza finalità economica al mantenimento ed alla preservazione del patrimonio boschivo dell’isola (in questo senso gli artt. 35, 38 e 39 della legge istitutiva, L.R. Sardegna n. 8 del 2016).

Quindi, stante la natura pubblica del rapporto di lavoro, ha ritenuto irrilevante, ai fini dell’iscrizione alla Fondazione del personale, la circostanza che lo stesso sia regolato da un contratto collettivo di diritto privato, recessivo essendo in contrasto con la disciplina del rapporto di lavoro pubblico.

Ad avviso della Corte di merito il richiamo della legge regionale n. 124 del 1999 (istitutiva dell’Ente Foreste della Sardegna) e della legge regionale n. 8 del 2016 (istitutiva dell’Agenzia Forestas) alla contrattazione collettiva che prevede l’iscrizione all’ ENPAIA non sarebbe idoneo ad incidere sul regime previdenziale da applicare ad una pubblica amministrazione.

Inoltre, il C.I.R.L., che prevede l’iscrizione nella sua parte obbligatoria, non sarebbe vincolante non essendo stato contrattato tra la Regione e i sindacati con la conseguenza che obbliga solo le parti che lo abbiano realmente sottoscritto.

Il giudice di appello ha poi sottolineato che nessuna competenza specifica è stata attribuita alla Regione Sardegna in materia previdenziale atteso che l’art. 5 dello Statuto regionale (legge Cost. 28.2.1948) consente unicamente l’emanazione di norme integrative e di attuazione della normativa nazionale. Pertanto, nel preferire una lettura costituzionalmente orientata delle norme, la Corte ha escluso che con la previsione dell’applicazione del c.c.n.l. si sia inteso disciplinare in modo autonomo e differenziato il regime previdenziale del personale. Si è chiarito che sarebbe irrilevante per ritenere perdurante l’obbligo di iscrizione all’ ENPAIA, stabilire se il regime assicurativo applicabile sia quello pubblico o piuttosto quello privato atteso che, come detto, mancherebbero comunque gli altri presupposti necessari per l’iscrizione.
In conclusione, nell’escludere l’obbligo di iscrizione dei dipendenti dell’Agenzia Forestas all’ ENPAIA, la Corte di merito ha ritenuto che fosse irrilevante la circostanza che, prima dell’iscrizione all’INPS nel periodo intermedio, l’Agenzia abbia continuato a versare i contributi alla Fondazione. Con riferimento alla sentenza n. 153 del 15.7.2021 della Corte costituzionale, la Corte di appello ha evidenziato che in tale decisione il giudice delle leggi non si è affatto occupato dell’inquadramento previdenziale del personale dell’Agenzia Forestas né ha messo in discussione il diritto della Regione Sardegna di inserire tale personale tra i lavoratori del comparto regionale.
Tanto premesso la sentenza ha confermato il diritto del lavoratore a vedersi restituire quanto accantonato sul ‘conto

individuale’ evidenziando che l’art. 6 del Regolamento ENPAIA non autorizza a trattenere le somme versate in favore di un soggetto che non è più iscritto né ha più diritto ad esserlo. Ha sottolineato che l ‘espressione ‘cessazione del rapporto’ deve essere intesa come cessazione del rapporto assicurativo con l’ ENPAIA.

Quanto al TFR, invece, la Corte di merito ha preso atto del fatto che il rapporto di lavoro non è definitivamente cessato ma è proseguito con l’Agenzia Forestas ed ha ritenuto che le somme chieste in restituzione a tal titolo (di cui non v’era comunque prova dell’avvenuta erogazione al lavoratore) dovessero essere invece trasferite al nuovo datore di lavoro.

Per la cassazione della sentenza ricorre la Fondazione ENPAIA che articola quattro motivi ulteriormente illustrati da memoria. NOME COGNOME è rimasto intimato.

Il procuratore Generale ha rassegnato le sue conclusioni per iscritto chiedendo il rigetto del ricorso.

All’esito della camera di consiglio il collegio si è riservato di depositare del provvedimento nel termine di novanta giorni.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Con il primo motivo di ricorso, la RAGIONE_SOCIALE deduce violazione o falsa applicazione delle leggi regionali n. 24 del 1999, art.9; n.8 del 2016, art.48; n.43 del 2018 art.48bis .

La Corte avrebbe errato nel non dare rilievo al CCNL per gli operai forestali ed impiegati agricoli cui rinviavano le leggi regionali e che prevedeva l’assoggettamento alla copertura assicurativa della Fondazione ENPAIA per i dipendenti degli enti pubblici addetti a: sistemazione e manutenzione idraulicoforestale e idraulico-agraria; imboschimento e rimboschimento; miglioramento dei boschi esistenti ed attività connesse; difesa del suolo; valorizzazione ambientale e paesaggistica.
Con il secondo e terzo motivo, la Fondazione RAGIONE_SOCIALE deduce violazione o falsa applicazione dell’art.3 l. n.1655 del 1962, dell’art. 2135 c.c., nonché degli artt.36 e 37 della l. regionale n. 8 del 20 16; infine, violazione o falsa applicazione dell’art.117, co.2, lett. o) Cost..

Si sostiene che già in base all’art.3, lett . f) l. n.1655 del 1962, l’iscrizione dei lavoratori doveva avvenire presso l’ ENPAIA, poiché ai fini della norma rileva non la natura imprenditoriale dell’attività, bensì la natura agricola di tale attività ed essa, per come svolta in concreto, rientrava nella definizione dell’art.2135 c.c., che qualifica agricola anche l’attività volta a lla valorizzazione del territorio e del patrimonio rurale e forestale. Con il quarto motivo di ricorso, la Fondazione ENPAIA deduce violazione o falsa applicazione dell’art.6 Regolamento di previdenza di ENPAIA approvato con decreto interministeriale del 19.11.1996, dell’art.12 delle Preleggi e degli artt. 1362 e ss.
c.c..

La Corte d’appello avrebbe male interpretato l’art.6 del citato Regolamento, la cui lettera prevedeva espressamente la cessazione del rapporto di lavoro come presupposto per il diritto alla liquidazione del ‘conto individuale’.

Secondo parte ricorrente, la liquidazione del ‘conto individuale’ prima del raggiungimento dell’età pensionabile ha la funzione di sostegno al reddito per il caso di cessazione del rapporto di lavoro. Tale bisogno non ricorreva in capo al dipendente poiché mai aveva perso il posto di lavoro.

Il primo motivo è infondato.

Ai sensi dell’art.117, co.2, lett. o) Cost., lo Stato ha legislazione esclusiva in materia di previdenza sociale. Lo Statuto della regione Sardegna (legge costituzionale n.3 del 1948) non ha attribuito una competenza alla regione in tema di previdenza sociale; la competenza legislativa regionale in tale materia è

circoscritta alla sola integrazione ed attuazione della legge statale (art.5). È dunque irrilevante che le leggi regionali succedutesi, inclusa quella istitutiva della Azienda Forestas, rinviino alla contrattazione collettiva e facciano propria una gestione previdenziale -regime sostituivo della Fondazione ENPAIA -diversa da quella imposta in modo inderogabile dalla legislazione statale, ovvero il regime previdenziale proprio degli enti pubblici non economici territoriali, inizialmente gestito dalla Cassa Pensioni Dipendenti Enti Locali (CPDEL) e poi passato alla gestione Inps.
Né può essere la fonte negoziale in sé sola considerata, ovvero il CCNL per gli operai forestali ed impiegati agricoli, a legittimare una deroga alla normativa statale. Questa, infatti, ha carattere imperativo, come si desume dall’art.2115, co.3 c.c., ed è dunque inderogabile da parte dell’autonomia collettiva.

Del pari sono infondati il secondo e terzo motivo di ricorso.

Come anticipato, il regime previdenziale dei dipendenti di enti pubblici non economici regionali è attratto alla gestione dell’Inps.

Rettamente la Corte d’appello ha escluso che agli stessi possa applicarsi il regime degli assicurati presso l’ ENPAIA, ai sensi dell’art.3, lett. f) l. n.1655 del 1962.

Con tale norma di dispone che i contributi all’ ENPAIA sono dovuti ‘dai datori di lavoro appresso indicati per i dipendenti con mansioni di dirigenti ed impiegati tecnici ed amministrativi, di concetto e di ordine, anche se assunti con periodo di prova o di tirocinio:

…

f) gli Enti di diritto pubblico, limitatamente alle imprese od aziende agricole da essi esercitate’.

Emerge dal chiaro tenore letterale della disposizione che gli enti pubblici sono tenuti alla contribuzione presso l’ ENPAIA solo

limitatamente alle imprese o aziende agricole che l’ente eserciti. Occorre cioè, come rilevato dalla sentenza, che l’attività agricola svolta in via strumentale dall’ente pubblico abbia natura d’impresa. Diversamente da quanto sostengono i motivi di ricorso, non rileva la sola tipologia di attività -che deve essere agricola -ma occorre che l’attività agricola sia esercitata da imprese o aziende agricole, quindi con il requisito dell’imprenditorialità di cui all’art.2135 c.c.

Ebbene, ai fini del carattere imprenditoriale dell’attività agricola, come di quella commerciale, è richiesto (Cass. n. 25478 del 2019, Cass. n.6835 del 2014) non lo scopo di lucro (c.d. lucro soggettivo), ma la sussistenza di una obiettiva economicità dell’attività esercitata, intesa quale proporzionalità tra costi e ricavi (cd. lucro oggettivo).

Ciò non accade riguardo alla RAGIONE_SOCIALE, la quale non è tenuta al principio di economicità, non essendo imposta la produzione di ricavi con i quali autofinanziarsi per sostenere costi di gestione. La stessa è definita dalla legge regionale n.6 del 2016 (art.35, co.3) non come impresa o azienda, ma come mera ‘struttura tecnico -operativa della Regione’, e non si autofinanzia, ma viene finanziata in larga parte tramite contributi esterni, regionali, statali e comunitari (art.52, lett. c), d), e).
Ne viene l’inapplicabilità dell’art.3, lett. f) l. n.1655 Infondato è infine anche il quarto motivo.

del 1962.

Dispone l’art.6 del regolamento ENPAIA approvato con decreto interministeriale del 19.11.96 che la liquidazione del conto individuale è dovuta nei seguenti casi: ‘ 1) Al raggiungimento del 65º anno di età, è corrisposto all’iscritto l’ammontare del conto individuale determinato dal contributo versato per tale fine a partire dalla data dell’iniziale iscrizione al Fondo, rivalutato in base al tasso di interesse annuo composto del 4%.

2) Prima del raggiungimento del 65° anno di età l’ammontare del conto individuale, come determinato al comma 1, è corrisposto: a) all’iscritto che abbia cessato il rapporto di impiego ed abbia conseguito il trattamento pensionistico di vecchiaia nell’assic urazione generale obbligatoria o in forme sostitutive e sempreché non instauri un nuovo rapporto di lavoro; b) all’iscritto colpito da invalidità permanente totale ed assoluta; c) all’iscritto, trascorsi sei mesi dalla data di cessazione dell’ultimo rappor to di lavoro durante i quali non ne abbia instaurato un altro con conseguente diritto alla reiscrizione all’Ente; d) ai superstiti in caso di morte dell’iscritto’.
Rileva nel caso di specie l’ipotesi sub c), trattandosi di dipendenti non ancora titolari di trattamento pensionistico.

Sostiene il motivo che presupposto necessario della liquidazione del ‘conto individuale’ sia la cessazione del rapporto di lavoro, poiché la prestazione in questione mira ad assicurare un sostegno al reddito al dipendente che abbia perso il posto di lavoro.

In realtà così non è, poiché la liquidazione del ‘conto individuale’ non spetta nel caso in cui si sia perso il posto di lavoro e però il reimpiego avvenga presso un altro datore con obbligo reiscrizione presso l’ ENPAIA. Se la funzione della tutela fosse un sostegno al reddito in caso di perdita del posto di lavoro, la liquidazione dovrebbe spettare in ogni caso di cessazione del rapporto lavorativo, a prescindere dalla reiscrizione presso ENPAIA o presso enti previdenziali diversi.

Al contrario, il dato dirimente è la continuità della copertura assicurativa presso l’ ENPAIA, poiché in tal caso, non essendo terminata quella, nemmeno si deve liquidare la somma accantonata che, al contrario, diviene esigibile solo al cessare del rapporto assicurativo. Rettamente, quindi, la Corte d’appello

ha affermato che alla locuzione ‘cessazione del rapporto’ si deve dare un’interpretazione estensiva, comprensiva di tutte le vicende che determinino la cessazione del rapporto previdenziale anche se non di quello lavorativo.

Conclusivamente, il ricorso deve essere respinto.

La mancata costituzione dell’intimato NOME COGNOME esime il Collegio dal disporre sulle spese del presente giudizio di cassazione.

P. Q. M.

La Corte rigetta il ricorso.

Ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater, atteso il rigetto, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte di parte ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso a norma dello stesso art. 13, comma 1 bis.

Roma, così deciso nella camera di consiglio del 17.9.24

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