Rapporto di lavoro pubblico: no alla conversione

Una lavoratrice chiedeva il riconoscimento di un rapporto di lavoro a tempo indeterminato con un ente, successivamente soppresso e assorbito da un Ministero. La Corte di Cassazione ha accolto il ricorso del Ministero, stabilendo che la natura pubblica dell’ente originario impedisce la conversione del contratto precario in un rapporto di lavoro pubblico stabile, che può essere costituito solo tramite concorso. Il caso è stato rinviato per la valutazione del risarcimento del danno.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 18 febbraio 2026 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile

Rapporto di Lavoro Pubblico: la Cassazione Nega la Conversione del Contratto a Termine

L’ordinanza in esame affronta una questione cruciale per chi lavora nel settore pubblico o parapubblico: la possibilità di convertire un contratto a termine in uno a tempo indeterminato. La Corte di Cassazione, con una pronuncia molto chiara, ribadisce un principio fondamentale del nostro ordinamento: la costituzione di un rapporto di lavoro pubblico stabile può avvenire, di regola, solo tramite concorso. Vediamo nel dettaglio la vicenda e le motivazioni della Suprema Corte.

I Fatti di Causa

Una lavoratrice aveva chiesto al Tribunale di riconoscere l’esistenza di un rapporto di lavoro subordinato a tempo indeterminato con un Istituto di programmazione industriale. A seguito della soppressione di tale Istituto, la lavoratrice chiedeva inoltre il trasferimento del suo rapporto di lavoro presso il Ministero dello Sviluppo Economico, subentrato nelle funzioni dell’ente.

Il Tribunale di primo grado aveva rigettato la domanda. La Corte d’Appello, invece, aveva riformato la decisione, accogliendo le richieste della lavoratrice. In particolare, aveva dichiarato l’esistenza di un rapporto di lavoro a tempo indeterminato con il Ministero a partire dal 2010 e aveva condannato l’amministrazione al risarcimento dei danni.

Contro questa sentenza, il Ministero ha proposto ricorso per cassazione, sostenendo la violazione delle norme che regolano l’impiego pubblico e la natura pubblicistica dell’ente soppresso, che impedirebbe la conversione del contratto.

La Questione Centrale: la Natura Giuridica dell’Ente

Il cuore della controversia risiedeva nella qualificazione giuridica dell’Istituto per cui la lavoratrice prestava servizio. Era un ente privato o un ente pubblico? La risposta a questa domanda è dirimente. Se l’ente fosse stato privato, si sarebbero applicate le normali regole del diritto del lavoro privato, che prevedono la conversione del contratto a termine illegittimo in un rapporto a tempo indeterminato. Se, invece, l’ente fosse stato pubblico, sarebbero prevalse le rigide norme sull’accesso al pubblico impiego, che impongono il superamento di un concorso (art. 97 della Costituzione).

La Corte d’Appello aveva implicitamente trattato il rapporto come se fosse di natura privata, riconoscendone la conversione. Il Ministero, nel suo ricorso, ha contestato fermamente questa ricostruzione, insistendo sulla natura pubblica dell’Istituto e, di conseguenza, sull’impossibilità di stabilizzare un rapporto di lavoro pubblico nato come precario.

Le Motivazioni della Cassazione sul rapporto di lavoro pubblico

La Corte di Cassazione ha accolto il ricorso del Ministero, ritenendolo fondato. La Suprema Corte ha innanzitutto ribadito che è compito del giudice qualificare la natura di un ente, basandosi sulle disposizioni di legge che lo istituiscono e ne regolano l’attività.

Analizzando l’evoluzione normativa dell’Istituto, la Corte ha concluso senza ombra di dubbio che, al momento della sua soppressione, esso aveva assunto una chiara natura pubblicistica. Era diventato, di fatto, una sorta di ‘agenzia tecnica’ del Ministero, finanziato con fondi pubblici e con compiti istituzionali. La sua attività non era orientata al profitto, ma al perseguimento di finalità pubbliche sotto la vigilanza e il controllo ministeriale.

Questa natura pubblica, secondo la Cassazione, comporta una conseguenza inevitabile: l’applicazione dell’art. 36 del D.Lgs. 165/2001. Questa norma vieta la conversione dei contratti di lavoro a tempo determinato in rapporti a tempo indeterminato alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni. La violazione di norme imperative sulla stipula di contratti a termine da parte della P.A. non può portare alla costituzione di un rapporto di lavoro pubblico a tempo indeterminato, ma può dare diritto al lavoratore al risarcimento del danno.

Pertanto, l’accertamento della Corte d’Appello, che aveva riconosciuto la sussistenza di un rapporto a tempo indeterminato, è stato considerato erroneo.

Le Conclusioni della Suprema Corte

In conclusione, la Corte di Cassazione ha cassato la sentenza impugnata. Ha stabilito che, data la natura pubblica dell’ente, il rapporto di lavoro precario della lavoratrice non poteva essere convertito in un rapporto a tempo indeterminato con il Ministero.

La causa è stata rinviata alla Corte d’Appello di Roma, in diversa composizione, che dovrà decidere nuovamente sulla questione. Il nuovo giudice dovrà attenersi al principio di diritto stabilito dalla Cassazione, escludendo la conversione del rapporto, ma dovrà valutare le altre conseguenze derivanti dall’illegittima apposizione del termine al contratto, in particolare per quanto riguarda il diritto della lavoratrice al risarcimento del danno. Questa pronuncia riafferma con forza la specificità del rapporto di lavoro pubblico e il principio costituzionale dell’accesso al pubblico impiego mediante concorso.

Un contratto di lavoro a termine con un ente pubblico può essere convertito in un contratto a tempo indeterminato?
No, di regola la conversione è esclusa. Secondo la normativa sul pubblico impiego (in particolare l’art. 36 del d.lgs. 165/2001), la costituzione di un rapporto di lavoro a tempo indeterminato con una pubblica amministrazione può avvenire solo tramite procedure di selezione pubblica (concorsi), in ottemperanza all’art. 97 della Costituzione.

Come si determina se un ente è pubblico ai fini delle regole sul rapporto di lavoro?
La natura pubblica di un ente si accerta analizzando il quadro normativo che lo ha istituito e che ne regola il funzionamento, i compiti e le fonti di finanziamento. Come affermato dalla Corte, un ente è considerato pubblico ‘solo se istituito o riconosciuto per legge’ e non sulla base di un mero operato di fatto.

Quali tutele ha un lavoratore precario il cui contratto con la Pubblica Amministrazione è illegittimo?
Il lavoratore non ha diritto alla conversione del contratto in un posto a tempo indeterminato. Tuttavia, come indicato dalla Corte nel rinviare il caso al giudice d’appello, il lavoratore ha diritto a richiedere il risarcimento del danno subito a causa dell’utilizzo abusivo e illegittimo di contratti di lavoro precario da parte dell’amministrazione.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. L Num. 30017 Anno 2023

Civile Ord. Sez. L Num. 30017 Anno 2023

Presidente: NOME COGNOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 30/10/2023

ORDINANZA

sul ricorso 3735-2018 proposto da: RAGIONE_SOCIALE, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso ex lege dall’RAGIONE_SOCIALE presso i cui Uffici domicilia in ROMA, alla INDIRIZZO;

– ricorrente –

Oggetto

–

I.P.I.

Riconoscimento

rapporto

tempo

indeterminato

– Passaggio al

RAGIONE_SOCIALE

Esclusione.

R.G.N. 3735/2018

COGNOME.

Rep.

Ud. 17/10/2023

4311 COGNOME NOME, elettivamente domiciliata in ROMA, INDIRIZZO, presso lo studio degli avvocati NOME COGNOME, NOME COGNOME, che la rappresentano e difendono;

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 2965/2017 RAGIONE_SOCIALEa CORTE D’APPELLO di ROMA, depositata il 24/07/2017 R.G.N. 7367/2013;

udita la relazione RAGIONE_SOCIALEa causa svolta nella camera di consiglio del 17/10/2023 dal AVV_NOTAIO NOME COGNOME.

RILEVATO CHE

1.Il Tribunale di Roma, in funzione di giudice del lavoro, rigettava la domanda RAGIONE_SOCIALE‘epigrafata ricorrente volta ad ottenere, in via principale, la declaratoria di sussistenza di un rapporto di lavoro subordinato con l’RAGIONE_SOCIALE (di seguito IRAGIONE_SOCIALE) e, per l’effetto, il trasferimento del predetto rapporto in capo al RAGIONE_SOCIALE, a far data dall’1.6.2010 , in forza del d.l. n. 78 del 2010; respingeva altresì la domanda subordinata, volta ad ottenere dal RAGIONE_SOCIALE, quale successore a titolo universale di IRAGIONE_SOCIALE. il pagamento RAGIONE_SOCIALEe differenze retributive maturate, a vario titolo, in costanza del rapporto di lavoro con detto IstRAGIONE_SOCIALE ovvero il risarcimento del danno da precariato.
Avverso la sentenza di primo grado veniva interposto appello da parte RAGIONE_SOCIALEa lavoratrice che insisteva nell’accoglimento di tutte le domande proposte nel ricorso ex art. 414 c.p.c.

La Corte territoriale, in accoglimento RAGIONE_SOCIALE‘appello: a) dichiarava che tra la lavoratrice e il RAGIONE_SOCIALE appellato intercorreva a far tempo dal 1.6.2010 e all’attualità un rapporto di impiego, con diritto RAGIONE_SOCIALEa Cappello di prendere servizio e di percepire la retribuzione corrispondente al livello B c.c.n.l. I.P.I., giusta tabella di corrispondenza di cui al d.l. n. 78 del 2010, come modificato dalla l. n. 122 del 2010; b) condannava il RAGIONE_SOCIALE appellato al risarcimento del danno in favore RAGIONE_SOCIALE‘appella nte in misura pari RAGIONE_SOCIALE retribuzioni scadute dal 27.2.2012 all’attualità, con gli interessi legali dalla scadenza al saldo oltre al pagamento RAGIONE_SOCIALEe spese di lite.
Avverso detta pronunzia propone ricorso per cassazione il RAGIONE_SOCIALE, in persona del Ministro p.t., con un solo motivo

Resiste con controricorso la lavoratrice.

Entrambe le parti depositano memorie.

CONSIDERATO CHE

Con un RAGIONE_SOCIALE motivo di ricorso il RAGIONE_SOCIALE, in persona del Ministro p.t. (di seguito: M.I.S.E.), denunzia la violazione e falsa applicazione RAGIONE_SOCIALE‘art. 7, comma 20, del d.l. n. 78 del 2010, RAGIONE_SOCIALE‘art. 36 del d.lgs. n. 165 del 2001 e RAGIONE_SOCIALE‘art. 97 RAGIONE_SOCIALEa Costituzione, ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 360, n. 3, c.p.c., con riferimento alla statuizione per cui la ricorrente sarebbe da considerare dipendente a tempo indeterminato RAGIONE_SOCIALE‘ ex I.P.I. alla data RAGIONE_SOCIALEa sua cessazione e, conseguentemente,
avrebbe diritto a prendere servizio nella stessa posizione presso il RAGIONE_SOCIALE

Si sostiene nel mezzo la natura pubblicistica RAGIONE_SOCIALE‘I.P.I. e si denunzia la non condivisione RAGIONE_SOCIALEa ricostruzione RAGIONE_SOCIALEa Corte territoriale ‘sul piano RAGIONE_SOCIALEa qualificazione RAGIONE_SOCIALEa natura RAGIONE_SOCIALE‘ente soppresso, con specifico riferimento alla disciplina applicabile ai rapporti di lavoro ad esso facenti capo, per come individuati dal Legislatore nella soppressione’ (cfr. ricorso pag. 12) .

2.1. Si insiste che il citato art. 7, comma 20, del d.l. n. 78 del 2010 cit. si applica, per ragioni di copertura finanziaria ai soli dipendenti in servizio all’atto RAGIONE_SOCIALE‘entrata in vigore RAGIONE_SOCIALEa norma e aggiunge che nessun rapporto a tempo indeterminato può essere so rto con l’I.P.I. (perché l’I.P.I. era estinto). Insiste sulla violazione RAGIONE_SOCIALE‘art. 36 del d.lgs. n. 165 del 2001.

Il motivo Ł fondato e va accolto, per quanto di ragione.

3.1. Sul piano logico giova partire dal rilievo che Ł compito del giudice, anche di legittimità, anche in via officiosa, procedere alla qualificazione di un ente quale pubblico o privato, laddove la natura RAGIONE_SOCIALE‘ente fondi la propria essenza in disposizioni di legge, mentre, per converso, detto compito Ł circoscritto RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALEgazioni ed RAGIONE_SOCIALE prove offerte in giudizio laddove la natura, nello specifico, quella privata, affondi le radici in atti RAGIONE_SOCIALE‘autonomia (cfr. sul punto Cass. Sez. Lav. n. 28060 del 2020, non massimata in parte qua ).
3.2. Va a tal proposito ricordata tutta l’opera ricostruttiva compiuta da Cass. Sez. Lav. n. 28060 del 2020 che, nel ripercorrere le vicende evolutive RAGIONE_SOCIALE ‘I.P.I . sin dalla sua nascita, ne ha affermato la natura pubblica all’atto RAGIONE_SOCIALEa soppressione essendo inimmaginabile che il legislatore abbia inteso, con

il medesimo atto normativo, costituire un ente pubblico e contestualmente sopprimerlo (cfr. art. 7, comma 20, del d.l. n. 78 del 2010 convertito con modificazioni in legge n. 122 del 2010), osservando altresì che se l’I.P.I. fosse stato un ente privato la disposizione di cui innanzi – che ne ha previsto la soppressione con contestuale passaggio del personale nei ruoli del RAGIONE_SOCIALE -si esporrebbe a profili di incostituzionalità in relazione sia all’art. 97 che 42 RAGIONE_SOCIALEa Carta fondamentale.
3.3. Nel percorso motivazionale RAGIONE_SOCIALEa decisione viene indagata la natura RAGIONE_SOCIALE‘ente a far tempo dalla sua costituzione (tutto il percorso ricostruttivo Ł contenuto dal punto 6 al punto 6.24 RAGIONE_SOCIALEa decisione innanzi ricordata al quale si fa rinvio anche ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 118 disp. att. c.p.c.).

3.4. Va quindi ribadito che, nel prisma RAGIONE_SOCIALE‘art. 97, comma 2, RAGIONE_SOCIALEa Costituzione, un ente può essere ritenuto pubblico ‘solo se istituito o riconosciuto per legge’ (cfr. art. 4 RAGIONE_SOCIALEa l. n. 70 del 1975). L’ istituzione si definisce, in concreto, in presenza di una diretta istituzione per legge, in astratto, allorquando l’istituzione di desuma dal quadro normativo (cd. istituzione in base alla legge), precisato che va esclusa, in ogni caso, l’ istituzione ‘di fatto’ RAGIONE_SOCIALE‘ente pubblico .

3.5. Il processo legislativo che ha interessato l’I.P.I. è cominciato con l’art. 19 del d.lgs. n. 9 del 1993 (norma sostituita dall’art. 3 del d.l. n. 32 del 1995 che prendeva atto RAGIONE_SOCIALEa nuova denominazione RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, divenuto I.P.I.); Ł proseguito con il d.lgs. n. 1 del 1999 operante il riordino degli enti e RAGIONE_SOCIALEe società di promozione e istituzione RAGIONE_SOCIALEa RAGIONE_SOCIALE (con detto decreto le quote RAGIONE_SOCIALE‘I.P.I. appartenenti allo Stato sono state trasferite alla predetta RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE); ha subito nuovo e fondamentale impulso con l’art. 19,
comma 2, RAGIONE_SOCIALEa l. n. 340 del 2000 con il quale l’I.P.I. è stato sganciato dalla RAGIONE_SOCIALE per divenire struttura ancorata al RAGIONE_SOCIALE e con il successivo art. 14 RAGIONE_SOCIALEa l. n. 57 del 2001 con il quale Ł stato indi previsto, all’art. 14, comma 3, che a decorrere dal 2001 gli oneri per il finanziamento RAGIONE_SOCIALEe attività di promozione RAGIONE_SOCIALE svolte dall’I .P.I. sul territorio nazionale fossero posti a carico del RAGIONE_SOCIALE del RAGIONE_SOCIALE; nello stesso segno vanno altresì ricordati i successivi interventi normativi ( art. 60, comma 3, l. n. 289 del 2002; l’art. 1, comma 234, RAGIONE_SOCIALEa l. n. 311 del 2004; RAGIONE_SOCIALE‘art. 4 del d.P.R. n. 225 del 2007 e RAGIONE_SOCIALE‘art. 4 del d.P.R. n. 197 del 2006).
3.6. Nel quadro normativo innanzi ricostruito l’I.P.I. non aveva , quindi, di mira, nello svolgimento RAGIONE_SOCIALEa propria attività, i criteri di redditività e rendimento, nØ assumeva su di sØ i rischi RAGIONE_SOCIALEa propria attività che, invece, ricadevano sul RAGIONE_SOCIALE vigilante che provvedeva anche al finanziamento dei relativi costi. Insomma, pur astrattamente possibile una diversa originaria configurazione, con il tempo e per scelta legislativa, l’I.P.I. è divenuto un a struttura parRAGIONE_SOCIALEla a quella ministeriale, un’ Agenzia tecnica del dicastero, avente non solo propri compiti operativi (nell’alveo degli indirizzi del dicastero e sotto il suo controllo), ma anche attribuzioni e compiti strettamente istituzionali, del pari conferitagli dall’Amministrazione.
3.7 . Alla luce RAGIONE_SOCIALE‘innanzi ricordato quadro normativo Ł evidente che alla data del 19.9.2007 (data del primo dei contratti qui in rilievo ) l’I.P.I. aveva già assunto natura pubblicistica.

3.8 . La riaffermata natura pubblica RAGIONE_SOCIALE‘I.P.I. anche alla data del 19.9.2007, comporta quale conseguenza

l’impossibilità di conversione del rapporto di lavoro precario connotato da illegittimità in rapporto di lavoro a tempo indeterminato, in applicazione, come dedotto da parte ricorrente, RAGIONE_SOCIALE‘art. 36 del d.lgs. n. 165 del 2001.

3.8.1. NØ le conclusioni di cui innanzi restano intaccate dai rilievi contenuti nel controricorso, reiterati in memoria, in ordine alla natura meramente dichiarativa e non costitutiva RAGIONE_SOCIALEa sentenza di appello, quanto alla sussistenza di un rapporto di lavoro subordinato a tempo indeterminato, in quanto proprio detto accertamento Ł erroneo per le ragioni innanzi esposte.

3.9. Alla luce di quanto innanzi evidentemente erronea – come sottolineato nel motivo di ricorso Ł anche l’applicazione RAGIONE_SOCIALE‘art. 7 del d.l. n. 78 del 2010, conv.. con l. n. 122 del 2010 che presuppone appunto l’esistenza di un rapporto di lavoro a tempo indeterminato con l’I.P.I. ai fini del trasferimento al RAGIONE_SOCIALE. Rapporto di lavoro a tempo indeterminato qui non configurabile per le ragioni innanzi indicate.

Conclusivamente il ricorso va accolto e la sentenza cassata con rinvio alla Corte di Appello di Roma in diversa composizione che valuterà le ulteriori conseguenze (in tema di risarcimento del danno).

Il giudice del rinvio provvederà anche in ordine RAGIONE_SOCIALE spese dei presente giudizio di legittimità.

P.Q.M.

accoglie il ricorso, cassa la sentenza impugnata e rinvia alla Corte di Appello di Roma, in diversa composizione, che provvederà anche in ordine RAGIONE_SOCIALE spese di legittimità.

Roma, così deciso nella camera di consiglio del

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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