Progressioni verticali: stop senza autorizzazione

La Corte di Cassazione ha negato il diritto all’inquadramento superiore a un gruppo di dipendenti pubblici in un caso di progressioni verticali. L’amministrazione aveva bandito 920 posti, ma l’autorizzazione era stata concessa solo per 460. La Corte ha stabilito che, in assenza di un’autorizzazione completa e a causa di una nuova legge (ius superveniens) che ha modificato le regole, i candidati idonei oltre il 460° posto non avevano maturato un diritto quesito all’assunzione, respingendo così il loro ricorso.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 26 ottobre 2025 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile

Progressioni Verticali nel Pubblico Impiego: Quando Nasce il Diritto all’Assunzione?

L’ordinanza n. 2162/2024 della Corte di Cassazione offre un’importante lezione sulle progressioni verticali nel pubblico impiego, chiarendo i presupposti necessari perché un candidato idoneo possa vantare un vero e proprio diritto all’assunzione. La vicenda analizza il delicato equilibrio tra le aspettative dei lavoratori, le decisioni della Pubblica Amministrazione e l’impatto di nuove normative.

I Fatti di Causa

La controversia nasce da una procedura di selezione interna indetta da un Ministero per il passaggio di personale dall’Area B all’Area C. L’Amministrazione aveva pianificato la copertura di 920 posti, ma aveva ottenuto l’autorizzazione formale solo per 460 di essi. Nonostante ciò, i bandi di selezione facevano riferimento al numero complessivo di 920 posti, specificando però che l’inquadramento dei candidati posizionati oltre il 460° posto sarebbe avvenuto solo dopo la concessione della successiva autorizzazione.

I lavoratori, risultati idonei ma collocati in graduatoria oltre la posizione 460, hanno agito in giudizio per ottenere il riconoscimento del loro diritto all’inquadramento superiore. La loro richiesta si basava sull’idea che l’Amministrazione si fosse impegnata a coprire tutti i 920 posti e che il loro diritto fosse ormai “quesito”, cioè acquisito e non modificabile da eventi successivi.

A complicare il quadro è intervenuto il D.Lgs. n. 150/2009 (la cosiddetta “Riforma Brunetta”), che, a partire dal 1° gennaio 2010, ha modificato le regole per le progressioni di carriera, limitando fortemente le procedure interamente riservate al personale interno in favore dei concorsi pubblici. Poiché le graduatorie del caso in esame sono state approvate dopo tale data, si è posto il problema di quale normativa applicare.

La Decisione della Corte di Cassazione sulle progressioni verticali

La Corte di Cassazione, confermando le decisioni dei giudici di merito, ha respinto il ricorso dei lavoratori. Secondo i giudici, i ricorrenti non avevano mai maturato un diritto soggettivo all’assunzione, poiché mancava un elemento essenziale: l’autorizzazione a coprire i posti per i quali concorrevano.

Le Motivazioni della Sentenza

La Corte ha basato la sua decisione su alcuni principi cardine del diritto del lavoro pubblico:
1. Natura della progressione verticale: Il passaggio a un’area superiore non è una semplice promozione, ma è equiparato a una nuova assunzione. Come tale, richiede il rispetto di tutte le procedure previste per il reclutamento, inclusa la preventiva autorizzazione a coprire i posti.
2. L’autorizzazione è un presupposto indispensabile: L’atto con cui la Presidenza del Consiglio dei Ministri autorizza un’amministrazione a bandire posti e ad assumere personale non è una mera formalità. È una condizione di validità della procedura stessa, che garantisce la copertura finanziaria e la coerenza con il fabbisogno di personale. Senza di essa, l’amministrazione non ha il potere di assumere.
3. L’impatto dello ius superveniens: Il diritto all’assunzione si perfeziona solo quando la graduatoria viene approvata e il candidato si trova in posizione utile per un posto autorizzato. Nel caso di specie, al momento dell’entrata in vigore della riforma (1° gennaio 2010), non solo mancava l’autorizzazione per i posti oltre il 460°, ma le stesse graduatorie non erano state ancora approvate. Di conseguenza, i lavoratori non avevano un “diritto quesito” da proteggere contro la nuova legge.
4. Assenza di legittimo affidamento: La Corte ha escluso che i lavoratori potessero invocare il principio del legittimo affidamento. I bandi di concorso erano chiari nel subordinare l’assunzione per i posti aggiuntivi al rilascio di una futura autorizzazione. Questa condizione, mai avveratasi, rendeva l’aspettativa dei candidati una mera speranza, non un diritto giuridicamente tutelabile.

Conclusioni

L’ordinanza ribadisce un principio fondamentale: nel pubblico impiego, le procedure di reclutamento e di progressioni verticali sono governate da un rigido principio di legalità e di controllo della spesa pubblica. La Pubblica Amministrazione non può creare obbligazioni vincolanti per l’assunzione se non ha preventivamente ottenuto tutte le necessarie autorizzazioni. Per i lavoratori, la lezione è chiara: la partecipazione a una selezione, anche con esito positivo, non garantisce l’assunzione fino a quando l’intero iter procedurale, autorizzazioni incluse, non sia completato. Qualsiasi aspettativa basata su atti non ancora perfezionati rimane soggetta alle modifiche normative che possono intervenire nel frattempo.

Quando sorge il diritto all’assunzione per un candidato idoneo in una graduatoria di progressione verticale?
Il diritto all’assunzione sorge solo quando la graduatoria è formalmente approvata e il candidato si trova in una posizione utile per un posto che è stato specificamente autorizzato dagli organi competenti. La semplice idoneità non è sufficiente.

Una nuova legge (ius superveniens) può bloccare lo scorrimento di una graduatoria indetta con la normativa precedente?
Sì, una nuova legge può legittimamente impedire l’assunzione se, al momento della sua entrata in vigore, i candidati non hanno ancora maturato un diritto soggettivo pieno e perfetto. Nel caso esaminato, questo diritto non era sorto perché mancava l’autorizzazione per i posti e le graduatorie non erano ancora state approvate.

L’aver bandito un concorso per più posti di quelli autorizzati crea un legittimo affidamento nei candidati?
No. Se il bando di concorso subordina esplicitamente l’assunzione per i posti eccedenti al rilascio di una futura autorizzazione, non si crea alcun legittimo affidamento. I candidati sono consapevoli della natura condizionata della loro potenziale assunzione, che dipende da un evento futuro e incerto.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. L Num. 2162 Anno 2024

Civile Ord. Sez. L Num. 2162 Anno 2024

AVV_NOTAIO: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data RAGIONE_SOCIALEzione: 22/01/2024

ORDINANZA

sul ricorso 22931-2022 proposto da:

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Oggetto

Impiego pubblico Progressioni verticali Scorrimento graduatoria

R.G.N. NUMERO_DOCUMENTO

COGNOME.

Rep.

Ud. 23/11/2023

COGNOME NOMENOME COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOMENOME COGNOME NOMENOME COGNOME NOMENOME COGNOME NOMENOME COGNOME NOMENOME COGNOME NOMENOME COGNOME NOMENOME COGNOME NOMENOME COGNOME NOME, COGNOME NOMENOME COGNOME NOMENOME COGNOME NOMENOME COGNOME NOMENOME COGNOME NOMENOME COGNOME NOMENOME COGNOME NOMENOME COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, CORVAGLIA SANTA, COGNOME FIORELLA, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOMENOME COGNOME NOMENOME COGNOME NOMENOME COGNOME NOMENOME COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOMENOME COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOMENOME COGNOME NOMENOME COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOMENOME COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOMENOME COGNOME NOMENOME COGNOME NOMENOME COGNOME NOMENOME COGNOME NOMENOME COGNOME NOMENOME COGNOME NOMENOME COGNOME NOMENOME COGNOME NOMENOME COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOMENOME COGNOME NOMENOME COGNOME NOMENOME COGNOME NOMENOME COGNOME NOMENOME COGNOME NOMENOME COGNOME NOME, COGNOME NOMENOME COGNOME NOME, COGNOME NOMENOME COGNOME NOMENOME COGNOME NOMENOME COGNOME NOMENOME COGNOME NOMENOME COGNOME NOME, COGNOME NOMENOME COGNOME NOMENOME COGNOME NOMENOME COGNOME NOMENOME COGNOME NOME, COGNOME NOMENOME COGNOME NOME, COGNOME
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– ricorrenti –

contro

RAGIONE_SOCIALE (già RAGIONE_SOCIALE), in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso ope legis dall’AVVOCATURA GENERALE COGNOMEO STATO presso i cui Uffici domicilia in ROMA, alla INDICOGNOME;

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 136/2022 RAGIONE_SOCIALE CORTE D’APPELLO di ROMA, depositata il 16/03/2022 R.G.N. 1965/2019;

udita la relazione RAGIONE_SOCIALE causa svolta nella camera di consiglio del 23/11/2023 dal AVV_NOTAIO.

Rilevato che:

La Corte d’appello di Roma, confermando la sentenza del locale Tribunale, ha respinto la domanda di NOME COGNOME e altri lavoratori volta ad ottenere l’inquadramento nell’area C, per i profili professionali specificamente indicati ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 15 comma 1 lett. a) CCNL Ministeri 1998 -2001;

La Corte d’appello ha così riassunto la vicenda fattuale e processuale:

il 22 dicembre 2005 il RAGIONE_SOCIALE aveva richiesto alla RAGIONE_SOCIALE l’autorizzazione ad avviare le procedure di passaggio dall’area B all’area C per complessivi 920 posti, ma l’autorizzazione era stata concessa con DPCM del 16 gennaio 2007 limitatamente a 460 posizioni;

b) un primo accordo sindacale del 12 luglio 2007 aveva stabilito che le graduatorie sarebbero rimaste valide fino ai nuovi bandi e che, nel rispetto RAGIONE_SOCIALE‘art. 12 comma 2 del CCNL 98/2001 , gli idonei sarebbero stati inquadrati per effetto RAGIONE_SOCIALEo scorrimento a mano a mano che si fossero resi disponibili posti messi a concorso;

un successivo accordo del 13 luglio 2007, oggetto RAGIONE_SOCIALE circolare n. 171/2007, aveva chiarito che sarebbero stati messi a concorso i posti autorizzati e che, in seguito, ottenute le necessarie autorizzazioni, sarebbero stati coperti gli ulteriori 460 posti fino al totale di 920 unità;

il RAGIONE_SOCIALE il 24 luglio 2007 aveva quindi indetto 10 procedure di selezione per il passaggio dalla posizione B alla posizione economica C1 in distinti profili professionali;

alcune graduatorie erano state approvate con decreto del 29 luglio 2010 ed altre erano state approvate il 20 dicembre 2012;

i lavoratori ricorrenti si erano collocati, alcuni di loro, in posizione non utile rispetto al l’iniziale contingente autorizzato (460 posti) e, i restanti, oltre il numero dei posti complessivamente bandito (920), così da potersi ritenere semplici idonei per posti successivamente divenuti vacanti;

nelle more era intervenuto il d.lgs. n. 150/2009 (art. 24) con il quale era stato previsto il concorso pubblico per il passaggio di area e pertanto il RAGIONE_SOCIALE aveva negato al ministero l’autorizzazione per l’ampliamento a 92 0 posti del numero di dipendenti che potevano usufruire del passaggio.

La Corte territoriale ha osservato che:

il preteso diritto all’assunzione era ostacolato dallo ius superveniens che (come precisava la giurisprudenza del RAGIONE_SOCIALE di Stato) aveva eliminato ogni possibilità di progressione verticale mediante procedura di selezione interna e aveva privato di efficacia le graduatorie approvate all’esito RAGIONE_SOCIALEe procedure selettive, seppure conformi alla contrattazione collettiva all’epoca vigente, anch’essa incisa dalla richiamata modifica normativa;

b) non solo difettava nella specie l’ autorizzazione successiva a quella originaria, limitata a 460 unità, ma v’era da considerare che il preteso diritto all’assunzione non poteva dirsi sorto alla data di entrata in vigore (i.e., 1.1.2010) del d.lgs. n. 150/2009, in quanto la graduatoria RAGIONE_SOCIALE procedura selettiva in parola, a quella data, non era stata ancora approvata.

Per la cassazione RAGIONE_SOCIALE sentenza i lavoratori in epigrafe hanno proposto ricorso sulla base di tre motivi assistiti da memoria, ai quali il RAGIONE_SOCIALE ha opposto difese con controricorso.

CONSIDERATO CHE:

In via preliminare, deve essere disattesa l’istanza, proposta dalla parte ricorrente, di riunione del presente procedimento ad altri ricorsi pendenti dinanzi a questa Corte, anche nella medesima adunanza camerale, e con analogo difensore, e di rinvio ad una udienza RAGIONE_SOCIALE.

Occorre considerare che la legge n. 149 del 2022 ha novellato l’art. 375, cod. proc. civ., ed ha stabilito che «La Corte, sia a sezioni unite che a sezione semplice, pronuncia in RAGIONE_SOCIALE udienza quando la questione di diritto è di particolare rilevanza», nonché nei casi di revocazione ex art. 391 quater cod. proc. civ.

Dunque, la trattazione ordinaria è ormai quella con rito camerale, restando destinata la trattazione in RAGIONE_SOCIALE udienza ai ricorsi che involgono questioni di diritto di particolare rilevanza.

Questa Corte ha già affermato che «l’istanza per la trattazione congiunta di una pluralità di giudizi relativi alla medesima vicenda, non espressamente contemplata dagli artt. 115 e 82, disp. att. cod. proc. civ., deve essere sorretta da ragioni idonee ad evidenziare i benefici suscettibili di bilanciare gli inevitabili ritardi conseguiti all’accoglimento RAGIONE_SOCIALE richiesta, bilanciamento che dev’essere effettuato con particolare rigore nel giudizio di cassazione in considerazione RAGIONE_SOCIALE‘impulso d’ufficio che lo caratterizza» (si v., ex aliis , Cass., S.U., 8774 del 2021).
Nel caso di specie, le ragioni addotte dalla parte ricorrente, costituite dalle comunanza RAGIONE_SOCIALEe questioni di fatto e di diritto con altri ricorsi, nonché dalle diverse statuizioni dei giudici del merito – peraltro richiamate, allegate e in parte trascritte nel ricorso, nella memoria ex art. 380bis 1 e nell’istanza, a sostegno RAGIONE_SOCIALEe proprie difese – in altri procedimenti, dalla rilevanza RAGIONE_SOCIALE questione, non appaiono tali da giustificare un rinvio RAGIONE_SOCIALE decisione del presente ricorso per la fissazione in udienza RAGIONE_SOCIALE, previa riunione con altri procedimenti.
Rilevano in tal senso: l’autonomia dei giudizi; la costituzione nel presente giudizio di tutte le parti; la medesima Amministrazione RAGIONE_SOCIALE (RAGIONE_SOCIALE) quale controparte; la prospettazione del ricorrente di censure, esposte in modo articolato, che seppure relative a procedura sulla quale questa Corte non ha ancora pronunciato, ineriscono ad istituti giuridici che hanno già costituito oggetto di principi di diritto enunciati, a Sezione semplice e a Sezioni Unite.

Pertanto, non si ravvisano le condizioni di cui all’art. 375, comma 1, cod. proc. civ., né ulteriori ragioni per trattare il ricorso in udienza RAGIONE_SOCIALE, previa riunione agli altri ricorsi indicati.

Può passarsi all’esame dei motivi di ricorso, nell’esposizione dei quali parte ricorrente richiama anche argomenti di sentenze di merito che sono intervenute a favore dei lavoratori in analoghe fattispecie.

Con il primo motivo di ricorso è dedotto il vizio ex art. 360, n. 3, cod. proc. civ.: violazione e falsa applicazione degli artt. 24 e 62 del d.lgs. n. 150 del 2009, e RAGIONE_SOCIALE‘art. 11 RAGIONE_SOCIALEe disp. prel. cod. civ., in relazione all’art. 2907, cod. civ.

Assume parte ricorrente, dopo aver richiamato la statuizione impugnata, facendo riferimento anche alle decisioni favorevoli ai lavoratori adottate da altre Corti d’Appello, che la Corte d’Appello ha disatteso il principio dei ‘diritti quesiti’.

La riforma dettata dal d.lgs. n. 150 del 2009, se impediva che venissero banditi nuovi concorsi interamente riservati, non precludeva lo scorrimento RAGIONE_SOCIALEe graduatorie approvate a seguito di bandi emanati prima RAGIONE_SOCIALE‘entrata in vigore RAGIONE_SOCIALE stessa.

Nella specie, la richiesta del RAGIONE_SOCIALE di autorizzazione ad assumere, oltre i 460 vincitori per i posti autorizzati, i restanti 460 vincitori, espressa sin dalla richiesta di ampliamento a n. 920 posti di Area III da riservare agli interni, avanzata il 22 dicembre 2005 agli Organi statali di controllo RAGIONE_SOCIALE spese, e confermata nei bandi del 24 luglio 2007, costituiva già di per sé la decisione di scorrimento di posti ulteriori che, secondo la giurisprudenza di legittimità, determina l’insorgenza del diri tto degli idonei allo scorrimento.
Tale volontà era stata ribadita nell’accordo del 12 luglio 2007 e nella nota del 13 novembre 2012 inviata agli organi statali di controllo.

I casi decisi dal RAGIONE_SOCIALE di Stato riguardavano un diverso thema decidendum , costituito dal rapporto fra nuovi bandi di concorso e scorrimento di graduatorie di concorsi interni. La vicenda in esame non poteva essere assimilata ai casi decisi dalle sentenze dei giudici amministrativi.

Con il secondo motivo di ricorso è dedotto vizio ex art. 360, n. 3, cod. pro. civ., violazione e falsa applicazione degli artt. 24 e 62 del d.lgs. n. 150 del 2009 e RAGIONE_SOCIALE‘art. 11 RAGIONE_SOCIALEe disp. prel., cod. civ., in relazione all’art. 35, comma 5 -ter , del d.lgs. n. 165 del 2001, nel testo vigente prima RAGIONE_SOCIALE riforma di cui al d.lgs. n. 150 del 2009.

Erroneamente, la Corte d’Appello, come già il giudice amministrativo, ha ritenuto che l’art. 35, comma 5 -ter , cit., nel testo già vigente prima RAGIONE_SOCIALE riforma, non consentiva procedure riservate e che la ultra-vigenza RAGIONE_SOCIALEe graduatorie era istituto esclusivo dei pubblici concorsi.

Il ricorrente, quindi, critica la sentenza del RAGIONE_SOCIALE di Stato n. 3284 del 2 luglio 2015 e ripercorre le proprie difese già svolte in primo e in secondo grado con cui deduceva che i concorsi interni andavano considerati procedure concorsuali di reclutamento (è richiamata in particolare Cass. S.U. n. 8985 del 2018), con applicazione del principio RAGIONE_SOCIALE vigenza triennale RAGIONE_SOCIALE graduatoria, da utilizzare non solo per i vincitori ma anche per gli idonei.

Con il terzo motivo di ricorso è prospettato vizio ex art. 360, n.3, cod. proc. civ.; violazione e falsa applicazione RAGIONE_SOCIALE‘art. 35, comma 4, e RAGIONE_SOCIALE‘art. 2, comma 2, del d.lgs. n. 165 del 2001, con particolare riferimento al ruolo RAGIONE_SOCIALE‘autorizzazione a bandire e ad assumere, alla funzione RAGIONE_SOCIALE‘approvazione de lla graduatoria, e alla natura ed efficacia degli ‘atti negoziali’ (contrattuali e unilaterali) posti in essere dalla PA e regolanti una fase successiva alla conclusione dei concorsi.

Parte ricorrente censura la sentenza di appello per non aver riconosciuto la sussistenza di un diritto soggettivo.

5.1. Nonostante la mancata autorizzazione nel d.P.C.M. 16 gennaio 2007 per gli ulteriori 460 posti, il bando era comunque intervenuto per 920 posti.

Come si evinceva dall’art. 35, comma 4, del d.lgs. n. 165 del 2001, ogni Amministrazione RAGIONE_SOCIALEo Stato decide se avviare o meno una procedura concorsuale e il numero dei posti occorrenti sulla base del proprio fabbisogno.

Pertanto, il RAGIONE_SOCIALE era già titolare del potere di bandire i posti non ancora approvati, atteso che l’approvazione non costituisce condizione per l’insorgenza del relativo potere, ma per l’acquisto di efficacia del medesimo, e i lavoratori avevano fatto legittimo affidamento sull’intervento

RAGIONE_SOCIALE‘autorizzazione.

L’illegittimo diniego di autorizzazione rendeva operativa la previsione di cui all’art. 1359, cod. civ., e quindi la condizione si deve considerare avverata.

In ogni caso l’atto amministrativo illegittimo è suscettibile di disapplicazione da parte del giudice ordinario.

5.2. Il difetto di autorizzazione, nonché la sopravvenuta riforma, non produceva alcun effetto impeditivo sulla possibilità di procedere allo scorrimento RAGIONE_SOCIALE graduatoria per i posti inizialmente coperti in quanto autorizzati e poi divenuti vacanti. La copertura del turn over era già stata prevista nell’accordo del 12 luglio 2007 e ribadita nel novembre 2012.

Nel termine triennale di vigenza RAGIONE_SOCIALE graduatoria residuavano ancora posti banditi e non ancora autorizzati e ulteriori posti banditi e autorizzati resisi vacanti a seguito di mobilità, per cui il RAGIONE_SOCIALE avrebbe dovuto scorrere la graduatoria.

5.3. Era priva di rilevanza la circostanza che le graduatorie per cui è causa erano state approvate dopo il 1° gennaio 2010 (d.lgs. 150/2009), atteso che, come affermato da alcune Corti di merito, rilevava la legge generale vigente al momento di indizione dei bandi e la speciale disciplina degli stessi, e non vi erano previsioni di applicazione retroattiva RAGIONE_SOCIALE riforma.

Né, assumeva rilievo la previsione legislativa, intervenuta con la legge di bilancio per il 2019, di autorizzazione per la copertura dei posti ulteriori banditi nel 2007.

I suddetti motivi di ricorso devono essere trattati congiuntamente in ragione RAGIONE_SOCIALE loro connessione.

Va in primo luogo rilevato che sono inammissibili, in quanto non si confrontano con la specifica ratio decidendi propria RAGIONE_SOCIALE sentenza impugnata, le censure che si incentrano sulla critica del ragionamento decisorio di sentenze del TAR e del RAGIONE_SOCIALE di Stato, o sulla contestazione RAGIONE_SOCIALEe difese svolte nei gradi di merito dal RAGIONE_SOCIALE, così come quelle che si risolvono nel mero richiamo RAGIONE_SOCIALEe argomentazioni svolte in primo grado e in appello.

Vanno, quindi, esaminate le residue censure. Le stesse sono in parte non fondate e in parte inammissibili.

Il punto centrale, che ha priorità logico giuridica, RAGIONE_SOCIALEe plurime deduzioni difensive, come si può rilevare dalla sintesi sopra riportata, è costituito dalla prospettazione RAGIONE_SOCIALE sussistenza di un obbligo del RAGIONE_SOCIALE, in ragione degli Accordi del 2007 e dei bandi, di procedere

all’inquadramento nell’AREA C di tutti coloro che avevano partecipato alle procedure bandite (per 920 posti di cui tuttavia solo per 460 era intervenuta l’autorizzazione) e che si erano collocati come idonei oltre la 460^ posizione, sia entro i 920 posti, sia oltre. A tale censura si collega, nella prospettazione di parte ricorrente, il dedotto avveramento, comunque, RAGIONE_SOCIALE condizione sospensiva ex art. 1359, cod. civ., in ragione del legittimo affidamento ingenerato nei partecipanti, sia la domandata disapplicazione.
Logicamente successive, rispetto a tali doglianze, sono quelle relative alla legittimità di un concorso riservato, per la progressione tra Aree, bandito prima del d.lgs. n. 150 del 2009, e all’assimilabilità RAGIONE_SOCIALEo stesso al concorso pubblico, di talché all ‘entrata in vigore RAGIONE_SOCIALE riforma, i partecipanti alla selezione risultati idonei avrebbero già maturato un diritto quesito all’inquadramento.

In relazione allo scorrimento per turn-over parte ricorrente richiama l’Accordo RAGIONE_SOCIALE e OO.SS. del 12 luglio 2007.

Come esposto a pag. 17 del ricorso, i lavoratori ricorrenti si erano collocati, alcuni di loro, in posizione non utile rispetto all’iniziale contingente autorizzato (460 posti) e, i restanti, oltre il numero dei posti complessivamente bandito (920), così da potersi ritenere semplici idonei per posti successivamente divenuti vacanti.

Per un compiuto esame RAGIONE_SOCIALEe censure e RAGIONE_SOCIALEe difese RAGIONE_SOCIALE‘Amministrazione, occorre precisare quanto segue, come emerge dagli atti di causa e dalla documentazione richiamata dalle parti.

10 .1. Deve essere premesso che l’art. 15, comma 1, del CCNL Comparto ministeri 19982001, stabilisce che nell’ambito del sistema classificatorio sono possibili passaggi dei dipendenti da un’ area alla posizione iniziale RAGIONE_SOCIALE‘area immediatamente superiore dall’interno.

Ciò può avvenire (art. 15 cit., comma 2) nei limiti RAGIONE_SOCIALE dotazione organica e dei contingenti in essa previsti, nel rispetto RAGIONE_SOCIALE programmazione triennale del fabbisogno del personale per le assunzioni dall’esterno in base alle vigenti disposizioni e con le medesime regole di cui agli art. 6 del d.lgs. n. 29 del 1993 (che tra l’altro prevede ‘Per le amministrazioni RAGIONE_SOCIALEo Stato la programmazione triennale del fabbisogno e l’approvazione RAGIONE_SOCIALEe

variazioni RAGIONE_SOCIALEe dotazioni organiche avviene ad opera del RAGIONE_SOCIALE, secondo le modalità di cui al comma 4-bis RAGIONE_SOCIALE‘articolo 17 RAGIONE_SOCIALE legge 23 agosto 1988, n. 400′).

La contrattazione collettiva prevede (art. 15, cit., comma 1, A, a), quindi, il ricorso a procedure selettive volte all’accertamento RAGIONE_SOCIALE‘idoneità e/o RAGIONE_SOCIALE professionalità richiesta previo superamento di corso-concorso con appositi criteri stabiliti dall’amministrazione con le procedure per la contrattazione integrativa.

Ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 35, comma 4, del d.lgs. n. 165 del 2001, come mod. dalla legge n. 311 del 2004, l’avvio RAGIONE_SOCIALEe procedure concorsuali è subordinata all’emanazione di apposito decreto del AVV_NOTAIO, da adottare su proposta del Ministro per la funzione RAGIONE_SOCIALE di concerto con il Ministro RAGIONE_SOCIALE‘economia e RAGIONE_SOCIALEe finanze.

Il d.P.C.m. 16 gennaio 2007 (Gazzetta Ufficiale del 23 febbraio 2007) autorizzava il RAGIONE_SOCIALE ad avviare procedure di passaggio tra le Aree, in particolare per la copertura di 460 posti nella posizione economica C 1 dall’Area B, a fronte di una richiesta del l’Amministrazione pari a 920 posti (effettuata con nota n. 45261 del 22 dicembre 2005, relativa al piano triennale di assunzioni), in ragione di plurime considerazioni nella sostanza relative alla consistenza e determinazione degli organici e alle relative procedure.
L’art. 15 del RAGIONE_SOCIALE sottoscritto in data 31 maggio 2007, rinviava ad un successivo accordo per stabilire, tra l’altro, le modalità concorsuali e le procedure di ammissione.

Con l’Accordo tra il RAGIONE_SOCIALE e le OORAGIONE_SOCIALE. del 12 luglio 2007 (Circolare n. 170 del 13 luglio 2007 recante ‘Processi di riqualificazione, validità RAGIONE_SOCIALEe graduatorie’), veniva stabilito all’art. 2 che ‘Fatte salve le disposizioni normative vigenti, le graduatorie relative ai passaggi tra le aree rimarranno valide sino a nuovi bandi. Nel rispetto RAGIONE_SOCIALEe disposizioni di cui all’art. 15, comma 2, del CCNL 1998/2001 citato nelle premesse, gli idonei verranno inquadrati per effetto RAGIONE_SOCIALEo scorrimento man mano che si renderanno disponibili i posti messi a concorso a seguito di rinunce,
pensionamenti o dimissioni dal servizio a qualsiasi titolo del personale risultato vincitore’.

A quanto previsto dal CCNL, art. 15, si dava corso con l’Accordo del 13 luglio 2007, Circolare n. 171 del 2007, che interveniva tra l’Amministrazione e le OO.SS. e recava ‘Passaggi tra le aree verso la posizione economica C1, in attuazione RAGIONE_SOCIALE‘art. 15 del CCNL 1998/2001’, dove si affermava espressamente con riguardo al ‘Passaggio dall’area B alla posizione economica C1’ che:

‘L’Amministrazione ha richiesto l’autorizzazione ad avviare procedure per il passaggio di 920 unità dall’area B alla posizione economica C 1.

Con d.P.C.m. 16 gennaio 2007 è stata concessa a questa Amministrazione l’autorizzazione ad avviare le procedure per l’accesso alla posizione economica C 1 di 460 unità (come da relativa Tabella).

I posti corrispondono al 50% di quanto richiesto dall’Amministrazione, poiché una richiesta integrativa è stata formulata, si metteranno a concorso i posti autorizzati, adeguando successivamente le assunzioni all’autorizzazione integrativa, per un numero totale di 920′.

Con la nota 7568 del 27 febbraio 2007, il RAGIONE_SOCIALE chiedeva alla RAGIONE_SOCIALE e al RAGIONE_SOCIALE, di integrare il contingente di posti autorizzati, riportandolo ai 920 oggetto RAGIONE_SOCIALE richiesta originaria.

Con nota n. 24567 del 23 luglio 2007 si sollecitava il RAGIONE_SOCIALE affinché provvedesse ad adeguare l’autorizzazione emanata.

Il 24 luglio 2007 intervenivano i 10 bandi (profili professionali Area C, Archeologo, Architetto, Archivista di Stato, Bibliotecario, Capo tecnico, Esperto in comunicazione e informazione, Funzionario amministrativo, Informatico, Restauratore conservatore, Storico RAGIONE_SOCIALE‘arte).

Negli stessi, che facevano riferimento a complessivi 920 posti, si affermava, tra l’altro (art. 1) che nelle more del rilascio RAGIONE_SOCIALE autorizzazione richiesta ad estendere fino a 920 i posti complessivi per l’accesso alla posizione economica C1, l’Amministrazione potrà procedere all’inquadramento in ruolo, nella sostanza, RAGIONE_SOCIALE prima metà dei posti og getto

del bando per ciascun profilo professionale unità di personale collocate nelle varie graduatorie regionali (…). ‘Le restanti (…) unità di personale, che avranno anch’esse completato i percorsi formativi e superato gli esami finali, conseguiranno l’inquadramento in ruolo solo dopo la concessione a questa Amministrazione RAGIONE_SOCIALE suddetta autorizzazione’.

I bandi prevedevano inoltre, art. 7, al comma 1, che ‘I candidati dichiarati vincitori sono inquadrati – in conformità alle disposizioni di cui al DPCM 16 gennaio 2007 citato nelle premesse ed eventuali successive determinazioni del RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE conseguenti alla richiesta nota 24567 del 23 luglio 2007 – secondo l’ordine RAGIONE_SOCIALEe rispettive graduatorie regionali, nel profilo professionale (…)’.

Al comma 2: ‘L’Amministrazione, in caso di esaurimento di una graduatoria regionale senza che i relativi posti siano stati completamente coperti, procede alla formazione di una graduatoria unica nazionale, secondo l’ordine generale di merito risultante dalla votazione complessiva riportata da ciascun candidato – applicando, in caso di parità di merito, il principio RAGIONE_SOCIALE minore età anagrafica – allo scopo di destinare i candidati, ove accettino, a regioni diverse da quella per la quale gli stessi han no concorso’.
Le graduatorie regionali venivano approvate con decreto ministeriale il 29 luglio 2010 (archeologo, architetto, storico RAGIONE_SOCIALE‘arte) e il 20 dicembre 2010 (le ulteriori 7 graduatorie).

Il d.lgs. n. 150 del 27 ottobre 2009, all’art. 24 , ha stabilito che le Amministrazioni ‘a decorrere dal 1° gennaio 2010, coprono i posti disponibili nella dotazione organica attraverso concorsi pubblici, con riserva non superiore al cinquanta per cento a favore del personale interno, nel rispetto RAGIONE_SOCIALEe di sposizioni vigenti in materia di assunzioni’.

10.2. Dunque, nella fattispecie in esame, i bandi e gli atti RAGIONE_SOCIALE‘Amministrazione che li avevano preceduti, facevano riferimento ai complessivi 920 posti Area C, per cui Il RAGIONE_SOCIALE aveva richiesto in origine l’autorizzazione alla copertura con progressione interna dall’Area B, ma contenevano l’indicazione che l’inquadramento nell’Area C sarebbe potuta intervenire solo per i complessivi 460 posti autorizzati, nei quali non si

sono collocati gli originari ricorrenti, in quanto solo per tale numero di posizioni (suddivise per Regioni e profili professionali) era intervenuta l’autorizzazione con d.P.C.m. 16 gennaio 2007, salvo che, come si è sopra ricordato e fino alla concorrenza dei soli 920 posti inizialmente richiesti, intervenissero ‘successive determinazioni del RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE‘, che nella specie, come è pacifico tra le parti, non sono poi intervenute.

La necessità RAGIONE_SOCIALE‘autorizzazione era riconosciuta dallo stesso art. 15 del CCNL e dall’Accordo del 13 luglio 2007.

10 .3. Correttamente la Corte d’Appello ha affermato che la mancanza RAGIONE_SOCIALE‘autorizzazione non consentiva all’Amministrazione di effettuare l’inquadramento nell’Area C, se non per le 460 posizioni già autorizzate.

Vengono in rilievo gli artt. 52, 35, comma 4, e 6 del d.lgs. n. 165/2001 nel testo vigente alla data di avvio RAGIONE_SOCIALE procedura, nonché l’art. 39 RAGIONE_SOCIALE legge n. 449 del 1997.

Si tratta di un complesso di disposizioni dalle quali, già nel testo vigente ratione temporis , prima RAGIONE_SOCIALE riforma di cui al d.lgs. n. 150 del 2009, come di seguito riportato per quanto qui rileva, si evince la necessità RAGIONE_SOCIALE‘autorizzazione preventiva, che è condizione per l’indizione RAGIONE_SOCIALE procedura e, comunque, perché l’assunzione possa essere d isposta.

L’art. 52, primo comma, sanciva che ‘Il prestatore di lavoro deve essere adibito alle mansioni per le quali è stato assunto (…) ovvero a quelle corrispondenti alla qualifica superiore che abbia successivamente acquisito per effetto RAGIONE_SOCIALEo sviluppo professio nale o di procedure concorsuali o selettive’.

L’art. 6, comma 4, del d.lgs. n. 165 del 2001, prevedeva: ‘Le variazioni RAGIONE_SOCIALEe dotazioni organiche già determinate sono approvate dall’organo di vertice RAGIONE_SOCIALEe amministrazioni in coerenza con la programmazione triennale del fabbisogno di personale di cui all’articolo 39 RAGIONE_SOCIALE legge 27 dicembre 1997, n. 449 (…), e con gli strumenti di programmazione economico -finanziaria pluriennale. Per le amministrazioni RAGIONE_SOCIALEo Stato, la programmazione triennale del fabbisogno di personale è deliberata dal RAGIONE_SOCIALE dei RAGIONE_SOCIALE e le variazioni RAGIONE_SOCIALEe dotazioni organiche sono determinate ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘articolo 17, comma 4bis, RAGIONE_SOCIALE legge 23 agosto 1988, n. 400.’
L’art. 35, comma 4, nel testo vigente ratione temporis , già prevedeva ‘Le determinazioni relative all’avvio di procedure di reclutamento sono adottate da ciascuna amministrazione o ente sulla base RAGIONE_SOCIALE programmazione triennale del fabbisogno di personale (…) Per le amministrazioni RAGIONE_SOCIALEo Stato (…), l’avvio d elle procedure concorsuali è subordinato all’emanazione di apposito decreto del AVV_NOTAIO, da adottare su proposta del Ministro per la funzione RAGIONE_SOCIALE di concerto con il Ministro RAGIONE_SOCIALE‘economia e RAGIONE_SOCIALEe finanze’.
10.4. Le disposizioni citate condizionano indubbiamente la validità dei passaggi di Area che, sulla base RAGIONE_SOCIALE giurisprudenza RAGIONE_SOCIALE Corte costituzionale e di questa Corte a Sezione semplice e a Sezioni Unite, hanno efficacia novativa e vanno equiparate alle nuove assunzioni a tutti gli effetti.

L’ assimilazione RAGIONE_SOCIALEe procedure per le progressioni interne tra Aree ai concorsi pubblici, richiede che anche per le stesse, sia intervenuta l’autorizzazione a coprire i posti, secondo la normativa sopra richiamata, alla quale, come si è esposto, fa riferimento anche il CCNL.

10.5. Ciò ha già costituito oggetto di statuizione da parte RAGIONE_SOCIALE giurisprudenza di legittimità.

Devono essere richiamati i principi, consolidati nella giurisprudenza RAGIONE_SOCIALE Corte, ben riassunti nella motivazione di Cass. n. 19006 del 2010 ( ex aliis richiamata da Cass n. 7810 del 2022, n. 31408 del 2021, n. 4393 del 2020, n. 3332 del 2018).

Nella sentenza citata, questa Corte ha affermato che:

a) anche un concorso riservato a soggetti già dipendenti RAGIONE_SOCIALE‘amministrazione che lo bandisce, ha natura di procedura “RAGIONE_SOCIALE” di assunzione, ai sensi e per gli effetti RAGIONE_SOCIALE previsione di cui al d.lgs. n. 165 del 2001, art. 63, comma 4, qualora sia diretto alla copertura di posti di qualifica superiore il cui conferimento implichi una radicale mutamento RAGIONE_SOCIALE precedente posizione lavorativa e, conseguentemente, una novazione del precedente rapporto di lavoro, come nel caso – ricorrente nella specie –RAGIONE_SOCIALE‘accesso alla qualifica dirigenziale di personale appartenente alle aree;
b) nondimeno, la controversia esula da quelle relative alle procedure concorsuali – le quali, risolvendosi nella contestazione RAGIONE_SOCIALE‘esercizio di un potere amministrativo, hanno ad oggetto un interesse legittimo la cui tutela compete al giudice amministrativo – ed inerisce al “diritto all’assunzione” di cui al d.lgs. n. 165 del 2001, art. 63, comma 1, allorché un soggetto inserito in graduatoria concorsuale affermi di esserne titolare senza contestare in alcun modo la conformità a legge RAGIONE_SOCIALE procedura concorsuale (dal bando all’approvazione RAGIONE_SOCIALE graduatoria), che anzi viene posta a base RAGIONE_SOCIALE pretesa azionata;
c) l’indicata ipotesi ricorre nella fattispecie comunemente denominata di “scorrimento” RAGIONE_SOCIALE graduatoria, perché il soggetto, idoneo non vincitore che vi è inserito, pretende l’assunzione affermando l’obbligo RAGIONE_SOCIALE‘amministrazione di coprire posti ulteriori rispetto a quelli messi a concorso attingendo dalla graduatoria medesima;

d) si tratta allora di verificare il fondamento di merito RAGIONE_SOCIALE domanda e cioè la sussistenza dei fatti costitutivi del diritto, tra i quali viene in rilievo, prima di ogni altro, l’obbligo RAGIONE_SOCIALE‘amministrazione di coprire un posto mediante utilizzo di una graduatoria di precedente concorso, obbligo che può derivare o da puntuali previsioni del bando, oppure da apposita decisione RAGIONE_SOCIALE‘amministrazione di rendere disponibile il posto vacante e di coprirlo senza l’apertura di una nuova procedura concorsuale.
10.6. Si può inoltre ricordare, pur esulando dal thema decidendum qualsiasi questione di giurisdizione, che questa Corte, a Sezioni Unite, ha affermato (Cass., S.U., n. 34724 del 2023, che richiama Cass., S.U. n. 26270 del 2016), che, alla stregua dei principi enucleati, ex art. 97 Cost., dal giudice RAGIONE_SOCIALEe leggi, per ‘procedure concorsuali di assunzione’ (art.63, comma 4, del d.lgs. n. 165 del 2001), ascritte al diritto pubblico ed all’attività autoritativa RAGIONE_SOCIALE‘amministrazione, si intendono non soltanto quelle preordinate alla costituzione ex novo dei rapporti di lavoro (come le procedure aperte a candidati esterni, ancorché vi partecipino soggetti già dipendenti pubblici), ma anche i procedimenti concorsuali interni, destinati, cioè, a consentire l’inquadramento dei dipendenti in aree funzionali o categorie più elevate, con novazione oggettiva dei rapporti di lavoro. In tale ambito rientrano anche
quelle interne, purché configurino progressioni verticali dirette a realizzare la novazione oggettiva del precedente rapporto di lavoro, con l’attribuzione di un inquadramento superiore e qualitativamente diverso dal precedente.

10.7. Non a caso, nella fattispecie in esame, nella quale l’autorizzazione era stata richiesta per 920 unità e ottenuta solo per 460, il passaggio all’Area superiore era stata espressamente condizionato nell’Accordo del 13 luglio 2007 e nei bandi del 24 lugl io 2007, come si è sopra esposto, al rilascio di un’autorizzazione successiva, pacificamente mai intervenuta.

Nell’art. 1 del bando, si prevede l’inquadramento in ruolo ‘solo dopo la concessione a questa amministrazione RAGIONE_SOCIALE suddetta autorizzazione’.

Tale autorizzazione all’assunzione costituisce un provvedimento che presuppone il potere di effettuare una effettiva valutazione discrezionale sui posti da bandire e sul personale da assumere, rispetto alla cui adozione non vi è alcuna posizione di diritto soggettivo.

Lo stesso bando indica l’autorizzazione come presupposto necessario per l’inquadramento per coloro che non si fossero collocati fra i primi 460 posti.

Dunque, la posizione giuridica di parte ricorrente non può ritenersi definita quale diritto quesito, quando entrava in vigore il decreto legislativo n. 150 del 2009, dal momento che all’epoca mancava l’autorizzazione ad attuare l’assunzione, mentre la grad uatoria non era stata ancora approvata.

Va infatti rilevato come la posizione giuridica soggettiva del candidato si trasforma in diritto all’assunzione solo quando è approvata la graduatoria che vede lo stesso candidato in posizione utile rispetto ai posti messi a concorso.

Di talché, lo ius superveniens non ha modificato la posizione giuridica dei coloro che si erano posizionati oltre il 460^ posto già autorizzato, poiché gli stessi non avevano ancora maturato alcun diritto soggettivo.

10.8. Va inoltre considerato che in assenza di una normativa transitoria il mutato assetto normativo non poteva non incidere sulla

stipula del nuovo contratto di lavoro, non più legittimo alla luce del citato ius superveniens , e quindi anche sull’efficacia RAGIONE_SOCIALEe graduatorie già approvate, quanto agli idonei collocatisi oltre la 460^ posizione.

Questa Corte ha già affermato che il diritto del candidato vincitore ad assumere l’inquadramento previsto dal bando di concorso, espletato dalla RAGIONE_SOCIALE amministrazione in regime di pubblico impiego privatizzato per il reclutamento di propri dipendenti, è subordinato alla permanenza, al momento RAGIONE_SOCIALE‘adozione del provvedimento di nomina, RAGIONE_SOCIALE‘assetto organizzativo degli uffici in forza del quale il bando è stato emesso. Nel caso in cui detto assetto sia mutato a causa RAGIONE_SOCIALEo ius superveniens , l’Amministrazione ha il potere-dovere di bloccare i provvedimenti dai quali possano derivare nuove assunzioni che non corrispondano più alle oggettive necessità di incremento del personale, quali valutate prima RAGIONE_SOCIALE modifica del quadro normativo, in base all’art. 97 Cos t. (Cass., n. 12679 del 2016, n. 24806 del 2016, n. 30238 del 2017, n. 748 del 2018).
10.9. E non è senza significato che solo con la legge n. 145 del 2018, art. 1, comma 342, il legislatore ha previsto la possibilità di coprire, per l’anno 2019, le carenze di personale nei profili professionali RAGIONE_SOCIALEe Aree II e III assumendo in ordine di graduatoria, nel limite massimo del 50 per cento RAGIONE_SOCIALEe facoltà assunzionali per l’anno 2019, i candidati che, nelle proced ure selettive interne per il passaggio rispettivamente all’Area II e all’Area III con graduatorie approvate a decorrere dal 1° gennaio 2010, si sono collocati nelle graduatorie medesime in posizione utile in base al numero di posti previsto dai rispettivi bandi per la cui copertura dei posti è stata indetta ciascuna procedura. Anche tale disposizione conferma la necessità RAGIONE_SOCIALE‘autorizzaz ione, già prevista dalle disposizioni normative e contrattuali sopra richiamate, e consente lo ‘scorrimento’, in presenza dei requisiti previsti, nella specie comunque non allegati e provati, solo in favore di coloro che erano collocati in posizione utile rispetto ai posti banditi ed autorizzati.
10.10. Pertanto, nessun legittimo affidamento può vantare parte ricorrente, né sussiste causa imputabile all’Amministrazione ai fini RAGIONE_SOCIALE‘applicabilità RAGIONE_SOCIALE‘art. 1359, cod. civ.

Quanto alla disapplicazione, a prescindere dal vaglio sulla novità RAGIONE_SOCIALE questione e sulla specificità RAGIONE_SOCIALE censura quanto all’oggetto (l’atto amministrativo) RAGIONE_SOCIALE stessa, si osserva che manca, per le ragioni sopra esposte, la posizione di diritto sogget tivo all’inquadramento.

Questa Corte ha già affermato che ai fini RAGIONE_SOCIALE disapplicazione da parte del giudice ordinario occorre un collegamento con l’atto amministrativo in termini di presupposto RAGIONE_SOCIALE posizione giuridica di diritto soggettivo per cui è causa (Cass. S.U., n. 24609 del 2019, n. 25476 del 2021).

Alla non fondatezza e inammissibilità RAGIONE_SOCIALEe suddette censure segue l’inammissibilità per difetto di rilevanza di ogni ulteriore profilo di doglianza.

La Corte rigetta il ricorso.

Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso. Condanna i ricorrenti al pagamento RAGIONE_SOCIALEe spese di giudizio che liquida in euro 15.000,00 per compensi professionali, oltre al rimborso RAGIONE_SOCIALEe spese prenotate a debito.

Ai sensi del d.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater, dà atto RAGIONE_SOCIALE sussistenza dei presupposti processuali per il versamento da parte dei ricorrenti RAGIONE_SOCIALE‘ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto, per il ricorso, a norma del cit. art. 13, comma 1-bis, se dovuto.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 23 novembre 2023.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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