Progressioni verticali: stop agli aumenti 2011-2013

Un dipendente pubblico ha impugnato il mancato adeguamento economico derivante dal superamento di un concorso interno per il passaggio di area. La controversia riguarda l’applicazione del blocco degli stipendi previsto per il triennio 2011-2013. La Corte di Cassazione ha stabilito che le progressioni verticali, pur comportando una novazione del rapporto di lavoro, restano soggette alle limitazioni economiche imposte dalla legge per ragioni di finanza pubblica. Pertanto, il nuovo inquadramento produce effetti esclusivamente giuridici e non retributivi per il periodo indicato dalla normativa.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 26 marzo 2026 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile

Progressioni verticali e blocco stipendi: la decisione della Cassazione

Le progressioni verticali nel pubblico impiego rappresentano un passaggio fondamentale per la crescita professionale del dipendente, ma la loro attuazione economica può essere limitata da esigenze di bilancio dello Stato. Una recente sentenza della Corte di Cassazione ha chiarito i confini tra il diritto al nuovo inquadramento e il congelamento degli aumenti retributivi previsto da norme speciali.

Il caso: concorso interno e blocco economico

La vicenda trae origine dal ricorso di un dipendente ministeriale che, dopo aver vinto un concorso interno per il passaggio a un’area funzionale superiore, si è visto negare l’adeguamento dello stipendio. L’amministrazione ha applicato l’art. 9 del D.L. 78/2010, che stabiliva che per gli anni 2011, 2012 e 2013 le progressioni di carriera avessero effetto solo ai fini giuridici, senza incrementi economici immediati.

Il lavoratore sosteneva che, trattandosi di un concorso che portava alla nascita di un nuovo rapporto di lavoro (novazione), la norma sul blocco non dovesse applicarsi. Tuttavia, i giudici di merito avevano già respinto tale tesi, portando la questione davanti alla Suprema Corte.

La distinzione tra effetti giuridici ed economici

La Corte di Cassazione ha analizzato la natura delle procedure concorsuali interne. Sebbene queste possano configurare una progressione verticale con novazione oggettiva del rapporto, la legge del 2010 utilizza una formulazione estremamente ampia. Il riferimento a “progressioni di carriera comunque denominate” include necessariamente anche i passaggi tra aree funzionali diverse ottenuti tramite concorso.

L’obiettivo del legislatore era neutralizzare ogni incremento di spesa nel settore pubblico per un periodo determinato. Di conseguenza, il dipendente acquisisce il diritto al nuovo titolo e alla nuova qualifica (valore giuridico), ma non può pretendere la differenza salariale per gli anni coperti dal blocco.

Le motivazioni

La Corte ha fondato la sua decisione sulla portata precettiva dell’art. 9, comma 21, del D.L. 78/2010. Secondo i giudici, la norma non permette distinzioni tra progressioni orizzontali e verticali quando l’obiettivo è il contenimento della spesa pubblica. L’uso del termine “disposte” indica che la legge si applica a tutte le situazioni formalizzate nel triennio 2011-2013, indipendentemente dal momento in cui è stato bandito il concorso. Inoltre, la Corte ha chiarito che la progressione verticale all’interno della stessa amministrazione non crea un rapporto di lavoro totalmente nuovo, ma trasforma quello esistente, rimanendo quindi nel perimetro delle restrizioni legislative.

Le conclusioni

In conclusione, il ricorso è stato rigettato confermando la legittimità dell’operato dell’amministrazione. Il principio di diritto espresso chiarisce che il blocco economico triennale colpisce indistintamente tutte le progressioni di carriera nel pubblico impiego, incluse quelle derivanti da procedure concorsuali interne. Per i dipendenti pubblici, ciò significa che il riconoscimento economico di un avanzamento di carriera avvenuto in quegli anni non può essere rivendicato retroattivamente se la legge lo ha espressamente escluso per finalità di stabilità finanziaria.

Cosa succede se ottengo una promozione durante un blocco economico legislativo?
La promozione viene riconosciuta ai fini della carriera e dell’anzianità, ma l’aumento di stipendio rimane sospeso per tutto il periodo previsto dalla legge di blocco.

Il passaggio tra aree funzionali diverse è considerato una nuova assunzione?
No, la giurisprudenza lo qualifica come una novazione oggettiva del rapporto di lavoro esistente, che non esenta il dipendente dai limiti di spesa pubblica imposti dal legislatore.

La data del bando di concorso influisce sull’applicazione del blocco economico?
No, ciò che conta è il momento in cui la progressione viene formalmente disposta; se l’inquadramento avviene negli anni di blocco, l’effetto economico è sospeso.

Testo del provvedimento

Sentenza di Cassazione Civile Sez. L Num. 34724 Anno 2023

Civile Sent. Sez. L Num. 34724 Anno 2023

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 12/12/2023

SENTENZA

sul ricorso n. 2338/2019 proposto da:

NOME COGNOME, elettivamente domiciliato in Roma, INDIRIZZO, presso l’AVV_NOTAIO, da cui è rappresentato e difeso;

-ricorrente –

contro

RAGIONE_SOCIALE, in persona del Ministro p.t., rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura generale dello Stato e domiciliato in Roma, INDIRIZZO;

-controricorrente-

avverso la sentenza della Corte d’appello di Bologna n. 658 del 2018, pubblicata l’11 luglio 2018.

udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del l’8 novembre 2023 dal Consigliere NOME COGNOME;

lette le conclusioni del P.M. in persona del AVV_NOTAIO Procuratore Generale NOME AVV_NOTAIO, il quale ha concluso per il rigetto del ricorso;

udit o l’AVV_NOTAIO per il ricorrente, che ha chiesto l’accoglimento del ricorso.

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

NOME COGNOME ha convenuto in giudizio il RAGIONE_SOCIALE davanti al Tribunale di Ferrara, chiedendo che fosse accertata l’equiparazione del suo trattamento stipendiale a quello attribuito al personale di pari qualifica, con conseguente inquadramento nell’Area III F1 anche sotto il profilo economico e condanna di controparte agli incrementi stipendiali raggiunti attraverso il superamento della procedura concorsuale indicata e al pagamento delle differenze retributive.

Egli ha dedotto che:

previo superamento del concorso interno per il passaggio di area, indetto con decreto direttoriale del 24 luglio 2007, quale Archivista di Stato, era stato assunto con contratto sottoscritto il 24 gennaio 2013 nel profilo professionale di Archivista di Stato – Terza Area – Fascia Retributiva F1;

a tale contratto era stato applicato l’art. 9, comma 2, d.l. n. 78/2010, conv. dalla legge n. 122 del 2010, entrato in vigore dopo la pubblicazione del bando, ma prima dell’approvazione della graduatoria;

quest’ultima disposizione lo aveva privato dell’adeguamento retributivo che gli sarebbe spettato in ragione del riconoscimento del superiore livello ottenuto in seguito al menzionato concorso;

altre persone che avevano partecipato al medesimo concorso e lo avevano superato non erano state interessate dalla nuova normativa, in quanto avevano stipulato i contratti individuali prima della sua entrata in vigore, non essendo state coinvolte nei giudizi instaurati davanti al g.a. che, al contrario, avevano riguardato la sua posizione.

Il Tribunale di Ferrara, nel contraddittorio delle parti, con sentenza n. 39/2016, ha accolto il ricorso.

Il RAGIONE_SOCIALE ha proposto appello che la Corte d’appello di Bologna, nel contraddittorio delle parti, con sentenza n. 658/2018, ha accolto.

NOME COGNOME ha proposto ricorso per cassazione sulla base di due motivi.

IL RAGIONE_SOCIALE si è difeso con controricorso.

Il ricorrente ha depositato memorie.

MOTIVI DELLA DECISIONE

Con il primo motivo il ricorrente lamenta la violazione e falsa applicazione de ll’art. 9, comma 21, d.l. n. 78 del 2010 in quanto la corte territoriale avrebbe errato nel non tenere conto che tale disposizione, nel limitare le progressioni di carriera comunque denominate, non si sarebbe riferita ai casi, come quello in esame, in cui vi era stata la costituzione di un nuovo rapporto fra il partecipante alla selezione, già dipendente dell’amministrazione, e l’amministrazione stessa in seguito ad un vero e proprio concorso pubblico interno.
La doglianza è infondata.

Indubbiamente, la S.C. (Cass., SU, n. 26270 del 20 dicembre 2016) ha chiarito che l’art. 63, comma 4, del d.lgs. n. 165 del 2001, si interpreta, alla stregua dei principi enucleati, ex art. 97 Cost., dal giudice delle leggi, nel senso che per ‘ procedure concorsuali di assunzione ‘, ascritte al diritto pubblico ed all’ attività autoritativa dell ‘ amministrazione, si intendono non soltanto quelle preordinate alla costituzione ex novo dei rapporti di lavoro (come le procedure aperte a candidati esterni, ancorché vi partecipino soggetti già dipendenti pubblici), ma anche i procedimenti concorsuali interni, destinati, cioè, a consentire l ‘ inquadramento dei dipendenti in aree funzionali o categorie più elevate, con novazione oggettiva dei rapporti di lavoro. Le progressioni, invece, all’interno di ciascuna area professionale o categoria, sia con acquisizione di posizioni più
elevate meramente retributive sia con il conferimento di qualifiche (livello funzionale connotato da un complesso di mansioni e di responsabilità) superiori (art. 52, comma 1, del d.lgs. n. 165 del 2001), sono affidate a procedure poste in essere dall ‘ amministrazione con la capacità ed i poteri del datore di lavoro privato (art. 5, comma 2, dello stesso d.lgs.).

In particolare, fra le ‘ procedure concorsuali per l’assunzione ‘ ex art. 63, comma 4, del d.lgs. n. 165 del 2001 rientrano anche quelle interne, purché configurino progressioni verticali dirette a realizzare la novazione oggettiva del precedente rapporto di lavoro, con l’attribuzione di un inquadramento superiore e qualitativamente diverso dal precedente.

Diverse da siffatte progressioni verticali sono, invece, le progressioni orizzontali, non rientranti fra le procedure concorsuali (Cass., Sez. L, n. 214 dell’8 gennaio 2018) , che o sono meramente economiche o comportano, in base alla contrattazione collettiva applicabile, il conferimento di qualifiche più elevate, ma comprese nella stessa area, categoria o fascia di inquadramento e, come tali, sono caratterizzate da profili professionali omogenei nei tratti fondamentali, diversificati sotto il profilo quantitativo piuttosto che qualitativo (Cass., SU, n. 7218 del 13 marzo 2020).
Nella specie, il ricorrente ha partecipato ad una procedura selettiva interna finalizzata a passare, nell’ambito della stessa P.A., dall’area funzionale B all’area funzionale C (poi divenuta area III), e, quindi, viene in rilievo una progressione verticale.

Peraltro, pur dovendosi ammettere questa circostanza, va tenuto conto che le considerazioni del ricorrente non trovano riscontro nella normativa applicabile.

L’art. 9, comma 21, d.l. n. 78 del 2010, conv. dalla legge n. 122 del 2010, prescrive, per quel che qui rileva, che:

‘ (…) Per il personale di cui all’ articolo 3 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n.165 e successive modificazioni le progressioni di carriera comunque denominate eventualmente disposte negli anni 2011, 2012 e 2013 hanno effetto, per i predetti anni, ai fini esclusivamente giuridici. Per il personale

contrattualizzato le progressioni di carriera comunque denominate ed i passaggi tra le aree eventualmente disposte negli anni 2011, 2012 e 2013 hanno effetto, per i predetti anni, ai fini esclusivamente giuridici ‘ .

Si tratta di una disposizione dal contenuto precettivo estremamente ampio, considerato che, formalmente, fa riferimento alle ‘ progressioni di carriera comunque denominate ‘ e che, soprattutto, accomuna a queste ‘ i passaggi tra le aree ‘.

Scopo della stessa è, poi, di neutralizzare gli incrementi economici di qualunque tipo che, nel periodo indicato, avrebbero potuto riguardare le categorie di lavoratori interessati.

Pertanto, alla luce di un’interpretazione sia letterale sia logico sistematica , deve ritenersi che non sia possibile differenziare, ai fini dell’applicazione della disposizione in esame, le progressioni verticali da quelle orizzontali e le novazioni del rapporto di lavoro riconducibili ad un concorso pubblico interno dalle altre.

Inoltre, si rileva che, in ipotesi di progressioni verticali all’interno della medesima amministrazione, non si ha realmente la nascita di un rapporto di lavoro ex novo , ma ricorre la diversa figura della novazione oggettiva di quello precedente.

La doglianza è, quindi, da rigettare.

2) Con il secondo motivo il ricorrente lamenta la falsa applicazione dell’art. 11 delle preleggi in quanto la corte territoriale non avrebbe tenuto conto che i concorsi sono disciplinati dalle norme in vigore al momento di inizio del relativo procedimento, con la conseguenza che, nella specie, non avrebbe potuto trovare app licazione l’art. 9, comma 21, d.l. n. 78 del 2010, conv. dalla legge n. 122 del 2010, trattandosi di disposizione entrata in vigore dopo la pubblicazione del bando regolatore della selezione alla quale egli aveva partecipato, bando il quale stabiliva che ai vincitori della selezione fosse corrisposto il trattamento economico della posizione retributiva conseguita ‘ ai sensi della normativa vigente ‘.
La doglianza è infondata.

L’art. 9, comma 21, d.l. n. 78 del 2010, conv. dalla legge n. 122 del 2010 si applica espressamente alle progressioni di carriera comunque denominate ed ai passaggi tra le aree ‘ eventualmente disposte negli anni 2011, 2012 e 2013 ‘.

L’uso del termine ‘ disposte ‘ da parte del legislatore rende palese il riferimento al momento nel quale le situazioni elencate si sarebbero realizzate in concreto, venendo formalizzato il nuovo inquadramento del dipendente.

Il ricorrente non considera, poi, che ad essere regolata dalla normativa vigente al tempo del bando, salvo che il diritto sopravvenuto non disponga per il passato, non è lo statuto giuridico ed economico del vincitore della procedura concorsuale, ma specificamente tale procedura (Cass., Sez. L., n. 5594 del 9 giugno 1994) .

Ragionando come NOME COGNOME, invece, si arriverebbe al risultato, illogico, di precludere qualsiasi modifica del trattamento di colui che superi una selezione pubblica, pur se migliorativa.

Il ricorso è rigettato, dovendosi affermare il seguente principio di diritto:

‘ L’art. 9, comma 21, d.l. n. 78 del 2010, conv. dalla legge n. 122 del 2010, si applica anche alle progressioni verticali dei dipendenti all’interno della medesima Pubblica amministrazione disposte in seguito a concorsi interni che comportino l’inquadrament o dei lavoratori in aree funzionali o categorie più elevate, con novazione oggettiva dei rapporti di lavoro ‘.

Le spese di lite seguono la soccombenza ex art. 91 c.p.c. e sono liquidate come in dispositivo.

Sussistono le condizioni per dare atto, ai sensi dell’art. 1, comma 17, legge n. 228 del 2012, che ha aggiunto il comma 1 quater all’art. 13 del d.P.R. n. 115 del 2002, dell’obbligo, per il ricorrente, di versare l’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per l’impugnazione integralmente rigettata, trattandosi di ricorso per cassazione la cui notifica si è perfezionata

dopo la data del 30 gennaio 2013, se dovuto (Cass., Sez. 6-3, n. 14515 del 10 luglio 2015).

P.Q.M.

La Corte,

rigetta il ricorso;

condanna il ricorrente a rifondere le spese di lite alla parte controricorrente, che liquida in € 4.000,00 per compenso, oltre spese prenotate a debito;

-dà atto che sussiste l’obbligo per il ricorrente, ai sensi dell’art. 1, comma 17, legge n. 228 del 2012, che ha aggiunto il comma 1 quater all’art. 13 del d.P.R. n. 115 del 2002, di versare l’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per l’impugnazione integralme nte rigettata, se dovuto.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della IV Sezione Civile, l’8

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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