Progressioni economiche e precari negli enti locali

Una lavoratrice assunta come maestra d’infanzia a tempo determinato da un ente locale ha agito in giudizio per ottenere le progressioni economiche negate rispetto ai colleghi di ruolo. La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso, stabilendo che ai dipendenti delle scuole comunali si applica il CCNL del comparto Regioni e Autonomie Locali e non quello del comparto Scuola. Poiché il contratto degli enti locali non prevede automatismi stipendiali legati alla sola anzianità, ma progressioni basate sul merito comparativo, non è configurabile alcuna discriminazione tra personale precario e personale di ruolo.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 27 marzo 2026 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile

Progressioni economiche e precari: la decisione della Cassazione

Il tema delle progressioni economiche nel pubblico impiego rappresenta un terreno di scontro frequente, specialmente quando riguarda la disparità di trattamento tra personale a tempo determinato e personale di ruolo. Una recente sentenza della Corte di Cassazione ha chiarito i confini del diritto agli scatti stipendiali per i docenti delle scuole comunali, definendo quale contratto collettivo debba essere applicato e quali siano le conseguenze retributive.

Il caso del personale scolastico comunale

La vicenda trae origine dal ricorso di una maestra d’infanzia che, avendo lavorato per anni con contratti a termine presso un Comune, lamentava di non aver percepito gli incrementi stipendiali riconosciuti ai colleghi assunti a tempo indeterminato. In primo grado, il Tribunale aveva accolto la domanda, condannando l’ente locale al pagamento delle differenze retributive. Tuttavia, la Corte d’Appello aveva ribaltato la decisione, escludendo la discriminazione.

La distinzione tra i comparti di contrattazione

Il nodo centrale della controversia riguarda l’individuazione del CCNL applicabile. Mentre la lavoratrice invocava le tutele del comparto Scuola, che prevede scatti di anzianità automatici, la Suprema Corte ha ricordato che le amministrazioni pubbliche sono obbligate ad applicare il contratto del proprio comparto di appartenenza. Per i dipendenti degli enti locali, anche se impiegati in ambito educativo, il riferimento è il CCNL Regioni e Autonomie Locali.

La decisione della Corte di Cassazione

La Cassazione ha confermato il rigetto della domanda, pur correggendo la motivazione della sentenza di secondo grado. I giudici hanno stabilito che il principio di non discriminazione non può essere utilizzato per estendere ai precari trattamenti che non sono previsti nemmeno per i dipendenti stabili del medesimo comparto. Nel settore degli enti locali, infatti, la progressione economica non è un automatismo legato al tempo, ma un processo basato su criteri di merito e selezioni interne.

Le motivazioni

Le motivazioni della Corte si fondano sulla natura vincolata della contrattazione nel pubblico impiego. A differenza del settore privato, la Pubblica Amministrazione non può scegliere arbitrariamente quale contratto applicare né disporre liberamente dell’inquadramento dei lavoratori. Poiché il CCNL Regioni e Autonomie Locali prevede che le progressioni economiche orizzontali avvengano solo per merito comparativo, non esiste un diritto soggettivo allo scatto automatico. Di conseguenza, se il dipendente di ruolo non riceve aumenti automatici per la sola anzianità, non può riceverli nemmeno il lavoratore a termine in nome del principio di parità.

Le conclusioni

Le conclusioni della sentenza evidenziano che il diritto alla parità di trattamento tra precari e stabili opera solo se esiste un beneficio previsto dalla legge o dal contratto per i lavoratori a tempo indeterminato. Se il contratto collettivo di riferimento esclude automatismi retributivi per tutti, il lavoratore a termine non può vantare pretese basate su contratti di comparti diversi (come quello della Scuola statale). Questa pronuncia ribadisce l’importanza della corretta individuazione della fonte contrattuale per valutare la fondatezza di ogni richiesta di adeguamento salariale nel settore pubblico.

Un dipendente comunale a termine può chiedere gli scatti di anzianità dei docenti statali?
No, perché ai dipendenti delle scuole comunali si applica il contratto del comparto Regioni e Autonomie Locali, non quello del comparto Scuola.

Cosa succede se il Comune applica per errore un contratto collettivo diverso?
Il giudice può rilevare d’ufficio il contratto corretto, poiché nel pubblico impiego la scelta del comparto è vincolata dalla legge e non dalla volontà delle parti.

Esiste discriminazione se i precari non ricevono aumenti automatici?
Non c’è discriminazione se il contratto applicabile prevede progressioni solo per merito e non per semplice anzianità, valendo tale regola per tutti i dipendenti.

Testo del provvedimento

Sentenza di Cassazione Civile Sez. L Num. 35051 Anno 2023

Civile Sent. Sez. L Num. 35051 Anno 2023

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME COGNOME

Data pubblicazione: 14/12/2023

SENTENZA

sul ricorso 22818/2018 proposto da:

COGNOME NOME, rappresentata e difesa dall’ AVV_NOTAIO NOME COGNOME ed elettivamente domiciliata presso lo studio dell’AVV_NOTAIO NOME COGNOME in Roma, INDIRIZZO;

– ricorrente –

contro

COMUNE RAGIONE_SOCIALE, in persona del suo legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli Avvocati NOME COGNOME, NOME COGNOME,

Oggetto: Pubblico impiego

e NOME COGNOME (RAGIONE_SOCIALE), presso il quale è elettivamente domiciliato in Roma, INDIRIZZO;

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 1400/2017 della CORTE D’APPELLO di RAGIONE_SOCIALE, pubblicata in data 02/02/2018 R.G.N. 241/2017; udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 08/11/2023 dal AVV_NOTAIO COGNOME; udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale AVV_NOTAIO, che ha concluso per l’accoglimento del ricorso; udito l’avvocato NOME COGNOME; udito l’avvocato NOME COGNOME;

FATTI DI CAUSA

Il Tribunale di RAGIONE_SOCIALE, accogliendo le domande di NOME COGNOME, assunta in forza di contratti a tempo determinato dal RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE dal 2006 al 31.8.2015 come maestra di infanzia non di ruolo, condannava il RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE a versare alla ricorrente le differenze retributive derivanti dall’applicazione del CCNL applicato al personale a tempo indeterminato, nei limiti della prescrizione quinquennale, oltre interessi.

La Corte di Appello di RAGIONE_SOCIALE accoglieva il gravame proposto dal RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE ed in riforma della sentenza impugnata respingeva la domanda della lavoratrice.

In ordine alla violazione del principio di non discriminazione, dedotto dalla ricorrente sul presupposto di avere subito un trattamento deteriore rispetto ai dipendenti in ruolo del medesimo RAGIONE_SOCIALE, che avevano goduto di aumenti stipendiali automatici legati all’anzianità di servizio con scatti a lei mai applicati, il giudice di appello non riteneva allegata né provata la circostanza che i dipendenti del RAGIONE_SOCIALE con contratti a tempo indeterminato e

svolgenti mansioni identiche a quelle della RAGIONE_SOCIALE avessero goduto di un migliore trattamento retributivo in forza degli ‘scatti’ stipendiali percepiti.

Considerava insussistente una pur sintetica specificazione in ordine ai fatti costitutivi del diritto azionato, previo raffronto con la posizione dei dipendenti del COMUNE DI RAGIONE_SOCIALE svolgenti mansioni identiche in forza di un contratto a tempo indeterminato.

Aggiungeva che secondo la giurisprudenza di legittimità richiamata dalla COGNOME gli scatti di anzianità non costituiscono elemento retributivo, non attengono alla progressione salariale e possono essere esclusi per il personale precario docente in quanto l’art. 53 della legge n. 312/1980 ne afferma la vigenza solo per i docenti di religione; evidenziava che il riconoscimento dell’anzianità di servizio maturata dal personale RAGIONE_SOCIALE con contratti a tempo determinato ai fini dell’attribuzione della medesima progressione stipendiale prevista dai vari CCNL per i contratti a tempo indeterminato costituisce una fattispecie diversa rispetto a quella riguardante i c.d. scatti di anzianità.
NOME COGNOME ha proposto ricorso per la cassazione della sentenza, articolato in sette motivi di censura, illustrati da memoria.

Il COMUNE DI RAGIONE_SOCIALE ha resistito con controricorso.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Il primo motivo, proposto ai sensi dell’articolo 360 n.4 cod. proc. civ., denuncia «violazione per contrasto irriducibile tra affermazioni inconciliabili e motivazione perplessa ed obiettivamente incomprensibile, vizio di ultrapetizione».

Evidenzia la ricorrente che la sentenza impugnata nella parte espositiva ha riportato esattamente la domanda, con la quale è stata dedotta la percezione da parte della stessa COGNOME di una retribuzione deteriore rispetto a quella delle maestre in ruolo, che avevano goduto delle progressioni economiche previste dal CCNL RAGIONE_SOCIALE in forza dell’anzianità acquisita; lamenta, pertanto, l’insanabile

contrasto tra le premesse della sentenza impugnata e le successive statuizioni della medesima sentenza, secondo cui non si comprenderebbe in cosa sarebbe consistita la discriminazione.

Deduce il vizio di ultrapetizione qualora nelle statuizioni della Corte territoriale fosse ravvisata una pronuncia di nullità del ricorso introduttivo.

Il secondo mezzo, proposto ai sensi dell’articolo 360 n. 4 cod. proc. civ., denuncia violazione dell’art. 115 cod. proc. civ.

Evidenzia che il COMUNE DI RAGIONE_SOCIALE non ha impugnato l’accertamento dei fatti riguardanti la discriminazione come effettuato nella sentenza di primo grado, secondo cui il medesimo RAGIONE_SOCIALE aveva applicato al rapporto di lavoro il CCNL del RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE.

Rimarca che i contratti collettivi del RAGIONE_SOCIALE hanno previsto fino al 2011 la fascia stipendiale 0/2 come prima fascia, e che avendo la COGNOME iniziato le supplenze annuali nel 2007, dal 1.9.2010 avrebbe avuto diritto alla retribuzione della seconda fascia stipendiale 3/8 per tutte le supplenze successive.

Argomenta che a seguito della sentenza di primo grado il COMUNE DI RAGIONE_SOCIALE aveva corrisposto alla COGNOME le differenze retributive richieste, equivalenti alle progressioni economiche che avrebbe ricevuto se il servizio prestato fosse stato valorizzato secondo l’anzianità via via conseguita.

La terza critica, proposta ai sensi dell’articolo 360 n. 5 cod. proc. civ., denuncia l’omesso esame di fatti decisivi oggetto di discussione tra le parti.

Lamenta l’omessa considerazione delle circostanze che sia le maestre supplenti, sia le maestre in ruolo, fino al 2015 sono state soggette alle norme previste dai CCNL del RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE succedutisi nel tempo; si duole altresì dell’omessa considerazione delle risultanze documentali di cui alla delibera n. 310/2014 del COMUNE DI RAGIONE_SOCIALE.

Ribadisce che non sono state impugnate le statuizioni della sentenza di primo grado secondo cui se fossero state applicate le progressioni stipendiali delle maestre di ruolo, la ricorrente avrebbe goduto di una maggiore retribuzione.

Evidenzia di avere dedotto anche nella memoria di costituzione relativa al giudizio di appello di avere percepito una deteriore retribuzione rispetto alle maestre in ruolo nello stesso periodo, precisando che tanto nel giudizio di primo grado quanto nel giudizio di appello il RAGIONE_SOCIALE aveva confermato come fino al 2015 a tutte le maestre fossero stati applicati i CCNL del RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE via via succedutisi nel tempo; lamenta in proposito la violazione dell’art. 115 cod. proc. civ.

Il quarto motivo, proposto ai sensi dell’articolo 360 n. 5 cod. proc. civ., denuncia la violazione della clausola 4) dell’Allegato alla direttiva comunitaria 70/1999 in relazione alla disapplicazione del CCNL RAGIONE_SOCIALE, che prevedeva la valorizzazione dell’anzianità di servizio ai fini delle progressioni economiche esclusivamente per gli insegnanti in ruolo (art. 79 CCNL RAGIONE_SOCIALE 2007).

Lamenta la disparità di trattamento tra gli insegnanti in ruolo (ai quali era stata riconosciuta la progressione stipendiale secondo le fasce stabilite dai CCNL RAGIONE_SOCIALE succedutisi nel tempo) e gli insegnanti precari, ai quali non era stata invece riconosciuta la suddetta progressione.

Argomenta che il datore di lavoro ha volontariamente applicato il CCNL RAGIONE_SOCIALE e richiama la giurisprudenza di legittimità sul riconoscimento dell’anzianità di servizio maturata al personale del RAGIONE_SOCIALE assunto con contratti a tempo determinato, ai fini dell’attribuzione della medesima progressione stipendiale prevista per i dipendenti a tempo indeterminato dai CCNL succedutisi nel tempo.

La quinta censura, proposta ai sensi dell’articolo 360 n. 5 cod. proc. civ., denuncia la violazione dell’art. 112 cod. proc. civ. ed il vizio di extrapetizione.

Evidenzia che la domanda proposta non era fondata sull’art. 53 della legge n. 312/1980 (che ha previsto gli scatti biennali nella misura del 2,5%), ma sulle previsioni pattizie delle progressioni economiche, lamentando che la Corte

territoriale, pur avendo correttamente ricostruito il fatto nella premessa della sentenza impugnata, ha giudicato su una domanda diversa da quella proposta.

Il sesto mezzo, proposto ai sensi dell’art. 360 n.4 cod. proc. civ., denuncia la violazione dell’art. 329 cod. proc. civ.

Evidenzia che la sentenza di primo grado non menziona in alcun punto l’art. 53 della legge n. 312/1980 e che l’atto di appello si limita ad affermare l’insussistenza di una discriminazione.

Sostiene che sull’oggetto della domanda, riguardante le progressioni stipendiali di fonte pattizia, si era formato il giudicato interno e che pertanto la Corte territoriale, decidendo su una domanda diversa da quella proposta e qualificata dal giudice di primo grado con statuizione non impugnata, ha violato anche l’art. 329 cod. proc. civ.

Il settimo motivo, proposto ai sensi dell’art. 360 n.3 cod. proc. civ., denuncia il vizio di sussunzione, per avere la Corte territoriale erroneamente ritenuto che la domanda fosse stata erroneamente proposta ai sensi dell’art. 53 della legge n. 312/1980.

I motivi di ricorso, da trattare unitariamente in ragione della loro connessione logica e giuridica, non possono trovare accoglimento perché è conforme a diritto il dispositivo di rigetto della domanda, sicché questa Corte può limitarsi a correggere la motivazione della sentenza impugnata ex art. 384, comma 4, cod. proc. civ.

In premessa va ribadito l’orientamento secondo cui, in virtù della funzione del giudizio di legittimità di garantire l’osservanza e l’uniforme interpretazione della legge e delle previsioni contenute nell’art. 384 secondo comma cod. proc. civ., nell’esercizio del potere di qualificazione in diritto dei fatti, la Corte di cassazione può valutare la fondatezza della questione sollevata dal ricorso per una ragione giuridica diversa da quella indicata dalle parti ed individuata d’ufficio, con il solo limite che tale individuazione deve avvenire sulla base dei fatti per come accertati nelle fasi di merito e senza confliggere con il principio di monopolio della parte nell’esercizio della domanda e delle eccezioni in senso stretto, con la
conseguenza che resta escluso che la S.C. possa rilevare l’efficacia giuridica di un fatto se ciò comporta la modifica della domanda per come definita nelle fasi di merito o l’integrazione di un’eccezione in senso stretto. (Cass. n. 27704/2020; Cass. n. 18775/2017; Cass. n. 3437/2014; Cass. n. 10841/2011; Cass. n. 6935/2007 e Cass. n. 19135/2005).

Ciò premesso, tutti i motivi si fondano sul presupposto che la domanda proposta dalla RAGIONE_SOCIALE non ha riguardato gli scatti previsti dall’art. 53 della legge n. 312/1980, ma il riconoscimento alle maestre di infanzia a tempo determinato della stessa progressione economica spettante alle maestre di infanzia in ruolo, sulla base del CCNL del RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, applicato dal COMUNE DI RAGIONE_SOCIALE a tali rapporti di lavoro.

La ricorrente ha, infatti, dedotto che il RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE ha applicato al rapporto di lavoro il CCNL del RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE fino al 1.9.2015 e che a seguito della sentenza di primo grado ha riconosciuto le progressioni economiche corrispondendo le differenze retributive; tali circostanze non sono state contestate nel controricorso.

A fronte di tali deduzioni, nel corso dell’udienza pubblica è stato sollecitato il contraddittorio sulla questione del contratto collettivo applicabile da parte del datore di lavoro pubblico.

Deve in proposito rammentarsi che, a differenza del datore di lavoro privato, il datore di lavoro pubblico non ha il potere di disporre dell’inquadramento dei lavoratori, ma deve attenersi alla disciplina della contrattazione del comparto.

Questa Corte ha, infatti, precisato che il legislatore della privatizzazione sin dal primo intervento ha provveduto a riconoscere il ruolo della contrattazione collettiva come fonte direttamente regolativa dei rapporti di lavoro ed ha dettato una specifica disciplina delle sue parti e delle modalità di negoziazione; l’art. 2, comma 3, del d.lgs. n. 165/2001, già art. 2, comma 3, d.lgs. n. 29/1993, stabilisce in particolare che i rapporti individuali di lavoro dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche sono regolati contrattualmente e che i contratti collettivi sono stipulati secondo le modalità previste nel titolo III del medesimo
decreto legislativo, mentre il successivo art. 45 d.lgs. n. 165/2001, già art. 49 d.lgs. n. 29/1993, ha rimesso alla contrattazione collettiva la disciplina del trattamento economico e, nel contempo, ha posto il principio di parità di trattamento contrattuale dei dipendenti (Cass. n. 6717/2021).

Va in proposito evidenziato che nell’ambito del Titolo III del d.lgs. n. 165/2001, l’art. 40, comma 2, ha definito i Comparti di contrattazione collettiva nazionale; in forza di tale disposizione ciascuna Amministrazione è pertanto tenuta ad applicare la contrattazione del proprio RAGIONE_SOCIALE.

Ne consegue, per quanto attiene alla fattispecie dedotta in giudizio, che ai dipendenti delle Scuole comunali avrebbe dovuto essere applicato il CCNL del RAGIONE_SOCIALE REGIONI ed AUTONOMIE LOCALI.

11. Deve altresì rammentarsi che il contratto collettivo nazionale di lavoro del pubblico impiego è conoscibile “ex officio” dal giudice (il quale procede con mezzi propri, secondo il principio “iura novit curia”, al suo reperimento, a prescindere dall’iniziativa di parte; tra le più recenti v. Cass. n. 7641/2022 e Cass. n. 6394/2019); la sua violazione è dunque censurabile ai sensi dell’art. 360 n. 3 cod. proc. civ. (Cass. n. 551/2021), traducendosi nella violazione dell’art. 2 d.lgs. n. 165/2001 e dei principi relativi alla nullità di atti dispositivi non conformi alla previsione dei CCNL, atti che non possono pertanto valere come criterio di comparazione ai fini dell’applicazione della clausola 4 dell’Accordo quadro allegato alla direttiva 1999/70/CE.
Secondo la consolidata giurisprudenza di questa Corte, il principio di pari trattamento di cui al d.lgs. n. 165/2001, art. 45, vieta trattamenti individuali migliorativi o peggiorativi rispetto a quelli previsti dalla contrattazione collettiva (v. per tutte Cass. n. 2718/2020 e la giurisprudenza ivi citata); pertanto l’adozione da parte della P.A. di un atto negoziale di diritto privato di gestione del rapporto, con il quale venga attribuito al lavoratore un determinato trattamento economico, non è di per sé sufficiente a costituire una posizione giuridica soggettiva tutelabile in capo al lavoratore medesimo, in quanto la misura economica deve trovare necessario fondamento nella contrattazione collettiva, con la conseguenza che il diritto si stabilizza in capo al dipendente
solo qualora l’atto sia conforme alla volontà delle parti collettive (v. Cass. 15 giugno 2018, n. 15902).

Il principio di non discriminazione di cui alla clausola 4 dell’Accordo quadro allegato alla direttiva 1999/70/CE non può dunque essere invocato per estendere ai dipendenti a termine un trattamento economico mantenuto illegittimamente ai dipendenti a tempo indeterminato, atteso che il fattore protetto da tale principio è la natura a termine del rapporto di lavoro, non rientrando nel suo alveo la differenza di trattamento non correlata al fattore protetto, ma esclusivamente all’applicazione ai dipendenti a tempo indeterminato di un trattamento ‘contra legem’ (Cass. n. 6717/2021 cit.).
Ciò premesso, deve osservarsi che i contratti collettivi del RAGIONE_SOCIALE, a partire da quello del 31.3.1999, hanno previsto una specifica disciplina del rapporto di lavoro con il personale delle Scuole comunali inquadrato nell’Area C (educatore asili nido e figure assimilate), nonché discipline specifiche in relazione al trattamento economico.

Diversamente da quanto previsto per il personale scolastico, la retribuzione del personale degli enti locali non prevede alcun automatismo tra anzianità e progressione economica, in quanto la progressione orizzontale all’interno dell’Area avviene solo per merito comparativo.

Alla luce di quanto fin qui evidenziato, la domanda della ricorrente è dunque infondata per ragioni diverse da quelle prospettate dalle parti.

13. Il ricorso va pertanto rigettato.

Il rigetto del ricorso con diversa motivazione giustifica la compensazione delle spese del giudizio di cassazione.

Sussistono le condizioni per dare atto, ai sensi dell’art.13, comma 1 quater, del d.P.R. n.115 del 2002, dell’obbligo, per la parte ricorrente, di versare l’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per l’impugnazione integralmente rigettata, se dovuto.

PQM

La Corte rigetta il ricorso e compensa le spese del giudizio di cassazione.

Ai sensi del d.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte della ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso principale, a norma del cit. art. 13, comma 1 bis, se dovuto.

Così deciso nella camera di consiglio del 8 novembre 2023.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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