Progressione verticale: quando il diritto è acquisito

Un lavoratore vince una selezione interna per una progressione verticale. L’Ente Pubblico si rifiuta di formalizzare il nuovo inquadramento, adducendo nuove normative e limiti finanziari. La Corte di Cassazione ha confermato il diritto del lavoratore, stabilendo che le leggi successive alla procedura non sono retroattive e che i presunti vincoli di bilancio devono essere concretamente provati dall’Amministrazione, non solo affermati.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 27 novembre 2025 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile

Progressione Verticale nel Pubblico Impiego: Un Diritto Acquisito che la PA Deve Rispettare

L’ordinanza in esame della Corte di Cassazione affronta un tema cruciale per i dipendenti pubblici: il diritto a ottenere l’inquadramento superiore dopo aver superato una procedura di progressione verticale. Il caso analizzato chiarisce che la Pubblica Amministrazione non può negare tale diritto appellandosi a normative sopravvenute o a vincoli di bilancio non adeguatamente dimostrati. Vediamo insieme i dettagli di questa importante decisione.

Il Caso: Dalla Selezione al Rifiuto dell’Ente Pubblico

Un dipendente di un ente locale era risultato in posizione utile in una selezione interna per una progressione verticale, ottenendo il diritto alla nomina nel profilo superiore con una determina dirigenziale del giugno 2008. Tuttavia, l’Amministrazione si rifiutava di stipulare il relativo contratto individuale di lavoro, bloccando di fatto la promozione.

La Corte di Appello, in riforma della sentenza di primo grado, aveva dato ragione al lavoratore, riconoscendogli il diritto alla costituzione del rapporto di lavoro nella qualifica superiore e condannando l’ente al risarcimento del danno. Secondo i giudici di merito, la normativa sopravvenuta che limitava le progressioni verticali (D.Lgs. 150/2009) non era applicabile al caso, poiché la procedura si era conclusa prima della sua entrata in vigore. Inoltre, l’ente non aveva fornito prova della sussistenza dei vincoli finanziari (violazione del patto di stabilità o superamento del tetto di spesa per il personale) che avrebbero potuto giustificare il blocco.

L’ente pubblico ha quindi proposto ricorso in Cassazione, insistendo sulla violazione del patto di stabilità e sull’equiparazione delle progressioni verticali alle nuove assunzioni, soggette ai blocchi imposti dalla legge finanziaria.

La Decisione della Cassazione sulla Progressione Verticale

La Suprema Corte ha rigettato il ricorso dell’ente pubblico, confermando la decisione della Corte di Appello. Le motivazioni si fondano su principi giuridici consolidati e di fondamentale importanza per la stabilità dei rapporti di lavoro con la PA.

L’Irretroattività delle Nuove Norme (Jus Superveniens)

Il primo punto chiave riguarda l’applicazione della legge nel tempo. La Corte ha ribadito che la procedura di selezione, essendo stata deliberata e conclusa nel 2008, non poteva essere soggetta alle nuove e più restrittive regole introdotte dal D.Lgs. n. 150/2009, entrato in vigore solo il 15 novembre 2009. Vige il principio tempus regit actum, secondo cui la validità e gli effetti di un atto amministrativo sono disciplinati dalla legge in vigore al momento della sua adozione. Pertanto, l’ente non poteva invocare una legge successiva per giustificare il mancato completamento della procedura.

L’Onere della Prova sui Vincoli di Bilancio

Il secondo aspetto cruciale riguarda i limiti finanziari. L’ente sosteneva che la mancata assunzione fosse dovuta al mancato rispetto del patto di stabilità per gli anni 2007, 2008 e 2009. La Cassazione ha ritenuto inammissibile questo motivo di ricorso, in quanto tendeva a una rivalutazione dei fatti già accertati dal giudice di merito. La Corte d’Appello aveva infatti verificato, sulla base dei documenti prodotti, che l’ente non aveva dimostrato in modo inequivocabile né la violazione del patto di stabilità né il superamento della soglia del 50% tra spesa del personale e spese correnti. In sostanza, spetta all’Amministrazione che invoca una causa ostativa all’assunzione fornire la prova rigorosa della sua esistenza, cosa che in questo caso non è avvenuta.

Le Motivazioni della Corte

La Corte di Cassazione ha motivato la sua decisione sottolineando che il ricorso dell’Amministrazione Pubblica si risolveva, in larga parte, in un tentativo di rimettere in discussione l’accertamento dei fatti compiuto dalla Corte d’Appello, un’operazione non consentita nel giudizio di legittimità. Il giudice di merito aveva correttamente ritenuto non dimostrata la sussistenza delle condizioni ostative previste dalla Legge n. 133/2008. Inoltre, ha chiarito in modo definitivo che la normativa applicabile a una procedura concorsuale (o a uno scorrimento di graduatoria, come nel caso di specie) è quella vigente al momento in cui la procedura stessa viene avviata e conclusa, non quella successiva. L’Amministrazione ha il dovere di portare a termine le procedure avviate, a meno che non sopraggiungano cause oggettive e provate che impongano un blocco, in base ai principi di buon andamento e imparzialità dell’azione amministrativa sanciti dall’art. 97 della Costituzione.

Conclusioni: Cosa Insegna Questa Sentenza?

Questa ordinanza rafforza la posizione del dipendente pubblico che ha legittimamente acquisito il diritto a una progressione verticale. La decisione stabilisce due principi pratici fondamentali: 1) una Pubblica Amministrazione non può arbitrariamente bloccare una promozione invocando leggi entrate in vigore dopo la conclusione della procedura selettiva; 2) se l’ente adduce impedimenti legati a vincoli di bilancio, come la violazione del patto di stabilità, ha l’onere di dimostrare in modo concreto e inequivocabile tale situazione. Non è sufficiente una mera affermazione. Viene così tutelato l’affidamento del lavoratore nel corretto espletamento delle procedure e nella stabilità degli atti amministrativi.

Una nuova legge può bloccare una progressione verticale già decisa?
No. Secondo la Corte, la normativa applicabile è quella in vigore al momento in cui la procedura di selezione è stata deliberata e conclusa. Una legge successiva (jus superveniens) non può essere applicata retroattivamente per bloccare un diritto già sorto.

L’Ente Pubblico può negare una promozione per problemi di bilancio?
Sì, ma solo a condizione che dimostri in modo rigoroso e inequivocabile la sussistenza di tali problemi, come la violazione del patto di stabilità o il superamento dei tetti di spesa per il personale. L’onere della prova è a carico dell’Amministrazione e non basta una semplice affermazione.

Il diritto all’inquadramento superiore del vincitore di concorso è assoluto?
No, non è assoluto. Il diritto è subordinato alla permanenza, al momento della nomina, dell’assetto organizzativo e normativo in base al quale il concorso è stato bandito. Tuttavia, l’Amministrazione può bloccare la nomina solo per motivi oggettivi e comprovati, come modifiche normative preesistenti o esigenze di pubblico interesse sopravvenute e dimostrate.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. L Num. 16037 Anno 2024

Civile Ord. Sez. L Num. 16037 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME COGNOME

Data pubblicazione: 10/06/2024

1.Il Tribunale di Messina ha respinto la domanda proposta da NOME COGNOME e volta ad ottenere il risarcimento dei danni conseguenti al suo mancato inquadramento giuridico ed economico nella categoria B1 dal 18.6.2008 mediante stipula del contratto di riferimento.

Il COGNOME era risultato in posizione utile per la nomina nel profilo di esecutore amministrativo, a seguito di selezione interna per la progressione verticale.

La Corte di Appello di Messina, in riforma della sentenza impugnata, ha dichiarato il diritto di NOME COGNOME alla costituzione del contratto individuale di lavoro come esecutore amministrativo, come disposto con determina dirigenziale n. 103 del 18.6.2008, con conseguente condanna dell’Amministrazi one convenuta al pagamento delle relative differenze economiche dovute a titolo di risarcimento del danno.

La Corte territoriale ha affermato la giurisdizione del giudice ordinario ed ha escluso la configurabilità di un diritto all’assunzione solo qualora vi siano presupposti normativi ostativi (come la mancanza di requisiti o condizioni essenziali all’ammissione o blocchi disposti ex lege , o sopravvenute esigenze di pubblico interesse e di funzionalità degli uffici).

Il giudice di appello ha dunque ritenuto che la procedura relativa alla progressione verticale bandita precedentemente al d. lgs. n. 150/2009 dovesse essere completata, in quanto la normativa sopravvenuta prevedeva solo l’impossibilità di bandire nuove progressioni verticali o di completare con le vecchie regole le procedure bandite dopo il 15.11.2009, data di entrata in vigore delle nuove disposizioni.

Ha inoltre considerato insussistente la prova delle condizioni previste dall’art. 76, comma 7, della legge n. 133/2008 commi 45 e 7, in quanto per

l’anno 2008 la spesa del personale non era stata superiore al 50% delle spese correnti, né dalle delibere di attestazione della Giunta Provinciale era risultata la violazione del patto di stabilità per gli anni 2007, 2008 e 2009.

In assenza di una specifica prescrizione legislativa, ha ritenuto che le progressioni verticali non siano equiparabili alle nuove assunzioni ed ha pertanto ravvisato l’inapplicabilità della legge finanziaria in base alla quale la Provincia aveva ritenuto preclusa la conclusione del contratto di lavoro con il COGNOME.

Avverso tale sentenza la Città Metropolitana di Messina ha proposto ricorso per cassazione affidato a tre motivi, illustrati da memoria.

NOME COGNOME ha resistito con controricorso.

DIRITTO

1.Con il primo motivo, il ricorso denuncia violazione o falsa applicazione della legge n. 133/2008, e segnatamente dell’art. 76, commi IV e VII, in relazione all’art. 360, comma primo, cod. proc. civ.

Sostiene che la mancata stabilizzazione del COGNOME è stata diretta conseguenza della situazione finanziaria nella quale versava l’ente nell’anno in cui si era svolta la procedura concorsuale e nel corso dell’anno precedente; ha in particolare evidenziato che, diversamente da quanto rilevato dalla Corte territoriale, l’Ente provinciale non aveva rispettato il patto di stabilità interno per gli anni 2007, 2008 e 2009.

Richiama la deliberazione n. 74 del 2013 della Corte dei conti regione Sardegna, la deliberazione n. 31 del 2013 della Corte dei conti ed il parere n. 137 del 2013 della Corte dei conti sezione controllo della Regione Campania, argomentando che l’ente non poteva effettuare assunzioni a tempo indeterminato né a tempo determinato, né disporre progressioni verticali tra le categorie.

Con il secondo motivo, il ricorso denuncia omesso, insufficiente e contraddittorio esame circa un punto decisivo della controversia, in relazione all’art. 360, comma primo, n. 5 cod. proc. civ. , per avere la Corte territoriale

erroneamente ritenuto non dimostrata la violazione del patto di stabilità per gli anni 2007, 2008 e 2009.

Sostiene che le progressioni verticali sono equiparabili alle nuove assunzioni, evidenziando che il divieto imposto dal legislatore riguarda le assunzioni a qualunque titolo e con qualunque tipologia contrattuale.

Col terzo motivo, il ricorso denuncia l’erroneità della statuizione relativa al risarcimento del danno, per non avere la Corte territoriale considerato che la condotta dell’Amministrazione era tesa ad evitare le sanzioni previste dall’art. 76, comma 5, della legge n. 133/2008.

Lamenta il difetto di motivazione in ordine ai criteri utilizzati per la quantificazione del danno.

I primi due motivi, da trattarsi congiuntamente per la loro connessione logica, sono inammissibili.

La fattispecie non è sovrapponibile a quella resa in una fattispecie analoga da Cass. n. 8793/2023, atteso che in quel giudizio la Corte territoriale aveva riconosciuto ai lavoratori appellanti il diritto all’inquadramento nella ‘categoria C Istruttore Amministrativo’ e alla percezione delle relative differenze di retribuzione, dopo avere accertato in fatto che la delibera n. 138 adottata dalla Provincia Regionale di Messina nel 2008 conteneva una riserva riguardante la ‘rimozione delle cause ostative previste dal D.L. n. 112/2008’ ed aveva ritenuto l’inapplicabilità dell’art. 76, commi 4 e 5, del D.L. n. 112/2008.
Invece nel presente giudizio la Corte territoriale ha ritenuto indimostrata la sussistenza delle condizioni previste dall’art. 76, commi 4, 5 e 7, della legge n. 133/2008, in quanto la spesa del personale non era stata superiore al 50% delle spese correnti, ed ha inoltre evidenziato che dalle delibere di attestazione della Giunta Provinciale non era risultato violato il patto di stabilità per gli anni 2007, 2008 e 2009.

Al di là dell’erroneità della statuizione secondo cui le progressioni verticali costituiscono un mero sviluppo di carriera nell’ambito del rapporto di lavoro già incardinato con la P.A. (v. per tutte Cass. n. 8793/2023 cit.), deve rilevarsi che a fronte dell’accertamento in fatto operato dalla Corte territoriale, le prime due

censure prospettano una ricostruzione di segno contrario, insistendo sul mancato rispetto del patto di stabilità per gli anni 2007, 2008 e 2009.

Secondo il consolidato orientamento di questa Corte, è inammissibile il ricorso per cassazione che, sotto l’apparente deduzione del vizio di violazione o falsa applicazione di norme di legge, di mancanza assoluta di motivazione e di omesso esame circa un fatto decisivo per il giudizio o di omessa pronuncia miri, in realtà, ad una rivalutazione dei fatti storici operata dal giudice di merito, così da realizzare una surrettizia trasformazione del giudizio di legittimità in un nuovo, non consentito, terzo grado di merito (vedi, per tutte: Cass. S.U. 27 dicembre 2019, n. 34476 e Cass. 14 aprile 2017, n. 8758).
5 . In ordine alla questione dell’applicabilità del d. lgs. n. 150/2009, questa Corte ha in linea generale affermato che il diritto del candidato vincitore a ricevere l’inquadramento previsto dal bando di concorso espletato dalla P.A. in regime di pubblico impiego contrattualizzato per il reclutamento di propri dipendenti, è subordinato alla permanenza, al momento dell’adozione del provvedimento di nomina, dell’assetto organizzativo degli uffici in forza del quale il bando è stato emesso; nel caso in cui detto assetto sia mutato a causa di jus superveniens , l’Amministrazione ha il potere-dovere di bloccare i provvedimenti dai quali possano derivare nuove assunzioni che non corrispondano più alle oggettive necessità di incremento del personale, quali valutate prima della modifica del quadro normativo, in base all’art. 97 Cost. (Cass. n. 12679/2016).
Le Sezioni Unite di questa Corte con la sentenza n. 16728/2012 in tema di impiego pubblico contrattualizzato hanno inoltre chiarito che il diritto del candidato vincitore ad assumere l’inquadramento previsto dal bando di concorso, espletato dalla RAGIONE_SOCIALE. per il reclutamento dei propri dipendenti, è subordinato alla permanenza, al momento dell’adozione del provvedimento di nomina, dell’assetto organizzativo degli uffici in forza del quale il bando era stato emesso.

Tali principi trovano a maggior ragione applicazione in tema di scorrimento, la cui natura porta a ritenere applicabile la normativa vigente nel momento in cui si pretende di realizzarlo.

Deve infatti rammentarsi il principio secondo cui l’istituto del c.d. scorrimento della graduatoria, che consente ai candidati semplicemente idonei di divenire

vincitori effettivi, precludendo l’apertura di nuovi concorsi, presuppone necessariamente una decisione dell’amministrazione di coprire il posto: ma, una volta assunta, tale decisione risulta equiparabile, nella sostanza, all’espletamento di tutte le fasi di una procedura concorsuale, con identificazione degli ulteriori vincitori (in tal senso Cass. 5 marzo 2003, n. 3252), ancorché mediante l’utilizzazione dell’intera sequenza di atti apertasi con il bando originario, recante la c.d. lex specialis del concorso, e conclusasi con l’approvazione della graduatoria, che individua i soggetti da assumere.’ (Cass. S.U. n. 14523/2003).
Con la delibera di scorrimento, che sostituisce tutte le fasi della procedura concorsuale, l’Amministrazione utilizza dunque l’intera sequenza procedimentale di quella procedura (dalla quale comunque si distingue), con la conseguenza che i requisiti di validità richiesti non possono che essere quelli vigenti al momento in cui lo scorrimento viene deliberato.

Nel caso di specie lo scorrimento è stato deliberato il 1°.6.2008, e dunque in data anteriore all’entrata in vigore del d.lgs. n. 150/2009 (avvenuta il 15.11.2009), che non può pertanto trovare applicazione nel caso di specie.

Il terzo motivo, che torna a prospettare la violazione dell’art. 76, comma 5, della legge n. 133/2008, in contrasto con l’accertamento in fatto operato dalla Corte territoriale e non rivedibile in questa sede, è infondato.

Non sussiste inoltre l’omessa motivazione , avendo la Corte territoriale dichiarato il diritto del COGNOME alla stipula del contratto di lavoro come esecutore amministrativo e avendo indicato i criteri per la quantificazione del danno in misura pari alla differenza economica tra quanto già corrisposto al COGNOME e quanto a lui spettante.

Il ricorso va pertanto rigettato.

Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.

Sussistono le condizioni per dare atto, ai sensi dell’art.13, comma 1 quater , del d.P.R. n.115 del 2002, dell’obbligo, per parte ricorrente, di versare l’ulteriore

importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per l’impugnazione integralmente rigettata, se dovuto.

P. Q. M.

La Corte rigetta il ricorso e condanna parte ricorrente a rifondere le spese del giudizio di legittimità, liquidate in € 200,00 per esborsi ed in € 5000,00 per competenze professionali, oltre al rimborso spese generali nella misura del 15% e accessori di legge;

dà atto della sussistenza dell’obbligo per parte ricorrente, ai sensi dell’art. 13, comma 1 quater , del d.P.R. n.115 del 2002, di versare l’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per l’impugnazione integralmente rigettata, se dovuto.

Così deciso in Roma, nell’adunanza camerale del 2 3 maggio 2024.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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