Progressione economica PA: validità senza copertura?

Una dipendente pubblica si vede annullare la promozione dalla Corte d’Appello per mancanza di copertura finanziaria da parte del Comune. La Corte di Cassazione, con ordinanza interlocutoria, ritiene la questione complessa e rinvia il caso a pubblica udienza per definire i criteri di validità della progressione economica PA in assenza di fondi e il relativo onere della prova.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 25 novembre 2025 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile

Progressione economica PA: è valida senza copertura finanziaria?

L’ordinanza interlocutoria n. 15536/2024 della Corte di Cassazione affronta una questione cruciale per il pubblico impiego: la validità di una progressione economica PA in assenza della necessaria copertura finanziaria. La Suprema Corte ha deciso di non decidere subito, ma di rinviare la causa a una pubblica udienza per sviscerare una serie di problematiche complesse e di estremo rilievo. Vediamo insieme i dettagli del caso e le importanti questioni sollevate.

I Fatti del Caso

Una dipendente di un Comune, inquadrata nella posizione economica A1, partecipava a una selezione interna per ottenere il passaggio alla posizione A2, con decorrenza dal 1° gennaio 2004. La procedura selettiva si era conclusa positivamente per la lavoratrice. Inizialmente, il Tribunale di primo grado aveva accolto la sua domanda, accertando il suo diritto al passaggio di livello.

Tuttavia, la Corte d’Appello ha ribaltato completamente la decisione. I giudici di secondo grado hanno infatti dichiarato la nullità dell’intera procedura selettiva. La motivazione? La mancanza di due elementi fondamentali: la copertura finanziaria e l’impegno di spesa nel relativo capitolo del bilancio di previsione dell’ente, oltre all’assenza del visto di regolarità contabile sull’atto che indiceva la selezione.

La dipendente ha quindi proposto ricorso in Cassazione per contestare la decisione d’appello.

Le questioni sulla validità della progressione economica PA

La Corte di Cassazione, nell’analizzare il caso, ha ritenuto che la controversia sollevasse questioni giuridiche di tale importanza da meritare una trattazione approfondita in una pubblica udienza. L’ordinanza non fornisce una risposta definitiva, ma delinea con precisione i dubbi che dovranno essere sciolti. Le problematiche individuate sono quattro:

1. Natura della copertura finanziaria: Si tratta di un elemento costitutivo della validità della procedura di selezione o incide sull’esistenza stessa del potere dell’amministrazione di attivarla? In altre parole, un bando senza copertura è nullo in sé, o l’amministrazione non aveva nemmeno il potere di emanarlo?
2. Modalità di attestazione: Come devono essere provate concretamente la copertura finanziaria, l’impegno di spesa e il visto di regolarità contabile? Quali sono i documenti necessari a tal fine?
3. Rilevabilità della nullità: Quali sono le condizioni e i termini entro cui l’eccezione di nullità può essere sollevata dalle parti o rilevata d’ufficio dal giudice? Il riferimento è alle importanti sentenze delle Sezioni Unite del 2014 in materia di nullità negoziali.
4. Onere della prova: Su chi ricade l’onere di allegare e provare la mancanza della copertura finanziaria? E quali sono i limiti temporali per la rilevabilità di tale mancanza, anche in presenza di documenti depositati tardivamente nel processo?

Le Motivazioni della Cassazione

La Corte ha motivato il rinvio alla pubblica udienza proprio sulla base dell’estremo rilievo delle questioni emerse. La decisione che verrà presa avrà un impatto significativo su innumerevoli casi simili, definendo con chiarezza i confini tra la validità degli atti amministrativi di gestione del personale e i vincoli di bilancio a cui le Pubbliche Amministrazioni sono soggette.

La Suprema Corte ha compreso che una risposta affrettata potrebbe creare incertezza giuridica. Pertanto, ha preferito un approccio più ponderato, disponendo una discussione pubblica per garantire un esame completo e approfondito di tutti i profili problematici, alla luce dei principi generali del diritto amministrativo e del lavoro pubblico.

Conclusioni

L’ordinanza interlocutoria n. 15536/2024 lascia il caso specifico in sospeso, ma apre la strada a una futura pronuncia di grande importanza. La decisione finale della Corte di Cassazione chiarirà il rapporto tra le procedure di progressione economica PA e i requisiti di contabilità pubblica. Le implicazioni pratiche saranno notevoli sia per i dipendenti pubblici, che vedranno meglio definiti i loro diritti, sia per le amministrazioni, che avranno indicazioni più precise sulla corretta gestione delle risorse e delle procedure selettive. Attendiamo quindi con interesse la decisione che scaturirà dalla pubblica udienza.

Una procedura di progressione economica nella PA è valida se manca la copertura finanziaria?
La Corte d’Appello ha stabilito che è nulla. La Corte di Cassazione, tuttavia, ha ritenuto la questione complessa e meritevole di un approfondimento in pubblica udienza, per chiarire se la copertura finanziaria sia una condizione di validità della procedura o un presupposto del potere stesso dell’amministrazione di avviarla.

Chi deve provare in giudizio che mancavano i fondi per una promozione?
Questa è una delle questioni chiave che la Cassazione ha posto. L’ordinanza stabilisce che la futura udienza pubblica dovrà chiarire proprio la distribuzione degli oneri di allegazione e prova tra il dipendente e l’ente pubblico in merito alla mancanza della copertura finanziaria.

Come si dimostra l’esistenza o la mancanza della copertura finanziaria?
La Corte di Cassazione ha specificamente indicato come punto da risolvere quali documenti siano necessari per attestare la copertura finanziaria, l’impegno di spesa e il visto di regolarità contabile. La questione verrà decisa nella futura udienza pubblica.

Testo del provvedimento

Ordinanza interlocutoria di Cassazione Civile Sez. L Num. 15536 Anno 2024

Civile Ord. Sez. L Num. 15536 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 04/06/2024

ORDINANZA INTERLOCUTORIA

sul ricorso iscritto al n. 30636/2020 R.G. proposto da

NOME COGNOME , domiciliata in Roma presso la Cancelleria della Corte di Cassazione, con diritto di ricevere le comunicazioni all’indicato indirizzo PEC de ll’AVV_NOTAIO, che la rappresenta e difende

– ricorrente –

contro

Comune di AGIRA , in persona del Sindaco pro tempore , domiciliato in Roma presso la Cancelleria della Corte di Cassazione, con diritto di ricevere le comunicazioni all’indicato indirizzo PEC de ll’AVV_NOTAIO, che lo rappresenta e difende

– controricorrente –

avverso sentenza della C orte d’ Appello di Caltanissetta n. 126/2020, depositata il 21/5/2020.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 5/4/2024 dal Consigliere NOME COGNOME;

rilevato che

la ricorrente, dipendente del Comune di Agira in posizione economica A1, si rivolse al Tribunale di Enna, in funzione di giudice

del lavoro, per chiedere l’accertamento del proprio diritto al passaggio nella posizione economica A2 con decorrenza 1°/1/2004, in esito a una procedura selettiva interna indetta dal Comune in data 24/4/2008;

la domanda venne accolta dal Tribunale, con decisione che è stata rifo rmata dalla Corte d’Appello di Caltanissetta, avendo questa dichiarato la nullità della procedura selettiva per mancanza di copertura finanziaria e dell’impegno di spesa nel capitolo di bilancio di previsione, nonché, conseguentemente, del visto di regolarità contabile sull’atto di indizione de lla procedura;

ritenuto che

la presente controversia ha origine dalla partecipazione di una pubblica dipendente ad una selezione per la progressione economica orizzontale all’interno della P.A. di appartenenza, procedura della quale viene in rilievo la nullità per mancanza di copertura finanziaria, dell’impegno di spesa nel capitolo di bilancio di previs ione e del visto di regolarità contabile sull’atto di indizione;

alla luce della prospettazione delle parti e della motivazione della sentenza impugnata emergono alcune problematiche di estremo rilievo che giustificano la trattazione del ricorso in pubblica udienza;

in particolare, in tale sede, dovranno essere esaminate le seguenti questioni:

a) il rapporto fra la necessaria copertura finanziaria delle procedure selettive per le progressioni economiche orizzontali nel pubblico impiego e le stesse procedure, in particolare la rilevanza su queste ultime dell’impegno di spesa nel capitolo di bilan cio di previsione e del visto di regolarità contabile sull’atto di indizione, dovendosi valutare se siano elementi costitutivi e condizioni di validità delle dette procedure o se incidano a priori sull’esistenza del potere della P.A. di attivarle;
b) le modalità con cui devono essere attestati la copertura finanziaria menzionata, l’impegno di spesa nel capitolo di bilancio di previsione e il visto di regolarità contabile sull’atto di indizione, e, in particolare, da quali documenti devono risultare;

c) le condizioni cui sono subordinati l’eccezione e il rilievo d’ufficio delle nullità negoziali in questo particolare ambito e i termini entro i quali tali attività devono essere compiute, anche alla luce delle sentenze delle Sezioni Unite n. 26242 e 26243 del 12 dicembre 2014;

d) la distribuzione degli oneri di allegazione e prova della mancanza della copertura finanziaria, dell’impegno di spesa e del visto di regolarità citati anche alla luce del deposito di documenti sopravvenuti, nonché i termini e i limiti della rilevabilità, anche d’ufficio, di detta mancanza, alla luce dei profili a), b) e c) ;

P.Q.M.

la Corte dispone il rinvio a nuovo ruolo per la trattazione in pubblica udienza.

Così deciso in Roma, il 5/4/2024.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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