Progressione di carriera: accordo sindacale non basta

La Corte di Cassazione ha stabilito che un accordo sindacale che fissa una scadenza per una progressione di carriera nel pubblico impiego ha natura programmatica e non precettiva. Di conseguenza, il ritardo dell’Amministrazione non genera automaticamente un diritto al risarcimento per i dipendenti. La Corte ha chiarito che tali accordi sono subordinati a condizioni legislative, come la disponibilità di posti e la copertura finanziaria, annullando le precedenti decisioni che avevano condannato il Ministero della Giustizia a risarcire i propri dipendenti per la mancata promozione entro i termini pattuiti.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 11 novembre 2025 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile

Progressione di Carriera: Quando l’Accordo Sindacale Non è Vincolante

Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha affrontato un tema cruciale per i dipendenti pubblici: il valore di un accordo sindacale che fissa una data per la progressione di carriera. La Corte ha stabilito che, se l’accordo è subordinato a una legge che ha carattere programmatico, il termine indicato non è perentorio e il suo mancato rispetto da parte dell’Amministrazione non dà automaticamente diritto a un risarcimento. Analizziamo questa importante decisione.

I Fatti del Caso: La Lunga Attesa per la Promozione

Un gruppo di dipendenti del Ministero della Giustizia, idonei a passare dal profilo di Cancelliere Esperto a quello di Funzionario Giudiziario, si era visto riconoscere la promozione solo nel dicembre 2022. I lavoratori sostenevano che il Ministero avesse violato un preciso impegno, derivante da un accordo sindacale del 2017, che prevedeva il completamento dell’intero processo di riqualificazione entro il 30 giugno 2019. Sia il Tribunale che la Corte d’Appello avevano inizialmente dato ragione ai dipendenti, condannando il Ministero a pagare le differenze retributive per il ritardo. Il Ministero, tuttavia, ha presentato ricorso in Cassazione, sostenendo la natura non vincolante di tale impegno.

La Decisione della Corte di Cassazione e la natura della progressione di carriera

La Suprema Corte ha ribaltato le decisioni dei giudici di merito, accogliendo il ricorso del Ministero. Il punto centrale della controversia risiede nell’interpretazione dell’art. 21-quater del d.l. n. 83/2015, la norma che autorizzava le procedure di riqualificazione, e del conseguente accordo sindacale.

La Distinzione Cruciale: Norma Programmatica vs. Norma Precettiva

La Cassazione ha affermato che l’art. 21-quater è una norma di natura meramente programmatica e non precettiva. Questo significa che la legge si limita ad autorizzare l’Amministrazione a svolgere un’attività (la riqualificazione del personale), ma non le impone un obbligo immediato e incondizionato. L’autorizzazione era infatti soggetta a precisi limiti: la disponibilità di posizioni in organico, la copertura finanziaria e il rispetto del rapporto del 50% tra progressioni interne e assunzioni dall’esterno.

Il Ruolo dell’Accordo Sindacale sulla progressione di carriera

Di conseguenza, anche l’accordo sindacale che fissava il termine del 30 giugno 2019 assume lo stesso carattere programmatico. L’accordo stesso, infatti, richiamava espressamente il rispetto delle condizioni previste dall’art. 21-quater. La data indicata, pertanto, non poteva essere considerata un termine perentorio e vincolante, ma piuttosto un’indicazione di un obiettivo temporale, la cui realizzazione era subordinata al verificarsi di condizioni esterne al controllo delle parti.

Le Motivazioni

La Corte ha motivato la sua decisione evidenziando che l’impegno assunto dall’Amministrazione era espressamente subordinato al rispetto della normativa di riferimento (l’art. 21-quater). La legge stessa, inoltre, specificava che ogni effetto giuridico ed economico delle procedure di riqualificazione sarebbe decorso solo dalla “completa definizione delle relative procedure selettive”. Considerare il termine del 30 giugno 2019 come vincolante sarebbe stato in contrasto con la natura programmatica della legge, che prevedeva un arco temporale più ampio per l’attuazione, come dimostrato dagli stanziamenti di fondi fino al 2023. La Corte ha quindi ritenuto errata la valutazione dei giudici di merito, che avevano considerato irrilevanti queste condizioni legislative, affermando un diritto soggettivo dei lavoratori non previsto dalla norma.

Le Conclusioni

In conclusione, la Corte di Cassazione ha cassato la sentenza d’appello e, decidendo nel merito, ha rigettato le domande originali dei lavoratori. Questa pronuncia chiarisce che nel pubblico impiego la progressione di carriera legata ad accordi sindacali non costituisce un diritto soggettivo perfetto se la normativa di riferimento ha carattere programmatico e subordina l’attuazione a specifiche condizioni di bilancio e di organico. I dipendenti pubblici non possono quindi pretendere un risarcimento per il mero ritardo se l’Amministrazione agisce entro i limiti e le autorizzazioni previste dalla legge.

Un accordo sindacale che fissa una data per la progressione di carriera crea un diritto automatico per i dipendenti?
No. Secondo la sentenza, se l’accordo sindacale è attuativo di una norma di legge che ha carattere programmatico, anche l’accordo assume la stessa natura. La data indicata rappresenta un obiettivo e non un termine perentorio, pertanto il suo mancato rispetto non genera un diritto automatico al risarcimento.

Cosa significa che una norma sulla progressione di carriera ha natura “programmatica”?
Significa che la norma si limita ad autorizzare la Pubblica Amministrazione a compiere una certa attività (come una procedura di riqualificazione), fissando obiettivi e stanziando risorse, ma non crea un obbligo immediato e incondizionato. L’attuazione è subordinata al verificarsi di specifiche condizioni, come la disponibilità di posti e la copertura finanziaria.

Quali condizioni dovevano essere rispettate dall’Amministrazione per procedere con le progressioni di carriera in questo caso?
L’Amministrazione doveva agire nei limiti delle posizioni disponibili in dotazione organica, nel rispetto della copertura finanziaria stanziata per legge e garantendo il rapporto tra posti riservati alle progressioni interne (50%) e posti riservati agli accessi dall’esterno (50%).

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. L Num. 29038 Anno 2025

Civile Ord. Sez. L Num. 29038 Anno 2025

Presidente: NOME COGNOME

Relatore: COGNOME NOME COGNOME

Data pubblicazione: 03/11/2025

Il Tribunale di Trieste ha accertato l’inadempimento del RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE agli obblighi assunti con il D.M. del 9.11.2017 e lo ha condannato a corrispondere ad NOME COGNOME, NOME COGNOME, NOME COGNOME, NOME COGNOME, NOME COGNOME, NOME COGNOME, NOME COGNOME e NOME COGNOME le conseguenti differenze retributive, quantificate in € 1 .847,36 per ognuna, oltre accessori.

Le originarie ricorrenti, dipendenti del RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, inquadrate nella II Area Funzionale del CCNL Comparto Ministeri -profilo professionale di Cancelliere Esperto (tranne la COGNOME e la COGNOME, provenienti dal profilo professionale di Cancelliere ex Area B, inquadrate nell’area Funzionari dal 15.12.2022) in servizio presso gli uffici giudiziari di Trieste, erano risultate idonee alle procedure interne indette dal RAGIONE_SOCIALE ai sensi dell’art. 21 quater d.l. n. 83/2015, convertito con modificazioni dalla legge n. 132/2015 per il passaggio del personale inquadrato nel profilo professionale di cancelliere al profilo professionale di funzionario giudiziari.
Avevano lamentato che il RAGIONE_SOCIALE le aveva immesse nelle funzioni di Funzionario giudiziario di III Area solo in data 15.12.2022, così disattendendo l’impegno assunto con l’accordo sindacale del 26.4.2017 (recepito con D.M. del 9.11.2017) di definire l’intero processo di attuazione RAGIONE_SOCIALE progressione tra le aree entro il 30 giugno 2019 dei cancellieri e degli ufficiali giudiziari risultati vincitori e idonei all’esito delle procedure selettive.

La Corte d’Appello di Trieste ha parzialmente accolto l’impugnazione del RAGIONE_SOCIALE (modificando la data di decorrenza dell’attribuzione al lavoratore dell’inquadramento richiesto, spostandola in avanti al 1° luglio 2019) ed ha condannato il RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE Giustizia ad erogare le differenze retributive conseguenti all’inadempimento agli obblighi assunti con D.M. 9.11.2017, dal 1.7.2019 fino alla effettiva erogazione RAGIONE_SOCIALE retribuzione corrispondente al

superiore inquadramento, riconosciuto con decorrenza dal 15.12.2022, quantificate in € 1 .847,36 per ogni appellata.

Il giudice di appello ha affermato che l’art. 21quater del d.l. 83/2015 è norma precettiva e non norma programmatica ed ha pertanto ritenuto che tale disposizione non subordina la possibilità di coprire i posti di Funzionario RAGIONE_SOCIALE mediante selezione interna (o scorrimento RAGIONE_SOCIALE relativa graduatoria) al fatto che, prima o contestualmente, vengano messi a concorso altrettanti posti per l’accesso dall’esterno.

Quanto alla copertura finanziaria, ha osservato che essa era già prevista dall’art. 21quater , comma 5, del d.l. 83/2015, come modificato dalla legge n. 145/2018, che aveva stanziato i fondi necessari per realizzare le finalità del comma 1.

Richiamato l’ accordo stipulato il 26 aprile 2017, recepito con D.M. 9 novembre 2017, ha rilevato che il RAGIONE_SOCIALE aveva interpretato in modo erroneo l’art. 21 quater del d.l. n. 83/2015, ed ha affermato che alla data del 30/6/2019, vi erano posti disponibili di Funzionario di Area III sufficienti a consentire di scorrere la graduatoria già approvata, fino ad arrivare alla posizione dei lavoratori.

Avverso tale sentenza ha proposto ricorso per cassazione il RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE prospettando un motivo di ricorso, illustrato da memoria.

Le lavoratrici hanno resistito con controricorso, illustrato da memoria.

DIRITTO

Con l’unico motivo di ricorso è dedotta, ai sensi dell’art. 360, comma primo, n. 3), cod. proc. civ. , la violazione e falsa applicazione dell’art. 21 -quater del d.l. n. 83/2015, convertito dalla legge n. 132/2015, e dell’Accordo del 26 aprile 2017, intervenuto tra l’Amministrazione e le parti sociali, recepito dal D.M. 9 novembre 2017, nonché violazione e falsa applicazione degli artt. 1175 e 1375 cod. civ.

Assume il ricorrente che la Corte di Appello di Trieste ha ritenuto l’inadempimento del RAGIONE_SOCIALE basandosi sull’errato presupposto

che dal l’art. 21 -quater del d.l. 83/2015 e dal successivo Accordo del 26.4.2017 emerga una normativa cogente, precettiva e non meramente programmatica.

Diversamente, prospetta il ricorrente, dovrebbe essere riconosciuta alla norma di cui al citato art. 21quater d.l. n. 83 del 2015, convertito dalla legge n. 132 del 2015, natura meramente programmatica, non precettiva: ciò comporta che, con essa, il legislatore non ha attribuito alcun diritto agli interessati, ma si è invece limitato ad autorizzare un’attività RAGIONE_SOCIALE pubblica amministrazione, nei limiti delle risorse disponibili.

Medesimo valore programmatico, deduce il ricorrente, deve essere riconosciuto anche All’accordo del 26 Aprile 2017, intervenuto tra l’Amministrazione e le parti sociali.

Detto accordo, di rilievo e complesso, muove dalla necessità di provvedere a una rimodulazione del personale, o meglio dei profili professionali.

All’interno dei numerosi impegni previsti, e RAGIONE_SOCIALE fondamentale programmazione, le parti, nelle premesse, hanno indicato che occorre adottare ogni intervento possibile al fine di assicurare la definizione dell’intero processo di attuazione RAGIONE_SOCIALE riqualificazione tra le Aree, ed hanno indicato all’art. 6, punto g, dell’accordo la data del 30 giugno 2019 quale termine per definire tale attuazione.

L’attività oggetto degli impegni da parte dell’ Amministrazione era subordinata ai criteri previsti dalla stessa normativa pattizia, che espressamente, proprio alla lettera g dell’articolo 6, disponeva che fosse necessario agire nel rispetto di quanto previsto dall’articolo 21 -quater .

Ad avviso del ricorrente, dunque, contrariamente a quanto sostenuto dalla sentenza di appello, non si può affermare che l’Amministrazione abbia assunto l’impegno di provvedere sulla posizione di tutti gli idonei RAGIONE_SOCIALE procedura selettiva, inquadrandoli nella III Area funzionale, entro e non oltre il 30 giugno 2019.

Ciò, in quanto l’impegno assunto dall’Amministrazione era subordinato espressamente al rispetto di quanto previsto dall’articolo 21 -quater .

Pertanto, il termine di cui all’Accordo del 26 aprile 2017 non può considerarsi perentorio risultando l’esaurimento RAGIONE_SOCIALE II Area funzionale vincolata ai limiti di cui all’articolo 21 -quater , cit.

Il ricorso, incentrato sull’interpretazione dell’art. 21 -quater , cit. ai fini RAGIONE_SOCIALE verifica del carattere perentorio o del carattere programmatico dell’Accordo del 26 aprile 2017, è fondato, in conformità a precedenti di questa Corte (Cass. n. 16999/2023 e Cass. n. 13656/2025).

Le originarie ricorrenti, risultate idonee all’esito delle procedure di riqualificazione ex art. 21quater del d.l. n. 83/2015 convertito dalla legge n. 132/2015, per la copertura dei posti da funzionario giudiziario, erano rimaste fuori dallo scorrimento nel periodo di vigenza RAGIONE_SOCIALE graduatoria ed avevano lamentato il mancato scorrimento al 30.6.2019 fino alle loro posizioni, essendo l’Amministrazione rimasta inadempiente all’Accordo del 26.4.2017.

In particolare, le ricorrenti COGNOME, COGNOME, COGNOME, COGNOME, COGNOME e COGNOME al momento RAGIONE_SOCIALE proposizione del ricorso di primo grado risultavano ancora inquadrate nella seconda area-profilo professionale di cancelliere esperto, non essendo intervenuto nessun ulteriore provvedimento riguardante gli idonei RAGIONE_SOCIALE procedura selettiva, mentre le ricorrenti COGNOME e COGNOME, già inquadrate nella seconda area- profilo di Cancellieri esperti ed in servizio presso il Tribunale per i Minorenni di Trieste, con ricorso ex art. 414 cod. proc. civ. successivamente riunito al ricorso delle altre lavoratrici avevano invece evidenziato di essere già state inquadrate dal 15.12.2022 nell’area Funzionari con provenienza dal profilo professionale di Cancelliere ex Area B.
L’a rt. 21quater (Misure per la riqualificazione del personale dell’amministrazione giudiziaria) del d.l. 83/2015, inserito dalla legge di conversione n. 132 del 2015, nel testo vigente dal 1° gennaio 2016 al 31 dicembre 2017, ha previsto: ‘ Al fine di sanare i profili di nullità, per violazione delle disposizioni degli articoli 14 e 15 del contratto collettivo nazionale di lavoro (CCNL) comparto Ministeri 1998/2001, delle norme di cui agli articoli 15 e 16 del contratto collettivo nazionale integrativo del personale non dirigenziale del RAGIONE_SOCIALE quadriennio 2006/2009 del 29 luglio 2010, assicurando l’attuazione dei provvedimenti giudiziari in cui il predetto RAGIONE_SOCIALE è risultato
soccombente, e di definire i contenziosi giudiziari in corso, il RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE è autorizzato, nei limiti delle posizioni disponibili in dotazione organica, a indire una o più procedure interne, nel rispetto del citato CCNL comparto Ministeri 1998/2001 e successivi contratti integrativi dello stesso, riservate ai dipendenti in possesso dei requisiti di legge già in servizio alla data del 14 novembre 2009, per il passaggio del personale inquadrato nel profilo professionale di cancelliere e di ufficiale giudiziario dell’area seconda al profilo professionale di funzionario giudiziario e di funzionario dell’RAGIONE_SOCIALE dell’area terza, con attribuzione RAGIONE_SOCIALE prima fascia economica di inquadramento, in conformità ai citati articoli 14 e 15 del CCNL comparto Ministeri 1998/2001. Ogni effetto economico e giuridico conseguente alle procedure di riqualificazione del personale amministrativo di cui al presente articolo decorre dalla completa definizione delle relative procedure selettive. 2 . Ai fini del rispetto delle previsioni del CCNL comparto Ministeri 1998/2001, di cui al comma 1, il rapporto tra posti riservati ai dipendenti e posti riservati agli accessi dall’esterno è fissato nella percentuale, rispettivamente, del 50 per cento e del 50 per cento, computando nella percentuale gli accessi dall’esterno sulla base di procedure disposte o bandite a partire dalla data di entrata in vigore del citato CCNL, ivi compresi gli accessi per effetto di scorrimenti di graduatorie concorsuali di altre amministrazioni e le procedure di mobilità esterna comunque denominate, anche ai sensi dell’articolo 1, comma 425, RAGIONE_SOCIALE legge 23 dicembre 2014, n. 190, come modificato dall’articolo 21 del presente decreto. 3. Il RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE procede alla rideterminazione delle piante organiche conseguente alle procedure di cui ai commi 1 e 2. 4. Le qualifiche di personale amministrativo di cancelliere e di ufficiale giudiziario restano ad esaurimento in area seconda sino alla completa definizione delle procedure selettive di cui al comma 1 e alla rideterminazione delle piante organiche di cui al comma 3 5. Per le finalità di cui al comma 1 è autorizzata la spesa nel limite di euro 25.781.938 a decorrere dall’anno 2016, cui si provvede mediante corrispondente utilizzo del fondo di cui all’articolo 1, comma 96, RAGIONE_SOCIALE legge 23 dicembre 2014, n. 190. Il Ministro dell’economia e delle finanze è autorizzato ad apportare, con propri decreti, su proposta del Ministro RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, le variazioni di bilancio
necessarie alla ripartizione del citato fondo sui pertinenti capitoli in attuazione del presente articolo ‘.

Il suddetto comma 5 è stato modificato dall’articolo 1, comma 780, lettera a), RAGIONE_SOCIALE legge 30 dicembre 2018, n. 145; il legislatore, infatti, ha sostituito le parole ‘ a decorrere dal 2016 ‘ con ‘ per gli anni 2016, 2017 e 2018 e nel limite di euro 19.952.226 per l’anno 2019, di euro 19.898.345 per l’anno 2020, di euro 19.610.388 per l’anno 2021, di euro 19.589.491 per l’anno 2022 e di euro 24.993.169 a decorrere dall’anno 2023 ‘.

Si è così evidenziato il rilievo RAGIONE_SOCIALE copertura RAGIONE_SOCIALE spesa e RAGIONE_SOCIALE relativa autorizzazione.

Questa Corte, con l’ordinanza n. 16999 del 2023, ha rammentato che in tema di pubblico impiego contrattualizzato la giurisprudenza di legittimità ha ritenuto che la natura programmatica dell’art. 15 del CCNL del 16 febbraio 1999 del Comparto Ministeri esclude la configurabilità di un diritto soggettivo dei dipendenti alla progressione in carriera ovvero di un obbligo a carico dell’Amministrazione di offrire al personale una chance di sviluppo RAGIONE_SOCIALE carriera, richiedendosi l’integrazione RAGIONE_SOCIALE disciplina con atti successivi, nel rispetto delle procedure previste dall’art. 20 del predetto CCNL; neppure la pubblicazione dell’avviso di selezione è susce ttibile di modificare la posizione giuridica dei dipendenti, ove la procedura concorsuale sia inficiata da vizi genetici tali da escludere il diritto degli interessati a poterne invocare la conclusione.
La medesima ordinanza ha poi evidenziato: ‘ D’altro canto, non può essere neppure svalutata la circostanza che, nella specie, l’illegittimità degli atti compiuti derivava non dall’iniziativa unilaterale del RAGIONE_SOCIALE, ma dal contenuto degli accordi conclusi in sede di contrattazione integrativa ‘.

L’ordinanza n. 16999 del 2023 ha inoltre osservato che l’art. 21 -quater è disposizione che non attribuisce alcun diritto agli interessati, atteso che si limita ad autorizzare un’attività RAGIONE_SOCIALE P.A. nei limiti delle risorse disponibili , evidenziando che lo stesso 21quater cit. espressamente dispone: ‘ogni effetto economico e giuridico conseguente alle procedure di riqualificazione del personale amministrativo di cui al presente articolo decorre dalla completa definizione delle relative procedure selettive’.
Si è dunque chiarito che l’impegno assunto dall’Amministrazione con l’Accordo del 26 aprile 2017 è subordinato, sin dalla premessa, proprio ‘al rispetto di quanto previsto dall’art. 21 -quater d.l. n. 83/2015’, che come si è sopra riportato, ha senz’altro previsto procedure ‘riservate ai dipendenti in possesso dei requisiti di legge già in servizio alla data del 14 novembre 2009 (…)’, ma lo ha espressamente consentito ‘nei limiti delle posizioni dispon ibili in dotazione organica’ e nel rispetto del ‘rap porto tra posti riservati ai dipendenti e posti riservati agli accessi dall’esterno (…) fissato nella percentuale, rispettivamente, del 50 per cento e del 50 per cento (…)’.
Si è pertanto ritenuto che all’Accordo del 26 aprile 2017 deve attribuirsi carattere programmatico.

Proprio il richiamo all’art. 21 -quater , cit., e ai limiti dallo stesso specificamente previsti (cfr., Cass., n. 16999 del 2023, cit.), che emergono dalla lettera RAGIONE_SOCIALE norma, in particolare commi 2 e 5, indica la valenza programmatica dell’Accordo, come conferma il tenore letterale e complessi vo dello stesso.

Ciò, tenendo conto del riferimento alla programmazione degli interventi e dei limiti previsti dall’art. 21 -quater , cit., sia in ordine alle dotazioni organiche che alla copertura finanziaria, nonché al rispetto del rapporto tra posti riservati ai dipendenti e posti riservati agli accessi dall’esterno, di talché la previsione del termine costituisce una indicazione priva di efficacia cogente, in ragione del previsto rispetto di una serie di condizioni ex art. 21quater , cit., come già interpretato da questa Corte, che si vanno a realizzare in un arco temporale più ampio.
Non è dunque conforme a tali principi la sentenza impugnata, che ha considerato vincolante il termine del 30.6.2019, ha ritenuto irrilevante la previsione normativa riguardante lo stanziamento di fondi fino al 2023 ed ha affermato che il RAGIONE_SOCIALE avrebbe potuto effettuare lo scorrimento RAGIONE_SOCIALE graduatoria entro tale data, includendo le originarie ricorrenti.

4. Il ricorso va pertanto accolto.

La sentenza di appello va dunque cassata e con decisione nel merito, non essendo necessari ulteriori accertamenti di fatto, vanno rigettate le domande proposte dalle originarie ricorrenti.

Atteso il successivo intervento RAGIONE_SOCIALE pronuncia di questa Corte sopra richiamata (Cass. n. 16999 del 2023), rispetto al sorgere RAGIONE_SOCIALE controversia, sussistono gravi ed eccezionali ragioni per compensare tra le parti le spese dell’intero processo (v., Cas s., n. 24234 del 2016).

P. Q. M.

La Corte accoglie il ricorso, cassa la sentenza impugnata e, decidendo nel merito, rigetta la domanda proposta dalle originarie ricorrenti;

compensa le spese dell’intero processo.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio RAGIONE_SOCIALE Sezione Lavoro RAGIONE_SOCIALE Corte Suprema di Cassazione, il 15 ottobre 2025.

La Presidente NOME COGNOME

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